Po wyroku TK: Mazowsze górą, ale jeszcze musi płacić

TK po rozpoznaniu wniosku Sejmiku Województwa Mazowieckiego dotyczącego niekonstytucyjności janosikowego orzekł 4 marca, że art. 31 oraz art. 25 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.) w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z wyrokiem niekonstytucyjne przepisy utracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

Absurdalna regulacja

Według trybunału zakwestionowane przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uniemożliwiają województwom zachowanie dochodów w części, która zagwarantowałaby tym jednostkom realizację zadań własnych. Jak wynika ze stanowiska przedstawionego w komunikacie prasowym wydanym po rozprawie, trybunał dokonując oceny przedmiotowych regulacji, miał na względzie zarówno sytuację finansową wnioskodawcy - sejmiku województwa, jak i znaczenie mechanizmu poziomego wyrównania dochodów dla ogółu jego uczestników.

W ostatnich miesiącach w mediach wielokrotnie informowano o istotnym zadłużeniu województwa mazowieckiego, które uniemożliwiło dokonanie części wpłat janosikowego należnego za rok 2013 w kwocie ponad 170 mln zł. W związku z opóźnieniem we wpłacie daniny przez Mazowsze za wrzesień i październik 2013 r. minister finansów zgodnie z dyspozycjami ustawy wydał decyzję, w której określił wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami i skierował ją do egzekucji. W lutym 2014 r. media informowały o dokonaniu częściowej wpłaty zaległości przez zobowiązanego.

Marszałek województwa mazowieckiego wielokrotnie podnosił, że sytuacja związana z zadłużeniem z tytułu janosikowego jest trudna z powodu absurdalnych przepisów. Według marszałka województwo mazowieckie nie ma dochodów, które powinny być przeznaczone na janosikowe, gdyż do budżetu województwa nie wpływają m.in. wszystkie należne podatki od osób prawnych (CIT). Ponadto absurdalność przepisów polega na tym, że janosikowe nie dość, że ustalane jest na podstawie dochodów sprzed dwóch lat, to jeszcze dochody, które bierze się pod uwagę, nie uwzględniają zapłaconego wówczas janosikowego, a zatem nie są to realne dochody województwa. Jednocześnie w świetle przepisów unijnych janosikowe uznawane jest za wydatek bieżący, który nie jest brany pod uwagę przez UE przy weryfikacji zamożności poszczególnych regionów. Tym samym dane województwo (mimo zadłużenia wynikającego z konieczności zapłaty wysokiego janosikowego) jest uznawane za region bogaty, dobrze rozwinięty, a co za tym idzie przekazywane na jego rzecz środki unijne są istotnie ograniczone. W konsekwencji, jak podnoszą urzędnicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego, w ciągu ostatnich lat województwo mazowieckie po wpłatach janosikowego przekazywanego pozostałym 15 województwom z regionu najbogatszego stało się najbiedniejszym.

Mechanizm do poprawki

Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając wniosek sejmiku województwa i biorąc pod uwagę przedłożone mu dane finansowe, uznał, że konstrukcja systemu ustalania wpłat wyrównawczych nie uwzględnia zmian w dochodach województw będących skutkiem cyklicznych wahań w gospodarce. "Z uwagi na strukturę dochodów własnych województw, które średnio w 80 proc. składają się ze ściśle uzależnionych od zmian w sytuacji gospodarczej podatków dochodowych CIT i PIT, mechanizm korekcyjno-wyrównawczy w okresie wzrostu gospodarczego nie miał destabilizującego wpływu na finanse samorządów zobowiązanych do wpłat na część regionalną subwencji ogólnej i spełniał funkcję korekcyjną w systemie źródeł dochodów JST. Niedostosowanie systemu wyrównania poziomego do cyklów koniunkturalnych ujawniło się dopiero w okresie postępującego kryzysu finansów publicznych i znalazło odbicie w znacznym wzroście wpłat na część regionalną subwencji przy jednocześnie silnym spadku dochodów podatkowych będących podstawą wyliczenia tej wpłaty. Na tę sytuację miał również wpływ czynnik związany z ustalaniem wskaźnika W i Ww [patrz ramka Współczynniki rządzą] na podstawie danych sprzed 2 lat. O ile samo obliczanie tych wskaźników na podstawie danych sprzed dwóch lat, jak wskazano w wyroku TK, sygn. akt K 14/11, nie narusza konstytucji i nie miało tak dużego znaczenia w okresie postępującego wzrostu gospodarczego, o tyle w okresie dekoniunktury sięganie po dane z okresu wzrostu prowadziło do podwójnego obciążenia finansów JST" (komunikat prasowy TK z 4 marca 2014 r. ogłoszony po rozprawie, sygn. akt K 13/11).

W konsekwencji trybunał uznał, że zakwestionowane przez sejmik województwa przepisy ustawy są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 konstytucji. Powołane przepisy konstytucji zapewniają jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej jako zadania własne. W wyroku z 4 marca 2014 r. trybunał uznał, że zakwestionowane przepisy ustawy dotyczące janosikowego przekazywanego przez województwa nie gwarantują tym jednostkom samorządu terytorialnego zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Tym samym przepisy te mogą uniemożliwiać województwom realizację zadań własnych z powodu braku środków finansowych. W świetle niekonstytucyjnych przepisów województwo zmuszone jest do przekazania środków finansowych, które powinny służyć realizacji tych zadań - na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego - tytułem janosikowego. Trybunał dostrzegł zatem wspomnianą absurdalność zakwestionowanych przepisów.

Wyrównanie ma zostać

Trybunał uznał za niekonstytucyjny mechanizm ustalania wpłat przeznaczonych na subwencję ogólną, a nie sam system wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Według trybunału, instytucja systemu wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego jest konstytucyjnie dopuszczalna pod następującymi warunkami:

●ustawowego uregulowania w sposób kategorialny podstaw pobrania i zasad podziału,

●celowego przeznaczania na potrzeby innych samorządów związane ze skutkami finansowania obligatoryjnych zadań własnych, a nie na potrzeby ogólnopaństwowe,

●określania wysokości wpłat w taki sposób, by zmniejszały one dochody własne samorządów bogatszych tylko w zakresie niezbędnym, nie niwecząc zarazem znaczenia tych dochodów,

●nadania wpłatom charakteru uzupełniającego mechanizm wyposażania samorządów w dochody, w sposób określony w art. 167 ust. 2 konstytucji - nie zaś jego zastępowania (wyrok TK z 25 lipca 2006 r., sygn. akt K 30/04, Dz.U. z 2006 r. nr 141, poz. 1011).

Ponadto konstytucyjność systemu wyrównawczego można wywieść m.in. z preambuły Konstytucji RP, w której mówi się o "obowiązku solidarności z innymi", czy też z art. 3, zgodnie z którym Rzeczpospolita jest państwem jednolitym.

Warto również wskazać, że według przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego ochrona społeczności lokalnych finansowo słabszych wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub działań równoważących, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą. W wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. K 30/04, trybunał rozstrzygnął, że przepisy konstytucji nie kreują zamkniętej listy dochodów samorządu, a zatem dopuszczalne jest wprowadzenie wpłat wyrównawczo-korekcyjnych jako źródeł dochodów.

Z powyższego wynika, że jakkolwiek TK uznał część przepisów dotyczących janosikowego za niekonstytucyjne, to jednak wyrok z 4 marca 2014 r. nie zadecyduje o likwidacji systemu wyrównania sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Wyrok trybunału przełoży się jednak na dostosowanie mechanizmu ustalania wpłat wyrównawczych do zmieniających się możliwości dochodowych województw wynikających z cyklów koniunkturalnych, a co za tym idzie na wysokość przekazywanych wpłat i jego uciążliwość dla jednostek samorządu szczebla wojewódzkiego.

Reakcja trybunału była niezbędna dla uratowania sytuacji finansowej województwa mazowieckiego. Wyrok TK o treści oczekiwanej przez samorząd Mazowsza powinien zatem przełożyć się na możliwości dalszego zintensyfikowanego rozwoju tego regionu, z korzyścią tak zarówno dla jego mieszkańców, jak i dla całego kraju.

Współczynniki rządzą

Uznane za niekonstytucyjne przepisy art. 31 oraz art. 25 ustawy tworzą łącznie zbiór kryteriów pozwalających na:

● zidentyfikowanie województw zobowiązanych do wpłat na część regionalną subwencji ogólnej

● obliczenie wysokości należnych wpłat,

● ustalenie beneficjentów subwencji,

● ustalenie sposobu jej podziału między województwa.

Zgodnie z niekonstytucyjnym art. 31 ustawy województwa, w których wskaźnik W (wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie) jest większy od 110 proc. wskaźnika Ww (analogicznego wskaźnika dla wszystkich województw), dokonują wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw.

Kwotę rocznej wpłaty oblicza się, mnożąc liczbę mieszkańców województwa przez wskazane w tym przepisie mnożniki. Podstawę do wyliczenia wskaźników W i Ww stanowią dochody wykazane za rok poprzedzający rok bazowy w sprawozdaniach województw, których obowiązek sporządzania wynika z przepisów o finansach publicznych, z uwzględnieniem korekt złożonych do właściwych regionalnych izb obrachunkowych, w terminie do 30 czerwca roku bazowego. Dochody stanowiące podstawę wyliczenia janosikowego pochodzą m.in. z wpływów z udziałów województw w podatkach CIT.

WAŻNE

Według trybunału instytucja systemu wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego jest konstytucyjnie dopuszczalna, jednak pod określonymi warunkami

WAŻNE

Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając wniosek sejmiku województwa i biorąc pod uwagę przedłożone mu dane finansowe, uznał, że konstrukcja systemu ustalania wpłat wyrównawczych nie uwzględnia zmian w dochodach województw będących skutkiem cyklicznych wahań w gospodarce

Skąd ten problem

Janosikowe stanowi część subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Subwencja ta składa się z części wyrównawczej i równoważącej dla gmin i dla powiatów, wyrównawczej i regionalnej dla województw oraz oświatowej - jednolicie dla wszystkich szczebli jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nakładają na gminy, powiaty oraz województwa obowiązek dokonywania corocznych wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą (część regionalną w przypadku województw) subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, czyli tzw. janosikowe. Jednostki samorządu terytorialnego dokonują wpłat janosikowego na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15. dnia każdego miesiąca, z uwzględnieniem należnych odsetek za opóźnienie, ustalonych jak dla zaległości podatkowych.

W ubiegłorocznym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o dochodach, instytucja wyrównania poziomego miała być istotnym krokiem w kierunku decentralizacji państwa i umocnienia samorządności w Polsce. Miała też służyć uzdrowieniu finansów publicznych (zob. druk sejmowy nr 1732/IV kadencja). Założenia przyjęte podczas tworzenia ustawy o dochodach przewidywały między innymi mocniejsze związanie sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego z koniunkturą gospodarki państwa oraz dalszą decentralizacją zadań i środków publicznych, a tym samym zwiększenie udziału samorządów w dysponowaniu środkami publicznymi. Tworząc ten system, założono, że z uwagi na duże zróżnicowanie dochodów gmin, powiatów i województw zostanie wprowadzony system wyrównawczy, który będzie miał za zadanie ochronę jednostek najsłabszych ekonomicznie. (...) Niezbędne dochody potrzebne na realizację zadań publicznych ma jednak zapewnić głównie budżet państwa, z którego pochodzi część oświatowa oraz część wyrównawcza subwencji ogólnej. Uzupełnieniem tych części subwencji ogólnej jest część równoważąca subwencji ogólnej dla gmin i powiatów oraz część regionalna subwencji ogólnej dla województw, które pochodzą z wpłat do budżetu państwa, dokonywanych przez gminy, powiaty i województwa, spełniające kryteria określone w ustawie o dochodach" (wyrok TK z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt K 14/11, Dz.U. z 2013 r., poz. 193).

Subwencja ogólna ma na celu horyzontalne wyrównanie sytuacji finansowej gmin, powiatów oraz województw. Obowiązek dokonywania wpłat dotyczy bogatszych jednostek samorządu terytorialnego, które w ten sposób przekazują część swoich dochodów na rzecz biedniejszych. O przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący jednostki samorządowej.

@RY1@i02/2014/049/i02.2014.049.088000900.804.jpg@RY2@

dr Mariusz Bidziński radca prawny, konstytucjonalista, wykładowca w Szkole Wyższej Psychologii Społecznej w Warszawie

dr Mariusz Bidziński

radca prawny, konstytucjonalista, wykładowca w Szkole Wyższej Psychologii Społecznej w Warszawie