NSA o dokumentach będących informacją publiczną

Obywatelka M.K. wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) o udostępnienie kopii wniosków (wraz z załącznikami) o dofinansowanie projektów złożonych przez podmioty biorące udział w konkursie na wykonanie zadania. PARP najpierw poinformowała wnioskodawczynię, że dokumenty, które chce pozyskać, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p., t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 782). Nie zostały bowiem sporządzone przez funkcjonariusza publicznego. Należy je więc traktować jako dokumenty prywatne wytworzone przez przedsiębiorców ubiegających się o dofinansowanie. W reakcji na takie stanowisko M.K. wezwała PARP do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia żądanej informacji. Agencja częściowo zmieniła zdanie. Udostępniła kopie zawartych umów o dofinansowanie, ale odmówiła pokazania załączników. W uzasadnieniu podała, że nie stanowią one informacji publicznej. Po pierwsze nie zostały wytworzone przez ubiegających się o finansowe wsparcie wnioskodawców w ramach procedury konkursowej, a po drugie załączniki dotyczą konkretnych indywidualnych spraw, a nie kwestii o charakterze publicznym. Po trzecie zaś, znajdują się w nich tak wrażliwe kwestie, jak modele biznesowe, planowane działania i strategie promocji. Wszystko to sprawia, że należy je traktować jako dokumenty prywatne.

Takie tłumaczenie nie zadowoliło wnioskodawczyni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała, że środki na dofinansowanie projektów wybranych w konkursie, w tym pochodzące z funduszy europejskich, są środkami publicznymi. Ich wydatkowanie w ramach umów zawieranych z beneficjentami podlega więc pełnej kontroli społecznej.

Oceniając skargę, WSA podkreślił, że w kontekście tego, co podlega udostępnieniu w ramach informacji publicznej, ważny jest podział dokumentów na publiczne i prywatne. Te pierwsze są dowodem tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ich autorem zawsze jest uprawniony organ administracji publicznej. Tylko one mieszą się w kategorii informacji publicznej, a więc podlegają udostępnieniu. Z kolei dokumenty prywatne to takie, które zostały wytworzone przez podmiot spoza struktury administracji publicznej, a następnie skierowane do urzędu. Jako całość, co do zasady, nie stanowią one informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dokument prywatny skierowany do organu administracji przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym z tego tylko tytułu, że trafił do urzędu i znajduje się w jego posiadaniu. Będąca przedmiotem sporu dokumentacja co prawda stanowi załączniki umów podpisywanych przez PARP, ale została wytworzona przez podmioty prywatne, dlatego nie podlega rygorom u.d.i.p.

WSA zaznaczył, że prawo przewiduje udostępnianie tylko informacji publicznej, a nie publiczny wgląd do wszelkich informacji posiadanych przez dany organ. Trzeba bowiem pamiętać, że urząd przetwarza zarówno dokumenty urzędowe, jak i prywatne. W konsekwencji jeśli jakiś dokument nie zostanie zaklasyfikowany jako informacja publiczna, to nie można się domagać jego udostępnienia. Wnioskodawczyni skierowała skargę kasacyjną na orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten ją oddalił.

NSA podzielił argumentację sądu pierwszej instancji. Najważniejsze jest dokonanie oceny, czy urząd, który otrzyma wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dysponuje w żądanym zakresie dokumentami prywatnymi, czy urzędowymi. Co do zasady tylko tym drugim przysługuje walor informacji publicznej. Tak więc dokumenty prywatne nie są zaklasyfikowane jako informacja publiczna, a co za tym idzie nie podlegają upublicznieniu. Wnioski, wraz załącznikami, podmiotów aplikujących o dofinansowanie na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) są dokumentami prywatnymi, więc nie podlegają udostępnieniu osobom trzecim. NSA przypomniał, że gdyby traktować dokumenty prywatne trafiające do urzędu jako informację publiczną, mogłoby to prowadzić do szeregu zagrożeń, jak chociażby kradzież intelektualna pomysłów opisanych przez prywatne podmioty w takich dokumentach.

Jednocześnie NSA zaznaczył, że może wystąpić sytuacja, gdy w dokumentach złożonych przez podmiot prywatny znajdzie się informacja o charakterze publicznym. W takim jednakże przypadku urząd może udostępnić tylko tę informację, a nie cały dokument prywatny, w którym została zawarta.

@RY1@i02/2014/160/i02.2014.160.088000800.802.jpg@RY2@

Linia orzecznicza

Oprac. Piotr Pieńkosz