Dociekliwi obywatele dezorganizują pracę urzędów

Kluczem do sukcesu jest pogodzenie dwóch wartości: konstytucyjnego prawa dostępu do danych na temat działania administracji i konieczności sprawnego funkcjonowania urzędów. Zdaniem przedstawicieli nauki oraz administracji te proporcje są dziś zaburzone. Prawo do informacji jest obecnie zbyt liberalne, co prowadzi do wypaczenia jego istoty. Miało służyć do kontroli administracji i patrzenia na ręce urzędników, a często jest wykorzystywane jako instrument do dręczenia tychże pracowników administracji. Chodzi o motywowane złośliwością zalewanie urzędów wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Konkretne liczby mogące pomóc określić skalę tego zjawiska jednak nie padają.

- Nadużywanie danego prawa to wykorzystywanie go w taki sposób, który nie jest zgodny z jego aksjologicznym założeniem - tłumaczy dr Agnieszka Piskorz-Ryń z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego.

To właśnie w czasie konferencji naukowej na tej uczelni "Jawność i tajność a sprawność administrowania" wykrystalizowała się grupa przedstawicieli środowisk akademickich, którzy chcą rozpoczęcia prac nad zmianą ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.).

- Jesteśmy za jawnością, ale są sytuacje, gdy korzystanie z prawa do informacji prowadzi do nadużyć - twierdzi dr Arwid Mednis z Uniwersytetu Warszawskiego. - Jawność to ogromna wartość, ale praktyka pokazuje na tym polu problemy - wtóruje mu dr Mariusz Maciejewski z Polskiej Akademii Nauk.

Jawność uderza w kontrole

Zbyt szerokiemu zakresowi prawa do informacji przypisuje się występowanie trzech negatywnych konsekwencji. Pierwszą z nich jest wspomniane wcześniej zasypywanie urzędników wnioskami o udostępnienie publicznych danych. W związku z tym, że muszą na nie odpowiadać, są odciągnięci od realizacji swoich podstawowych obowiązków. W konsekwencji ma na tym cierpieć efektywność pracy całych urzędów.

Po drugie udzielanie odpowiedzi na takie wnioski powoduje powstanie kosztów, co nie zawsze jest uzasadnione. Przykład podaje prof. Irena Lipowicz, rzecznik praw obywatelskich. Wskazuje ona na nadspodziewanie dużą aktywność więźniów w generowaniu wniosków o dostęp do informacji publicznej. Powstaje więc podejrzenie, że osadzeni składają je z braku lepszych zajęć. Sugeruje to, że nie jest to realizacja prawa zgodna z jego istotą, czyli chęcią kontroli poczynań władz.

- Ilość środków wydawanych przez zakłady karne na znaczki pocztowe na listy więźniów o dostęp do informacji publicznej, wysyłanych często z nudów, zaczyna być autentycznym problemem - zauważa prof. Lipowicz.

Trzecią konsekwencją nadużywania opisywanego tu prawa może być osłabienie skuteczności działania urzędów. Chodzi o to, że w ramach dostępu do informacji publicznej mogą zostać na żądanie obywatela upublicznione dane newralgiczne z punktu widzenia administracji, choć niebędące informacjami niejawnymi, więc pozbawione ochrony, jak chociażby wykaz obszarów zainteresowania urzędu w ramach prowadzonych kontroli. Dzięki temu obywatel może na przykład dowiedzieć się, czy prowadząc jakąś działalność, znajdzie się na celowniku kontrolerów, a to pozwoli mu podjąć działania ograniczające takie ryzyko.

- Świadomość metod działania administracji sprawia, że te metody przestają być skuteczne, co osłabia pozycję urzędu w odniesieniu do kontroli obywateli i sporów między państwem a obywatelami. Warto więc chronić część informacji o funkcjonowaniu administracji, by w ten sposób zapewnić jej skuteczność - wskazuje dr Maciejewski.

Doświadczenia w UE

w obliczu tak nakreślonych problemów pojawiają się pomysły, żeby wprowadzić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy dochodzi do nadużyć w korzystaniu z tego prawa. - Można pomyśleć o ogólnej normie ograniczającej, której celem będzie zapobieżenie nadużywaniu prawa do informacji. Kreowałaby ona pewien luz decyzyjny organów rozpatrujących wnioski, który jednakże podlegałby kontroli - proponuje dr Piskorz-Ryń.

Taka norma odwoływałaby się do oceny intencji składających wnioski o informację w oparciu chociażby o częstotliwość składania wniosków. Jeżeli opracowywanie odpowiedzi wiązałoby się z zakłóceniem pracy urzędu, można by odmówić dostępu. Konkretny kształt tzw. klauzuli sprawnościowej (ograniczenie dostępu do informacji w związku z zaburzeniem pracy urzędu) proponuje dr Maciejewski: - Organ może odmówić udostępnienia informacji, jeżeli konieczność jego rozpatrzenia z istotnym prawdopodobieństwem uniemożliwi lub znacznie utrudni realizację zadania publicznego przez organ.

Z kolei dr Piskorz-Ryń uważa, że należy w tym zakresie odwołać się do doświadczeń innych państw: - Nie chodzi o to, by obce rozwiązania przenosić do polskiego systemu prawnego wprost, ale się nimi inspirować.

Najdalej w tym zakresie poszli wyspiarze. Irlandczycy sformułowali przepis, że szef urzędu może odmówić rozpatrzenia wniosku, jeżeli uzna, że pismo jest niepoważne lub ma charakter dokuczliwy ze względu na liczbę żądanych informacji lub udzielenie odpowiedzi wymagałoby sprawdzenia wielu rejestrów, co zakłócałoby pracę urzędu.

W Wielkiej Brytanii władze publiczne nie są zobowiązane do udostępniania informacji w sytuacji złożenia przez obywatela wniosków, które mają na celu udręczenie. - We Francji organ nie jest zobowiązany do podejmowania działań w stosunku do wniosków stanowiących nadużycie ze względu na ich liczbę bądź powtarzający się i systematyczny charakter - mówi dr Piskorz-Ryń.

Wprowadzanie klauzul ograniczających nie jest domeną państw Zachodu. Występują one również w stosunkowo młodych demokracjach, jak Estonia. - W tym państwie posiadacz informacji może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli jej udzielenie wymagałoby zmiany organizacji pracy lub utrudniałoby wykonywanie obowiązków publicznych - wyjaśnia dr Piskorz-Ryń.

Przykłady z zagranicy nie przekonują polskich społeczników do wprowadzenia podobnych ograniczeń w naszym kraju. Nie chcą oni o nich słyszeć, ostrzegając, że to może zagrozić transparentności administracji. - Propozycja, że urzędnik określałby z góry, które informacje nie będą udostępniane, ponieważ mogłoby to zakłócić pracę urzędu, pokazuje, że to nie jest debata o usprawnieniu prawa do informacji publicznej, a raczej niekonstytucyjne postulaty ograniczania praw człowieka. Tego nawet nie można nazwać absurdem. Dla obywateli właśnie spełnia się koszmar utajniania działania władzy - komentuje Szymon Osowski, prezes zarządu Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska.

Potwierdzają to statystyki wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA): od kilku lat utrzymuje się tendencja wzrostowa liczby skarg na działania administracji w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Liczba spraw z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego, które trafiły do WSA

2010	214
2011	177
2012	366
2013	584

Źródło: statystyki WSA

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl