Pociąg do zamykania stadionów

W Sejmie kontynuowane są prace nad zmianą ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (dalej: u.b.i.m.). Do udziału w rozmowach w końcu zostali zaproszeni przedstawiciele kibiców, a organizatorzy rozgrywek wysłuchali ich postulatów (o braku woli dialogu pisałem w Prawniku nr 133 z 11 lipca 2014 r. w tekście "Historia niechcianego słonia"). Wydawało się, że wszystko wraca na właściwe tory, aczkolwiek ku zdziwieniu posłów przedstawiciele kibiców, praktycy i teoretycy prawa, zaczęli wskazywać na potrzebę zmiany przepisów, które nie dotyczą kibiców, a samych organizatorów imprez masowych.

Niestety projekt przyjęto w wersji proponowanej przez przewodniczącego komisji. Nie uwzględniono wielu uwag dotyczących niekonstytucyjności przepisów czy błędów stylistycznych. Głosowanie nad przyjętymi zmianami można porównać do przejazdu pociągu TGV. Jest on na tyle szybki, że nie widzi mijanych stacji i w takim pędzie osiąga cel - stację końcową. Podobnie przebiegały rozmowy w komisji. Posłowie przegłosowali m.in. projekt przepisu, którego praktyczne zastosowanie spowoduje, że kierowca autobusu wiozący kibiców i posiadający na wyposażeniu samochodu gaśnicę będzie podlegał odpowiedzialności karnej i trzeba będzie orzec wobec niego zakaz stadionowy. Przykład ten przedstawiony podczas obrad przez jednego z ekspertów nie zrobił na posłach wrażenia, którzy wspólnie, w myśl zasady jeden za wszystkich, wszyscy za jednego przyjęli projekt, nie dokonując zmian.

Środowisko naukowe oraz praktycy, którzy mają na co dzień do czynienia z ustawą, nie tracą jednak nadziei, że ten superszybki pociąg dostosuje się przynajmniej do poziomu polskiego pendolino i troszeczkę zwolni. Odjazd pociągu przed czasem powoduje przecież na gruncie np. polskiego prawa przewozowego określone roszczenia i świadczy o braku poszanowania dla klientów.

Jednym z przepisów u.b.i.m., który wymaga skorygowania, a który nie został oczywiście poddany pod obrady komisji sportu, jest art. 34. W doktrynie wzbudza on bardzo dużo wątpliwości. Stanowi, że w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, może zakazać przeprowadzenia imprezy z udziałem publiczności na całym obiekcie lub w jego wydzielonych sektorach. Może też wprowadzić zakaz przeprowadzania przez organizatora imprez masowych na terenie województwa lub jego części.

Ale to już było

Uprawnienie to funkcjonuje od 2001 r. W projekcie nowelizacji, która wprowadzała tę instytucję (wtedy do poprzedniczki u.b.i.m., czyli do ustawy o bezpieczeństwie imprez), wskazywano, że "ma ona na celu zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego na danym terenie". Ustawodawca zmierzał więc do uniknięcia nadzwyczajnie skrajnych sytuacji, których wystąpienie mogłoby zagrozić bezpieczeństwu nie tylko uczestników imprez masowych, ale także innych osób.

Już wtedy zrodziły się wątpliwości. Podkreślano, że przepis umożliwiający zamykanie stadionów pozostawia zbyt duży luz decyzyjny wojewodom. Mało też jest prawdopodobne, by zamykanie obiektów sportowych sprawiło, że "osoby zakłócające porządek zaprzestaną zachowywać się w sposób sprzeczny z prawem tylko dlatego, że zostanie zamknięty stadion". Część komentatorów pisała o wprowadzeniu odpowiedzialności zbiorowej za czyn jednej osoby.

Obawy przedstawicieli doktryny znalazły potwierdzenie w praktyce. Prawdziwy rozkwit tej instytucji miał jednak miejsce po uchwaleniu u.b.i.m. i ogłoszeniu ogólnopolskiej walki "z narastającym chuligaństwem stadionowym i pozastadionowym". Od 2010 r. do teraz wydano ok. 40 decyzji administracyjnych, których uzasadnienie jest przedmiotem długich, wielogodzinnych analiz ze względu na niejasną i niejednoznaczną argumentację. Obecnie przynajmniej w tej dziedzinie Polska jest liderem na tle całej Europy.

Ustawodawca wskazał, że wojewoda może wydać przedmiotową decyzję w przypadku "negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową". Użycie takiego sformułowania powoduje, że tak naprawdę nie ustanowiono żadnych czytelnych kryteriów, które mogłyby stanowić podstawę merytoryczną kontroli decyzji wojewody o przeprowadzeniu imprezy masowej bez udziału publiczności.

Generalnie "ład publiczny" oznacza stan stosunków społecznych zapewniających niezakłócenie państwa i społeczeństwa. "Stan bezpieczeństwa" jest zaliczany do zakresu porządku publicznego. Jest to system mechanizmów publicznoprawnych i stosunków społecznych odwracających niebezpieczeństwa zagrażające życiu, zdrowiu i mieniu ludzi i usuwających skutki tych zagrożeń. Zawarcie takich terminów przez ustawodawcę powoduje, iż określenie przesłanek wskazanych w art. 34 u.b.i.m. jest niemożliwe, co potwierdził w jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też wojewodom pozostawiono dużą dowolność, która wielokrotnie prowadziła do ogłaszania kontrowersyjnych decyzji.

Za petardy i okrzyki

Do tych najbardziej krytykowanych na przełomie 2011/2012 r. należała decyzja wojewody zachodniopomorskiego skutkująca zamknięciem sektora stadionu. Powodem było m.in. niewłaściwe zachowanie kibiców na meczu Pogoń Szczecin - Legia Warszawa. Sęk w tym, że w trakcie meczu w tym miejscu nie było kibiców. Innym przykładem jest akt wojewody łódzkiego z 13 maja 2011 r. z informacją, że przyczyną zamknięcia stadionu są "obraźliwe i wulgarne hasła kibiców Widzewa". Warto zwrócić uwagę, że początkowo decyzje często wydawane były bez przeprowadzenia rozprawy, a nawet bez czynnego udziału stron.

Akty wydawane na przełomie 2013/2014 r. w większości dotyczyły użycia kilku (tak w jednej z decyzji wojewody kujawsko-pomorskiego) lub kilkunastu (tak w jednej z decyzji wojewody zachodniopomorskiego) środków pirotechnicznych. I to w sytuacjach, gdy obyło się bez jakichkolwiek szkód, nikt także nie ucierpiał. Wojewodzie zachodniopomorskiemu wystarczyło samo "wtargnięcie na płytę boiska kibica Pogoni", by przesądzić o zamknięciu sektora. Wojewoda śląski zamknął część obiektu na mecz, który odbył się na innym stadionie niż ten wskazany w decyzji. Z kolei wojewoda wielkopolski, zamykając stadion Lecha Poznań, uzasadniał, że wypowiedzi w środkach masowego przekazu prezesa klubu piłkarskiego poświadczają, że organizator nie zapewni bezpieczeństwa następnej imprezie masowej. Należy jednak podkreślić, że większość postępowań w sprawie wydania decyzji odbywała się już przy czynnym udziale stron.

W Wielkiej Brytanii nie zamykają

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że użycie środków pirotechnicznych może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia osób. Za to przestępstwo obligatoryjnie orzeka się środek karny w postaci zakazu wstępu na imprezę masową. Jest to najczęściej popełniany czyn zabroniony podczas meczów piłki nożnej nie tylko w Polsce, ale i na całym świecie. Jednakże tak naprawdę tylko w Polsce i we Francji reakcją organów publicznych na pojawiającą się na meczach pirotechnikę jest zamykanie poszczególnych sektorów lub stadionów. Z tym że we Francji część decyzji jest wydawana przez organizatora rozgrywek i głównie za rzucanie środków pirotechnicznych na murawę, czy też w piłkarzy, a także za bójkę pomiędzy grupami kibiców na stadionie.

Ratio legis tego przepisu wydaje się inne. W rzeczywistości ustawodawcy chodziło o takie sytuacje, jak np. ta, która wydarzyła się w Meksyku. W kwietniu 2009 r. mecz w Mexico City pomiędzy America i Tecos został rozegrany bez udziału publiczności, ponieważ występowało duże ryzyko epidemii wirusa świńskiej grypy. Ze względu na wojnę, która trwa na Ukrainie, 29 meczów miało miejsce bez udziału publiczności, ponieważ wykorzystano normy prawa ukraińskiego analogiczne do tej z art. 34 u.b.i.m.

Trudno sobie wyobrazić, żeby np. zamknięto stadion za użycie środków pirotechnicznych w Wielkiej Brytanii, gdzie w 2013 r. użyto ich więcej niż w Polsce, a stadionu nie zamknięto ani razu. Nikomu nie przyszło do głowy, aby zamknąć stadion podczas mistrzostw świata w Brazylii, gdy podczas wcześniejszego meczu jeden z kibiców wybiegł na boisko. W trakcie Euro 2012 w Polsce nikt nie zamknął trybuny, pomimo że środki pirotechniczne odpalono na stadionie w Poznaniu czy w Gdańsku. Nikt też nie zamknął Stadionu Narodowego w ramach represji za wydarzenia związane z meczem Polska - Rosja.

Każde z powyższych zdarzeń było uznane za popełnione wykroczenie, przestępstwo, za które odpowiedzialność ponosi określony podmiot i słusznie nie zastosowano w tym przypadku odpowiedzialności zbiorowej. Zamknięcie określonych sektorów nie tylko powoduje jeszcze większe niebezpieczeństwo, ponieważ tych najzagorzalszych kibiców należy przenieść bliżej sektora gości, czego powinno się unikać. Co więcej, decyzje wojewodów powodują rażącą niesprawiedliwość wobec innych uczestników imprezy masowej, którzy z zaistniałym niedozwolonym zachowaniem nie mają zazwyczaj nic wspólnego.

Artykuł 34 u.b.i.m. powinien zostać zmieniony. Nie powinien mieć on charakteru represyjnego, lecz prewencyjny. W większości przypadków organizator dochowuje należytej staranności, tak aby zapewnić bezpieczeństwo przeprowadzanej imprezy masowej. Nie ma on wpływu na to, czy np. jeden z 60 tys. kibiców dojdzie do wniosku, że chce być także tym czynnym uczestnikiem imprezy masowej i spróbować swoich sił z 22 innymi piłkarzami, znajdującymi się na boisku. Organizator i tak ponosi karę (zazwyczaj finansową), którą nakłada organizator rozgrywek.

Przedmiotowy przepis powinien mieć także dookreślone przesłanki jego zastosowania. Trybunał Konstytucyjny przesądził, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (wyrok z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47).

Uznanie administracyjne zawarte w art. 34 u.b.i.m., który ma także wymiar czysto polityczny, nie spełnia tych wymagań. Za przykład niech posłuży decyzja wojewody mazowieckiego, który wskazał, że przyczyną zamknięcia trybun na stadionie Legii Warszawa było m.in. to, iż "po zakończonym meczu na stacji Szczecin Główny, w trakcie odjazdu pociągu przewożącego kibiców Legii Warszawa kibice zaciągnęli hamulec ręczny". W innej decyzji uznano, że m.in. "rozbujanie wagonu metra na stacji metra Politechnika" umożliwia zamknięcie stadionu.

Gdy czyta się te uzasadnienia, na myśl przychodzi refleksja: jeżeli jeden z 460 posłów popełni czyn zabroniony np. na dworcu kolejowym, należałoby się zastanowić, czy nie zamknąć Sejmu (mimo że czyn popełniono poza nim, ale przecież z przytoczonych wcześniej uzasadnień decyzji wynika, że zachowanie to może mieć miejsce gdziekolwiek). Jeżeli nie Sejm, to być może należy zamknąć dworzec, bo przecież jego pracownicy nie dopilnowali posła, tak jak organizator kibica. Oczywiście tylko w przypadku spełnienia przesłanek - negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Posłowie przegłosowali m.in. projekt przepisu, którego zastosowanie spowoduje, że kierowca autobusu wiozący kibiców i posiadający na wyposażeniu samochodu gaśnicę będzie podlegał odpowiedzialności karnej i obowiązkowo trzeba będzie orzec wobec niego zakaz stadionowy

@RY1@i02/2014/162/i02.2014.162.070000200.803.jpg@RY2@

Mateusz Dróżdż prawnik, asystent w Katedrze Prawa Gospodarczego Uczelni Łazarskiego, członek Stałej Grupy Ekspertów przy Radzie Bezpieczeństwa Imprez Sportowych, laureat 2. edycji konkursu Rising Stars Prawnicy - Liderzy Jutra

Mateusz Dróżdż

prawnik, asystent w Katedrze Prawa Gospodarczego Uczelni Łazarskiego, członek Stałej Grupy Ekspertów przy Radzie Bezpieczeństwa Imprez Sportowych, laureat 2. edycji konkursu Rising Stars Prawnicy - Liderzy Jutra