Bezprawne uchwały wójt powinien móc zaskarżyć do sądu

Niewypełnione przesłanki

W listopadzie br. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku oceny formalnej odmówił merytorycznego rozpatrzenia skargi burmistrza Trzebiatowa na uchwałę tamtejszej rady miejskiej (postanowienie z 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 983/14). Skład orzekający uznał, że burmistrz nie posiada indywidualnego, konkretnego interesu w zaskarżeniu uchwały organu stanowiącego gminy, w której jest włodarzem. W związku z tym nie zostaje wypełniona przesłanka z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym mówiąca, że aby złożyć skargę na uchwałę, trzeba mieć w tym interes prawny.

Rola w strukturach

Brak interesu prawnego w przypadku burmistrza bierze się z jego roli w strukturach administracji samorządowej. Jako organ wykonawczy jest on zobowiązany nie do badania legalności uchwał rajców, ale do ich realizowania. Powołując się na art. 30 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, WSA przypomniał, że w realizacji zadań własnych, a więc i wykonywaniu uchwał, burmistrz podlega wyłącznie radzie miasta.

Zdaniem sędziów, jeżeli burmistrz ma podejrzenia co do wady prawnej uchwały, powinien poprosić o pomoc wojewodę, który jest głównym organem nadzoru nad legalnością aktów prawa miejscowego.

"W przypadku wystąpienia ewentualnych rozbieżności w stanowiskach obu organów w obrębie jednej gminy [w przedmiocie legalności uchwały - przyp. red.] mogą one rozstrzygać ewentualne spory w drodze przewidzianej prawem, tj. występując do wojewody o podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym" - czytamy w uzasadnieniu decyzji szczecińskiego sądu.

Niesamodzielny

"Organowi wykonawczemu nie przysługuje natomiast prawo do samodzielnego zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego" - podkreślił dobitnie skład orzeczniczy. Z takim podejściem nie zgadzają się eksperci. Uważają, że wbrew ocenie sądu można mówić o interesie prawnym burmistrza, który należałoby chronić, a co za tym idzie, udzielić mu legitymacji skargowej. Chodzi o to, że organ wykonawczy odpowiada za realizację uchwał, a więc nie może pozwolić na to, by wcielać w życie regulacje aktów prawa miejscowego, które mogą wywoływać wątpliwości co do ich legalności.

Z orzecznictwa

Wójt nie ma możliwości zaskarżania - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - uchwały podjętej przez radę gminy. Użyte w tym przepisie sformułowanie "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" nie dotyczy wójta sprawującego funkcję wykonawczą, realizowaną w imieniu własnym i jednocześnie w imieniu gminy, jako jej organu, skoro pojęcie "interesu prawnego" odnosić trzeba w tym przypadku do związku między indywidualnymi prawami i obowiązkami skarżącego, których źródłem są przepisy prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżoną uchwałą.

Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1584/09

W świetle ustawy o samorządzie gminnym wójt jest jej organem wykonawczym, kieruje sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt, jako organ wykonawczy gminy, nie posiada natomiast własnego interesu prawnego, który wymagałby ochrony prawnej przewidzianej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zatem wójt jako organ gminy nie posiada własnego interesu prawnego, to tym samym nie przysługuje mu prawo zaskarżenia uchwały rady gminy.

Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 470/10

@RY1@i02/2014/239/i02.2014.239.088000200.804.jpg@RY2@

Sądy zasłaniają się przepisem

OPINIE EKSPERTÓW

@RY1@i02/2014/239/i02.2014.239.088000200.805.jpg@RY2@

Ewa Malinowska-Grupińska przewodnicząca Rady Warszawy

Moim zdaniem prezydent, burmistrz czy wójt mają prawo, jak każdy obywatel, mieszkaniec, zaskarżyć uchwałę rady gminy, jeśli tylko mają podejrzenie, że jest niezgodna z prawem. Wprawdzie istnieje, przynajmniej w Warszawie, zasada, że każdy projekt uchwały rady jest opiniowany przez prawnika i skarbnika. Jednak samorządowcy decydują różnie, czasem odmiennie od zebranych wcześniej opinii. Zdarza się, że podjęta uchwała może być niezgodna z prawem. W takiej sytuacji włodarz gminy nie tylko ma prawo, ale właściwie obowiązek, by taką uchwałę zaskarżyć. Na początku kadencji ślubuje przecież m.in. odpowiedzialność za budżet gminy i przestrzeganie prawa w gminie. Co wiąże się właśnie z koniecznością sprawdzania pod tym względem uchwał radnych. Możliwość odwołania się do sądu nie świadczy więc o nadrzędności burmistrza nad radą, ale o wypełnianiu obowiązków.

Zaskarżenie nie może oczywiście dotyczyć innych względów niż aspekt legalności uchwały. Jeśli uchwała jest zgodna z prawem, ale niezgodna z intencją czy projektem włodarza, to jego rolą, jako organu wykonawczego, jest ją wykonać. Decyzję podejmują bowiem radni.

@RY1@i02/2014/239/i02.2014.239.088000200.806.jpg@RY2@

Michał Jaskólski artner w Kancelarii Prawnej Świeca i Wspólnicy Sp.k.

Postanowienie WSA w Szczecinie z 17 listopada 2014 r., ale również całą linię orzeczniczą sądów w tym zakresie należy uznać za skandaliczne. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Twierdzenie, iż burmistrz (wójt, prezydent miasta) nie posiada interesu prawnego w zakresie legalności uchwał, które wykonuje jest absurdalne i szkodliwe. Przypomnieć sądowi należy, że oczywiście burmistrz jest organem wykonawczym, ale nie podległym radzie miasta (gminy). Burmistrz wybierany jest w wyborach powszechnych i bezpośrednich, co daje mu legitymację demokratyczną co najmniej równą radzie miasta. Jednym z jego głównych zadań, potwierdzonych zresztą w rocie ślubowania, jest troska o interesy mieszkańców gminy. Jeżeli więc ma miejsce sytuacja, w której burmistrz zaobserwował naruszenie prawa przez radę miasta, to uznać należy, iż nie tylko ma prawo dążyć do usunięcia takiego naruszenia, ale i obowiązek. Warto w tym miejscu przywołać, bez wątpienia trochę wyolbrzymioną analogię, ale przez to wyraźnie pokazującą zasady panujące w demokratycznym państwie prawa - żołnierz, który wykonuje rozkaz, o którym wie, że jest bezprawny, łamie prawo i podlega karze. Nie sposób więc zrozumieć, dlaczego w ocenie sądu burmistrz ma bez wahania wykonywać uchwały, które w jego przekonaniu łamią prawo, i odbiera mu się prawo do skierowania ich do sądowej kontroli.

Piotr Pieńkosz,

Monika Górecka-Czuryłło