To parlament powinien określać zasady konkursów w spółkach

Procedura wyboru członków rad nadzorczych spółek Skarbu Państwa regulowana jest zarządzeniem ministra Skarbu Państwa nr 45 z 6 grudnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu doboru kandydatów do składu rad nadzorczych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa oraz rad nadzorczych innych podmiotów prawnych nadzorowanych przez ministra Skarbu Państwa (Dz.Urz. MSP z 2007 r. nr 2, poz. 4). Zgodnie z tą procedurą dyrektor departamentu nadzorującego (czyli departamentów Nadzoru Właścicielskiego i Prywatyzacji a także Instytucji Finansowych i Spółek w Upadłości, Likwidacji i Pakietów Mniejszościowych) niezwłocznie po powzięciu informacji o potrzebie dokonania zmian w składzie rady nadzorczej lub po powzięciu informacji o zwołaniu zgromadzenia, w porządku którego przewidziano zmiany w składzie rady nadzorczej, informuje właściwego sekretarza lub podsekretarza stanu. Ten powołuje trzyosobową komisję, składającą się z przewodniczącego, sekretarza oraz członka komisji, a także określa termin zakończenia prac komisji. Zadaniem komisji jest przeprowadzenie postępowania w celu wyłonienia kandydatów na członków rady nadzorczej. Z kolei dyrektor departamentu nadzorującego zobowiązany jest do przygotowania i przekazania treści ogłoszenia do Sekretariatu Ministra i Koordynacji Delegatur w celu umieszczenia go na stronie internetowej ministerstwa. Decyzja o treści ogłoszenia wymaga uprzedniej akceptacji właściwego sekretarza lub podsekretarza stanu. Komisja dokonuje więc analizy zgłoszeń i przedstawia do akceptacji właściwemu sekretarzowi lub podsekretarzowi stanu listę proponowanych kandydatów w liczbie przekraczającej dwukrotność mandatów podlegających obsadzeniu. Zaproponowana przez komisję i zaaprobowana przez sekretarza lub podsekretarza stanu lista kandydatów do rady nadzorczej jest ogłaszana w tym samym dniu na stronie internetowej ministerstwa. Publikacja listy kończy postępowanie dla wszystkich osób, które odpowiedziały na ogłoszenie, a których kandydatury nie zostały wybrane. Osobom tym nie przysługuje możliwość odwołania się od decyzji o wyborze, nie są one także informowane o wynikach postępowania. W ciągu siedmiu dni kalendarzowych od dnia ogłoszenia listy kandydatów minister Skarbu Państwa lub inna upoważniona osoba rozpatruje ewentualne zastrzeżenia wnoszone w formie pisemnej w odniesieniu do ogłoszonej listy kandydatów.

Wniosek RPO

Rzecznik praw obywatelskich złożył do TK wniosek o orzeczenie, że omówione wyżej zarządzenie jest niezgodne z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie RPO zarządzenie to budzi wątpliwości co do zgodności z art. 93 Konstytucji RP przede wszystkim z tego powodu, że zostało wydane bez podstawy prawnej, jak również reguluje prawa i obowiązki obywateli - uczestników konkursu, których nie łączy żaden stosunek wewnętrzny z organem, który wydał kwestionowany akt.

Mimo że TK orzekł, iż przedmiotowe zarządzenie jest zgodne z Konstytucją RP, to jednak w ostatnich akapitach uzasadnienia omawianego wyroku zaznaczył, że rozwiązania w nim przyjęte wywołują wątpliwości. Zastrzegł, iż zadaniem TK nie jest zgłaszanie projektów przyszłych rozwiązań prawnych, jednak podkreślił, iż należy rozważyć unormowanie procedury w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając ten pogląd, wskazał m.in. na kwestie regulacji powoływania członków zarządu spółek z udziałem Skarbu Państwa (o tej regulacji piszemy poniżej) i brak uzasadnienia dla różnicowania rangi aktów prawnych normujących powoływanie członków zarządu oraz członków rady nadzorczej.

Do zarządu inaczej

Postępowanie kwalifikacyjne dotyczące wyboru kandydatów do zarządu spółek z udziałem Skarbu Państwa jest regulowane aktami prawa powszechnie obowiązującego. Artykuł 17 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 216 ze zm.; dalej: ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji) wskazuje, iż wyłonienie osoby, której zostanie zlecone sprawowanie zarządu w spółkach powstałych w wyniku komercjalizacji, następuje w drodze konkursu przeprowadzonego przez radę nadzorczą. O przeprowadzeniu konkursu postanawia walne zgromadzenie. Z kolei zgodnie z art. 19a ust. 2 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji powołanie na członka zarządu spółki, w której ponad połowa akcji należy do Skarbu Państwa, następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego przez radę nadzorczą; przepis ten nie dotyczy członka zarządu wybranego przez pracowników. Szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko członka zarządu określone są w rozporządzeniu z 9 września 1997 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu w celu wyłonienia osoby, które będzie zlecone sprawowanie zarządu w spółce (Dz.U. nr 110, poz. 719) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 marca 2003 r. w sprawie przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko członka zarządu w niektórych spółkach handlowych (Dz.U. nr 55, poz. 476 ze zm.).

Wyrok TK z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt U 8/13

TK w następstwie przeprowadzonego postępowania uznał, iż zarządzenie nr 45 spełnia wymagania wydania "na podstawie ustawy" przewidziane w art. 93 ust. 2 Konstytucji i tym samym uznał, iż zarządzenie jest zgodne z art. 93 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji. Odnośnie drugiego z zarzutów, TK uznał, iż zarządzenie nie jest źródłem praw podmiotowych kandydatów, a sama procedura służąca realizacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa nie ma charakteru postępowania administracyjnego, w następstwie czego uznał, że zarządzenie nr 45 jest zgodne także z art. 93 ust. 1 Konstytucji.

dr Wojciech Ostaszewski

asystent sędziego Sądu Najwyższego

@RY1@i02/2014/195/i02.2014.195.08800110a.802.jpg@RY2@

dr hab. Marcin Wiącek Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

Z ustrojowego punktu widzenia pełnienie funkcji w organach spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa nie może być utożsamiane z zajmowaniem analogicznych stanowisk w spółkach prywatnych, tj. niepowiązanych z kapitałem publicznym. Właściciel, jakim jest Skarb Państwa, nie dysponuje bowiem pełną swobodą co do sposobu i zasad prowadzenia działalności w formie spółki prawa handlowego. Chodzi przecież o majątek publiczny, będący - w rozumieniu konstytucyjnym - dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Zasady dysponowania tym majątkiem, a także prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem tego majątku powinny być oparte na przejrzystych i jasnych zasadach określonych prawem. Takie założenie wynika m.in. z art. 218 Konstytucji RP, który stanowi, że "organizację Skarbu Państwa oraz sposób zarządzania majątkiem Skarbu Państwa określa ustawa". Powyższy przepis mówi o "ustawie", a więc o akcie parlamentu, przyjętym w jawnej i demokratycznej procedurze, którego przestrzeganie podlega kontroli, a naruszenie pociąga za sobą szereg konsekwencji prawnych. Konstytucja wyklucza więc, aby regulacje określające sposób zarządzania majątkiem publicznym były tworzone w zaciszach gabinetów, w formach wewnętrznych regulaminów, zarządzeń itp.

Dobór osób, które mają pełnić funkcje w organach spółek z udziałem Skarbu Państwa, jest na tyle istotną kwestią służącą zapewnieniu prawidłowego zarządzania majątkiem publicznym, że - w świetle standardu konstytucyjnego - nie powinien być pozostawiony do uznania ministrowi Skarbu Państwa. Minister (lub powołane przez niego gremia, komisje itp.) oczywiście może być organem odpowiedzialnym za przeprowadzenie naboru na stanowiska w takich organach, jednak zasady i tryb tego typu konkursów powinny być uregulowane ustawą.

Należy również dostrzec, że status prawny osób zajmujących stanowisko członka zarządu czy rady nadzorczej spółki z udziałem Skarbu Państwa jest zupełnie inny niż status osób piastujących analogiczne funkcje w "niepublicznych" spółkach prawa handlowego. Podejmowanie decyzji w istotnych kwestiach dotyczących mienia publicznego - nawet w formach właściwych prawu prywatnemu (cywilnemu, handlowemu) - oznacza, że osoba, która jest do tego upoważniona (np. przez zasiadanie w zarządzie czy radzie nadzorczej), staje się funkcjonariuszem publicznym. Wiążą się z tym liczne konsekwencje.

Przede wszystkim pełnienie funkcji w zarządzie lub radzie nadzorczej spółki z udziałem Skarbu Państwa powinno być traktowane jako "służba publiczna" w rozumieniu konstytucyjnym. Konstytucja stanowi zaś, że obywatele polscy "mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji). Nie oznacza to - rzecz jasna - że każdy obywatel ma prawo do ubiegania się o każde stanowisko, niezależnie od indywidualnych cech czy umiejętności. Natomiast ww. przepis konstytucyjny zobowiązuje parlament do uregulowania - w formie ustawy - zasad i kryteriów, w oparciu o które powinien być prowadzony nabór na poszczególne stanowiska w służbie publicznej.

Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny "regułą powinien być dostęp do stanowisk w służbie publicznej w drodze konkursu przeprowadzanego na podstawie jasnych określonych w ustawie kryteriów. Takie rozwiązanie odpowiada nie tylko wymogom sprawiedliwości, wykluczając arbitralność rozstrzygnięć, ale ponadto służy realizacji dobra wspólnego, umożliwiając wybór najlepszych kandydatów na poszczególne stanowiska w służbie publicznej" (wyrok TK z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06).

W konsekwencji decyzja o przyjęciu lub nieprzyjęciu na stanowisko w służbie publicznej powinna być - po pierwsze - oparta na jasnych, ustawowych przesłankach, po drugie - podejmowana w przejrzystej procedurze, której podstawowe zasady są określone w ustawie, oraz - po trzecie - umotywowana przez podmiot, który tę decyzję podejmuje. Ten standard konstytucyjny należy odnieść również do członkostwa w zarządach lub radach nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa.

Należy więc uznać, że polskie prawo zawiera istotną lukę, która powinna być usunięta. Zasady konkursów i procedur służących wyłanianiu kandydatów na członków organów spółek z udziałem Skarbu Państwa powinny być przejrzyście określone w akcie o randze ustawy. Szczegółowe kwestie można pozostawić rozporządzeniom, natomiast z punktu widzenia standardu konstytucyjnego za wykluczone należy uznać regulowanie tych materii aktami prawa wewnętrznego, np. zarządzeniami ministra.