Urzędnik na pierwszej linii frontu wykrywania fałszerstw przeciw dokumentom

Zwiększyć bezpieczeństwo

Znaczącą rolę w walce z podróbkami czy przeróbkami dokumentów odegrać mają... urzędnicy. Choć projekt przewiduje też inne rozwiązania.

Z uwagi na niezbędną, trudną do zdobycia wiedzę na temat fałszerstw dokumentów, ograniczony krąg specjalistów, którzy mają dostęp do dokumentu, i zmieniające się techniki fałszerstw wiele przestępstw przeciw dokumentom pozostaje dzisiaj niezauważonych. Raz dopuszczony podrobiony dokument funkcjonuje w obrocie prawnym latami. Skutek tego jest fatalny.

Temu zjawisku ma właśnie przeciwdziałać rządowy projekt ustawy o dokumentach publicznych. Resort spraw wewnętrznych i administracji wprowadzając swe przepisy, chce usystematyzować system obrotu dokumentów, zestandaryzować wzory i zabezpieczenia dokumentów publicznych, a także usprawnić wykrywalność fałszerstw.

RAMKA 1

Poszukiwania w 400 aktach prawnych

Jak informuje nas biuro rzecznika MSWiA, konieczność uporządkowania kwestii bezpieczeństwa dokumentów publicznych była wielokrotnie podnoszona przez środowiska zajmujące się problematyką bezpieczeństwa dokumentów. Dziś szczątkowe wymogi dotyczące dokumentów porozrzucane są w niemal 400 krajowych aktach prawnych. Mimo kilku prób uregulowania tej problematyki, podejmowanych już w latach 90. ubiegłego wieku, nie powstała ustawa o dokumentach publicznych. Ostatnia próba uregulowania tej kwestii podjęta była w 2006 r. Bez skutku.

Czynnikami sprzyjającymi rozwojowi fałszerstw są dziś: rozproszona produkcja dokumentów, stosunkowo niski poziom ich zabezpieczenia, brak unifikacji wzorów wielu dokumentów urzędowych, nasilenie ruchów migracyjnych, dynamiczny wzrost działalności grup przestępczych, zachęcanych wysokimi dochodami z tego procederu. Także zjawisku przestępczości gospodarczej bardzo często towarzyszą przestępstwa związane z tworzeniem fikcyjnej tożsamości na podstawie sfałszowanych dokumentów. To zaś w wielu przypadkach stanowi podstawę zakładania działalności gospodarczej, której celem są wyłudzenia podatkowe, legalizacja wprowadzonych na rynek krajowy uprzednio wyłudzonych, przemyconych lub podrobionych towarów, wyłudzenia kredytów, a także pranie brudnych pieniędzy.

Jak ma wyglądać system

Projekt ustawy o dokumentach publicznych doczekał się już kilku wersji. Dotarliśmy do najświeższej - z 12 lipca 2017 r., przygotowanej już po konferencji uzgodnieniowej. Przewiduje ona kategoryzację dokumentów publicznych w zależności od ich wpływu na bezpieczeństwo państwa i określenie wymaganego poziomu ich zabezpieczeń. Ustala zasady opracowania wzorów dokumentów i tworzy ich rejestr. Określa też obowiązki podmiotów odpowiedzialnych za emisję tych dokumentów i obowiązki funkcjonariuszy publicznych w zakresie weryfikacji ich autentyczności.

Dzięki centralnemu nadzorowi nad systemem opracowywania (w tej roli wystąpić ma MSWiA), produkcji i wydawania dokumentów, a także podniesieniu poziomu wiedzy obywateli i urzędników w kwestii zabezpieczeń dokumentów i sposobów ich weryfikacji, ma zwiększyć się bezpieczeństwo. Zdaniem twórców projektu to bardziej efektywne rozwiązanie niż dotychczasowe regulacje sektorowe.

Ważne i ważniejsze

Ustawa kategoryzuje dokumenty publiczne w zależności od ich wpływu na bezpieczeństwo państwa i wymagany poziom ich zabezpieczeń. Kategoria pierwsza jest wymieniona w ustawie, pozostałe mają się znaleźć w rozporządzeniach. Zwraca na to uwagę Polskie Towarzystwo Kryminalistyczne. Według dr. hab. Mieczysława Goca takie rozwiązanie budzi zastrzeżenia z punktu widzenia poprawności i przejrzystości legislacyjnej. - Naszym zdaniem wszystkie te kategorie powinny znaleźć się w rozporządzeniu, zwłaszcza że listy obejmujące takie dokumenty mogą ulegać zmianie w przyszłości - twierdzi Goc.

RAMKA 2

Trzy grupy ważności

- dokumenty mające strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa państwa, tj. m.in. potwierdzające tożsamość, pobytowe wydawane cudzoziemcom, dokumenty komunikacyjne czy służbowe, umożliwiające wykonywanie na ich podstawie istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa czynności. Wśród wymienionych w ustawie są np. dowody osobiste, odpisy aktów stanu cywilnego, zaświadczenia o stanie cywilnym, dokumenty wydawane cudzoziemcom, takie jak np. karta pobytu czy zgoda na pobyt tolerowany, tytuły wykonawcze i odpisy wydawane przez sądy, wypisy, odpisy i wyciągi dokumentów obejmujących czynności notarialne, dokumenty wojskowe, wizy, karty Polaka, prawa jazdy i dowody rejestracyjne, karty do tachografów, niektóre legitymacje służbowe (pełna lista znajduje się w art. 5 projektu).

- dokumenty publiczne istotne ze względu na bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo gospodarcze i prawne, w tym dotyczące broni, potwierdzające posiadanie uprawnień oraz potwierdzające wykształcenie średnie, wyższe i specjalistyczne.

- pozostałe dokumenty publiczne mające wpływ na bezpieczeństwo obiegu gospodarczego i prawnego, w tym koncesje, pozwolenia, licencje, zaświadczenia, świadectwa i certyfikaty związane z bezpieczeństwem transportu, świadectwa szkolne, legitymacje szkolne i studenckie.

250 tyle rodzajów dokumentów jest obecnie wydawanych przez organy administracji publicznej

Projekt kładzie też nacisk na przepisy dotyczące podnoszenia poziomu edukacji w zakresie wiedzy o możliwościach i sposobach rozpoznawania fałszywych dokumentów publicznych. Według Mieczysława Goca są to zapisy jak najbardziej słuszne, a eksperci zgłaszali takie postulaty już od dawna. Ich wdrożenie będzie jednak wymagało dużej akcji szkoleniowej, prowadzonej nie tylko przez służby, lecz także przez wiele innych instytucji publicznych i niepublicznych. Do tego celu niezbędne są wzorce dokumentów (materialne), a nie tylko te w postaci elektronicznej, jakie ma oferować Rejestr Dokumentów Publicznych.

!Kategorię drugą i trzecią jedynie scharakteryzowano, przewidując określenie konkretnych dokumentów w rozporządzeniu. Ich klasyfikacja będzie ustalona w związku z poziomem wymaganych zabezpieczeń, adekwatnym do ryzyka naruszenia bezpieczeństwa przez posłużenie się podrobionym albo przerobionym dokumentem oraz funkcji, jaką dany dokument pełni w obrocie prawnym. Wykaz ten, z uwagi na zmieniającą się sytuację oraz tworzenie nowych wzorów, będzie się zmieniał.

Wszystko w rejestrze

Zupełnie nowym elementem systemu bezpieczeństwa dokumentów ma być rejestr dokumentów publicznych. Ma on być prowadzony w formie elektronicznej. Poza wzorcami i zabezpieczeniami dokumentów znaleźć się tam mają również informacje o przypadkach, rodzajach, miejscu i liczbie fałszerstw.

Zdaniem Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego w projekcie ustawy opisano pliki, jakie ma zawierać, kto może mieć dostęp do ich przeglądania, ale nie ma wzmianki o zapasowej (jednej lub kilku) kopii bezpieczeństwa na wypadek awarii czy uszkodzenia głównego komputera przechowującego rejestr. W projekcie określono też uprawnienia kontrolującego i podmiotu kontrolowanego - brakuje tam jednak sankcji. Eksperci z PTK na koniec postulują, aby w katalogu zabezpieczeń dokumentów stwierdzających tożsamość (w tym zwłaszcza w dowodzie osobistym) znalazł się podpis posiadacza dokumentu jako element o charakterze biometrycznym, łączący bezpośrednio dokument z osobą jego właściciela.

Funkcjonariusz na pierwszej linii walki

Nowe przepisy mogą przyprawić o ból głowy zastępy urzędników. Projekt w obecnej formie zakłada bowiem wprost w art. 41, że funkcjonariusz publiczny dokonujący, w zakresie swojej właściwości, czynności na podstawie okazywanych lub składanych dokumentów publicznych ma obowiązek kontrolować dokumenty pod kątem ich autentyczności w zakresie pierwszego, a niekiedy drugiego stopnia weryfikacji.

WAŻNE

Dokument publiczny służy do identyfikacji osób, rzeczy lub potwierdza stan prawny albo prawa osób posługujących się takim dokumentem, zabezpieczony jest przed fałszerstwem i wytwarzany zgodnie ze wzorem określonym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Ustawa stanowi, że ustalenie minimalnych zabezpieczeń przed fałszerstwem uwzględnia możliwość weryfikacji autentyczności dokumentu w następujących stopniach: pierwszym, przeznaczonym dla obywatela oraz pracowników podmiotów publicznych i prywatnych sprawdzających autentyczność przedkładanych dokumentów publicznych bez użycia sprzętu technicznego, oraz drugim, przeznaczonym dla pracowników podmiotów publicznych sprawdzających autentyczność przedkładanych dokumentów publicznych z wykorzystaniem ogólnie dostępnych przyrządów powiększających lub emitujących promieniowanie UV.

Art. 115 par. 13 kodeksu karnego

1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej,

2) poseł, senator, radny,

2a) poseł do Parlamentu Europejskiego,

3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy,

4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych,

5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe,

6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej,

7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej,

8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową.

9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".

Jest też najbardziej skomplikowany stopień trzeci, przeznaczony dla ekspertów wyspecjalizowanych laboratoriów kryminalistycznych, oraz czwarty, przeznaczony dla ekspertów podmiotu wyznaczonego przez właściwego ministra.

Wprawdzie ustawa nie precyzuje, kim jest funkcjonariusz publiczny, ale taką definicję można znaleźć w kodeksie karnym.

To oznacza, że zgodnie z projektem prokurator, sędzia notariusz czy komornik, ale przede wszystkim wielu rządowych i samorządowych urzędników będzie musiało wykazać się nierzadko wiedzą bliską eksperckiej w zakresie autentyczności dokumentu. Dla osób zajmujących się kryminalistyką jest to szokiem, gdyż ich zdaniem żaden pracownik administracji, nawet odbywający cykliczne szkolenia, nie będzie w stanie stwierdzić, czy dokument jest autentyczny.

- Kontrola autentyczności przez funkcjonariuszy publicznych jest absurdalnym założeniem - twierdzi prof. Piotr Girdwoyń z Katedry Kryminalistyki UW. - To tak, jakby ktoś mi kazał teraz leczyć ludzi lub robić lekarstwa. Badanie autentyczności dokumentu trzeba przeprowadzać w kilku warstwach i pewnych rzeczy nie da się stwierdzić od razu. To badanie podłoża, czyli papieru i środków kryjących. Dodatkowo, jeśli jest coś naniesione pismem ręcznym, dochodzą badania pismoznawcze, a do tego trzeba mieć laboratorium i praktykę. Zakładając, że ustawodawca jest racjonalny i założenia są sensowne, to potrzeba byłoby wykształcić armię ludzi do przeprowadzania tego typu badań, co jest procesem na lata. Nie wystarczy tylko zwykły kurs. Przekładając to na urzędników, nie wiem, kto miałby ich nauczyć, kiedy i za czyje pieniądze oraz ile czasu miałoby to trwać - mówi Girdwoyń.

Jaki będzie zatem skutek wprowadzenia przepisów i ich realizacja w samorządach? Urzędnicy najprawdopodobniej rozłożą ręce i będą chcieli wypełnić zapisy ustawy półśrodkami, np. takimi, jak są stosowane przy zdjęciach biometrycznych. Najczęściej fotografowie pracujący przy urzędach i przygotowujący zdjęcia do paszportów, żeby poradzić sobie z wyśrubowanymi wymaganiami sprytnie stosują szablony. Po najmniejszej linii oporu sprawdzają, czy twarz na zdjęciu mieści się do ramki. Jeśli nie, znaczy to, że fotografia jest źle zrobiona. Mało ma to wspólnego z biometrią, a jednak w wielu urzędach przechodzi. Ekspert z UW dodaje, że jeśli zapisy wejdą w życie, to zapewne zostaną wymyślone podobnego rodzaju półśrodki. - Istnieje niebezpieczeństwo, że jeżeli taką pseudometodą uznamy dokument za autentyczny, to on będzie istniał w obiegu. To z kolei stworzy pole do legalizowania fałszerstw - przekonuje Girdwoyń.

W specjalnym pomieszczeniu

Projekt określa również zasady przechowywania blankietów dokumentów oraz dokumentów publicznych. Mają one leżeć w zamykanym i odpowiednio wyposażonym pomieszczeniu, do którego dostęp mają wyłącznie osoby upoważnione. Pomieszczenie takie ma też być odpowiednio zabezpieczone.

Jeżeli chodzi o dokumenty kategorii trzeciej, to mogłyby one być przechowywane w zamykanej szafie metalowej lub sejfie. Dostęp do pomieszczeń lub sejfów powinien być rejestrowany.

Słabe ogniwo

Według ekspertów kryminalistyki obecnie zadaniem urzędnika na pewno nie jest stwierdzanie autentyczności dokumentu. A okazuje się, że samorządy, a nawet niektóre organy centralne, nie zdają sobie jeszcze sprawy z przyszłych obowiązków kontrolnych i ich roli w początkach ewentualnego dochodzenia karnego. Większość spośród kilkudziesięciu zapytanych gmin i starostw nie chce bądź nie potrafi skomentować zbliżającego się problemu.

Do tej pory samorządy wszelkie wątpliwości od razu cedowały na organy ścigania. Tak też robi obecnie np. Inspekcja Nadzoru Budowlanego. - Nie jesteśmy właściwi do prowadzenia postępowań w sprawach dotyczących fałszerstw dokumentów. Jeżeli organ nadzoru budowlanego ma wątpliwości co do autentyczności dokumentu, to informuje o tym organy ścigania - mówi Renata Ochman, rzecznik prasowy Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

Zapytani przez nas urzędnicy z Lublina nie dowierzają założeniom ustawy.

- Adresatem większości z nich nie może być urząd z uwagi na brak wiedzy w zakresie analizy dokumentów - mówi Lesław Mazur, zastępca dyrektora ds. obywatelskich wydziału spraw administracyjnych Urzędu Miasta Lublin. - Wiedzą taką dysponują na pewno organy ścigania bądź np. Polskie Towarzystwo Kryminalistyczne organizujące szkolenia z zakresu rozpoznawania dokumentów, ich zabezpieczeń itp. W okresie ostatnich dwóch lat nie zaobserwowano w zasadzie prób bądź skutków fałszerstw takich dokumentów jak: dowody osobiste, akty stanu cywilnego, różnego rodzaju zaświadczenia (w tym dotyczące działalności gospodarczej), wydawane decyzje administracyjne bądź orzeczenia. Nie odnotowano też przypadków posługiwania się przez klientów urzędu dokumentami, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako podrobione. Sporadycznie można mówić o fałszerstwach zaświadczeń potwierdzających adres zameldowania (w nowych dowodach brak jest danych adresowych, stąd większa liczba wydawanych zaświadczeń). Są to dokumenty słabo zabezpieczone, a jednak istotne z punktu widzenia bankowości, gwarancji umów, transakcji itp. - zwraca uwagę Mazur.

Kontrola autentyczności dokumentów przez funkcjonariuszy publicznych jest absurdalnym założeniem. To tak, jakby mnie kazał ktoś teraz leczyć ludzi lub robić lekarstwa

Katedra Kryminalistyki UW

- Takie postawienie sprawy w projekcie to pętla na szyję samorządowców - uważa Krzysztof Iwaniuk, wiceprzewodniczący Zarządu Związku Gmin Wiejskich RP, wójt gminy Terespol. - Zapis art. 41 dotyczy wiedzy eksperckiej. Urzędnik nie może brać na siebie odpowiedzialności za tak istotną sprawę, jaką jest ocena autentyczności dokumentu publicznego - twierdzi wójt.

Warto też pamiętać, że jeżeli opinia lub zawiadomienie okaże się wadliwe, np. z braku dostatecznej wiedzy czy szkolenia, to możliwa jest odpowiedzialność karna samego urzędnika. Zgodnie bowiem z art. 234 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm.), kto przed organem powołanym do ścigania lub orzekania w sprawach o przestępstwo, w tym i przestępstwo skarbowe, wykroczenie, wykroczenie skarbowe lub przewinienie dyscyplinarne, fałszywie oskarża inną osobę o popełnienie tych czynów zabronionych lub przewinienia dyscyplinarnego, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch. Co może zatem uratować administrację, jeśli zapis przejdzie? Kluczem są wiedza i szkolenia. pytania do eksperta To jednak praca u podstaw, bo nie da się z urzędnika zrobić biegłego.

- Co do analizy dokumentów przez samorządy będziemy musieli sobie jakoś z ustawą poradzić, wszak od wielu lat jesteśmy przyzwyczajani przez różnego rodzaju służby do uważnego podejścia do sprawy dokumentów - mówi Stanisław Longawa, przedstawiciel Związku Gmin Wiejskich, wójt gminy Kłodzko.

Choć obrót dokumentów w urzędach idzie w miliony, to mało kto myśli o fałszerstwach i potrafi je rozpoznać. Zainteresowanie sprawą dokumentów musi jednak wrócić, bo różnicą w stosunku do stanu obecnego jest to, że organy same najpierw będą musiały ocenić dokument i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wystawić niejako opinię (wiedzieć, co może być zafałszowane), a potem powiadomić organy ścigania, bo tak stanowią przepisy karne. Taki wymóg jest zawarty w art. 304 par. 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1749 ze zm.), zgodnie z którym i dziś instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa. Zdaniem prof. Girdwoynia istnieje ryzyko, iż urzędnicy będą wręcz masowo, nawet omyłko, kierować sprawy do prokuratury, podejrzewając najgorsze.

@RY1@i02/2017/140/i02.2017.140.183000200.801(c).jpg@RY2@

Urzędnik nie zastąpi biegłego

Projekt po przeprowadzeniu konsultacji 11 lipca 2017 r. został już zaopiniowany przez Zespół ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywateli oraz Zespół ds. Społeczeństwa Informacyjnego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. I, jak twierdzi Stanisław Longawa, został przyjęty bez uwag. Teraz trafi do Komitetu Rady Ministrów ds. Cyfryzacji, a po przyjęciu przez Radę Ministrów do Sejmu. Termin wdrożenia projektowanej ustawy przewidywany jest na połowę przyszłego roku.

OPINIE EKSPERTÓW

Samorządy będą musiały ponieść koszty

radca prawny, rzecznik prasowy Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Urzędzie m.st. Warszawy

Projekt nakłada na funkcjonariuszy publicznych, w tym urzędników samorządowych, prawny obowiązek weryfikacji autentyczności dokumentów publicznych. Dotychczas poddawali analizie głównie treść przedkładanych przez strony załączników oraz dowodów, zaświadczeń, wyroków, aktów notarialnych i innych dokumentów. Po wejściu w życie ustawy wystąpi potrzeba wyposażenia stanowisk pracy w odpowiednie urządzenia, a ludzi w specjalistyczną wiedzę, aby właściwie mogli wykonywać swoje obowiązki przy ocenie formy dokumentu. Zarówno zakup sprzętu, jak i zorganizowanie szkoleń to obowiązek pracodawców. Wydatki te poniosą jednostki administracji publicznej, w tym samorządy. Koszty te są trudne do oszacowania, ale będą konieczne.

Trzeba znaleźć złoty środek między bezpieczeństwem a ekonomią

ekspert Związku Powiatów Polskich

Dotychczasowe podejście do problemu polegało na braku jakiegokolwiek spójnego systemu zarządzania cyklem życia dokumentów publicznych. Wobec rozwoju techniki - a w ślad za tym możliwości fałszowania dokumentów - dalsze utrzymywanie takiego stanu stanowiło zagrożenie z punktu widzenia bezpieczeństwa. Zabezpieczenia powinny być dostosowane do znaczenia dokumentu. Najskuteczniejsze zabezpieczenia są również odpowiednio kosztowne. Potrzebne jest zatem znalezienie złotego środka między bezpieczeństwem a ekonomią. Samorządy w systemie są przede wszystkim podmiotami odpowiedzialnymi za wydanie dokumentu publicznego. Zwykle nie są jego emitentem, czyli podmiotem uprawnionym do określenia wzoru dokumentu publicznego, a zatem nie mają bezpośredniego wpływu na stosowane technologie zabezpieczające. Koszt nabywanych blankietów albo zindywidualizowanych dokumentów publicznych jest natomiast zwykle pokrywany z opłat wnoszonych przez ubiegających się o dokument.

@RY1@i02/2017/140/i02.2017.140.183000200.802.jpg@RY2@

Paweł Sikora

pawel.sikora4@infor.pl