Przy stażach pośredniaki powinny stosować kary umowne

Aktywizacja bezrobotnych wymaga najczęściej zawarcia umowy z pracodawcą. Jest ona podstawą do przyznania dofinansowania lub refundacji świadczeń, które przedsiębiorca poniesie w związku z zatrudnieniem danej osoby. Czy przepisy wystarczająco zabezpieczają interes powiatu przy jej realizacji?

Umowę zawiera dyrektor urzędu pracy - działający z upoważnienia starosty - ale w istocie jej stroną jest powiat. Sądy jednoznacznie wskazują, że jest to kontrakt cywilnoprawny, ale zawierany w ramach norm prawa administracyjnego. Niestety, w nauce i w orzecznictwie niewiele mówi się o tym, jak daleko organ administracji może się posunąć - korzystając ze swobody zawierania umów - w sytuacji gdy przepisy administracyjne nie regulują dostatecznie zawarcia takiego kontraktu. Przewidują one m.in., że w umowie musi zostać zapisany obowiązek zwrotu środków w przypadku gdy przedsiębiorca nie wywiąże się z jej warunków, np. nie zatrudni bezrobotnego na określony czas po zakończeniu korzystania z pieniędzy Funduszu Pracy. Takie zobowiązanie nie jest jednak wystarczające, bo nie daje żadnej gwarancji odzyskania wypłaconych pieniędzy. Dlatego w umowie celowe byłoby wprowadzenie odpowiedniego zabezpieczenia zwrotu środków. Zwiększa ono szanse na ich odzyskanie lub je przyspiesza. W przeciwnym razie trzeba angażować kolejne środki, np. wdrażając postępowanie egzekucyjne.

Czy prawo pozwala na stosowanie zabezpieczeń w umowach zawieranych przez urząd pracy?

Przepisy wprost wskazują na taką możliwość przy wyposażeniu lub doposażeniu miejsca pracy albo przy dotacji na podjęcie działalności gospodarczej. Rozporządzenie w tej sprawie (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 457 ze zm.) przewiduje, że formą zabezpieczenia zwrotu pieniędzy przekazywanych przedsiębiorcy mogą być poręczenie, weksel, gwarancja bankowa, zastaw, blokada środków na rachunku bankowym albo akt notarialny o poddaniu się egzekucji. Niestety, takiej regulacji nie ma w przypadku nowych form pomocy bezrobotnym, które wprowadziła obowiązująca od 27 maja nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Chodzi np. o refundację składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku pierwszego zatrudnienia bezrobotnego do 30. roku życia czy dofinansowanie wynagrodzenia osób po pięćdziesiątce. W przepisach dotyczących tych instrumentów w ogóle nie przewidziano wydania aktów wykonawczych, w których określono by szczegóły zawierania umów, w tym możliwość stosowania zabezpieczeń.

Skoro przepisy milczą na ten temat, czy urząd może wprowadzić zabezpieczenie do umowy z przedsiębiorcą, któremu przekazuje pieniądze?

Jeżeli przyjmiemy, że miałoby ono być dodatkowym warunkiem uzyskania środków, to nie można go wprowadzić, bo to powinno być zapisane w przepisach. Należy tu dokonać wykładni systemowej. W rozporządzeniu w sprawie refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy, ustawodawca nie nakazuje, a wyłącznie rekomenduje pewne rodzaje zabezpieczeń. W mojej ocenie w przypadku nowych instrumentów taką rekomendację można by zastosować w drodze analogii. Warto zauważyć, że w przypadku środków przyznawanych przedsiębiorcom z Europejskiego Funduszu Społecznego stosowane są wzorce umów, które w każdym projekcie przewidują stosowanie zabezpieczeń umownych. Są one konieczne w związku z obowiązkiem rozliczenia się ze środków unijnych pod rygorem zwrotu do Komisji Europejskiej. Za zabezpieczeniami przemawiają też przepisy o finansach publicznych.

Co ma pani na myśli?

Jednostka sektora finansów publicznych, jaką jest przecież urząd pracy, nie stosując zabezpieczeń w swoich umowach, może naruszać przepisy ustawy o finansach publicznych. Zawiera ona zasady ogólne, do których musi stosować się każda jednostka tego sektora - gospodarności, celowości wydatkowania pieniędzy publicznych czy rzetelności. Niewprowadzenie zabezpieczenia do umowy może narażać Fundusz Pracy na ryzyko niespłacenia zobowiązań.

Ustawa o promocji zatrudnienia nie mówi też nic na temat dopuszczalności stosowania kar umownych. Jak się pani na to zapatruje?

Uważam, że jest to dopuszczalne, a czasem wręcz konieczne - tego wymaga racjonalność wydatkowania środków publicznych. Jest to celowe nie tylko z punktu widzenia finansowego, ale także interesu bezrobotnego. Kara umowna chroni osiągnięcie efektu końcowego w postaci zakończenia stażu, a w przypadku bonu stażowego - także zatrudnienia danej osoby. Przy braku jakiejkolwiek sankcji dla pracodawcy osiągnięcie go może być niemożliwe. Orzecznictwo, niestety, nie jest jednoznaczne. W niektórym regionach np. w Wielkopolsce czy na Śląsku, sądy zasądzają należności z tytułu kar, w innych, np. woj. warmińsko-mazurskim, kwestionują w ogóle zapisy kontraktu w tym zakresie. Kary umowne powinny być stosowane wyłącznie w przypadku takich instrumentów jak staże czy bony stażowe, korzyść pracodawcy polega tu bowiem na pracy konkretnej osoby, a nie na przyznaniu mu pieniędzy. Natomiast w przypadku innych form, gdzie przepisy przewidują obowiązek zwrotu środków, nie należy ich wprowadzać. Zamiast tego możemy tam zastosować zabezpieczenia.

Jak ustalić wysokość takiej kary w przypadku stażu?

Zgodnie z zasadami kodeksu cywilnego z zachowaniem zasad współmierności - nie może być ona rażąco wygórowana. W przypadku stażu nie da się jej określić za pomocą wartości procentowej, bo w umowie nie ma żadnych kwot, które miałby otrzymywać pracodawca. Trzeba więc wskazać kwotę współmierną w stosunku do kosztów, jakie ponosi urząd.

Czy obecnie urzędy pracy stosują zabezpieczenia w umowach i czy nie zniechęca to przedsiębiorców?

Jest z tym różnie w zależności od województwa czy nawet powiatu. Te, które wdrożyły je u siebie, np. niektóre urzędy z Wielkopolski, świetnie sobie z tym radzą. Na ich praktykę wpłynęła także korzystna linia orzecznicza w regionie. Jeśli chodzi o nastawienie przedsiębiorców do zabezpieczeń, to wiele zależy od polityki zatrudnieniowej i informacyjnej stosowanej w powiecie. Urząd pracy kreuje lokalny rynek i od niego zależy, do czego przyzwyczai swoich klientów.

Czy pośredniaki występują przeciwko nierzetelnym przedsiębiorcom?

Muszą. Obliguje je do tego ustawa o finansach publicznych. Jeśli umowa nie jest realizowana, nieustalenie zobowiązania bądź niepodjęcie egzekucji skutkuje naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Kara umowna chroni osiągnięcie efektu końcowego w postaci zakończenia stażu bądź zatrudnienia

@RY1@i02/2014/224/i02.2014.224.18300060e.803.jpg@RY2@

Jolanta Molska-Jerin, radca prawny, prowadząca indywidualną kancelarię w Warszawie, specjalista w zakresie szkoleń dla służb zatrudnienia

Rozmawiała Karolina Topolska