Każda kropla na wagę złota. "Wody Polskie" wystawią rachunek, także samorządom

Rząd wprowadza nowe porządki, ale jest już spóźniony

@RY1@i02/2017/125/i02.2017.125.18300160a.801.jpg@RY2@

Urszula Mirowska-Łoskot

urszula.mirowska@infor.pl

Powodów, że będzie to całkiem nowa ustawa, a nie kolejna nowelizacja, jest kilka. Przede wszystkim obecnie przepisy obowiązują już 15 lat i wielokrotnie były nowelizowane. Zmiany nie wyeliminowały jednak wszystkich problemów prawnych i zarządczych, związanych z gospodarowaniem wodami i administrowaniem nimi oraz zarządzaniem majątkiem. Za opracowaniem nowych przepisów przemawiała także kwestia braku dostatecznej przejrzystości ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), m.in. częste nowelizacje istotnie naruszyły jej spójność.

Kolejny powód zmiany ustawy to walka z suszą. Polska ma znacznie niższe niż średnia w Europie zasoby wody przypadające na jednego mieszkańca. - Susza w 2015 r. pokazała, że bez poważnych zmian w gospodarowaniu najważniejszym zasobem dla kraju nie mamy szans na zaspokojenie wszystkich potrzeb gospodarki. Dlatego niezbędne jest racjonalne wykorzystanie wody przez mieszkańców, ale przede wszystkim przez przemysł - argumentuje wiceminister środowiska Mariusz Gajda.

Unia każe płacić

Następna przyczyna, dla której rząd zaproponował nowe regulacje, to unijne wymogi. Polska musi implementować w pełni dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE z 2000 r. L 327, s. 1; dalej: ramowa dyrektywa wodna, RDW), zwłaszcza jej art. 9, a także dyrektywę azotanową. Według RDW gospodarowanie wodami powinno odbywać się zgodnie z zasadą zagwarantowanego zwrotu kosztów za usługi wodne. Oznacza to, że każdy podmiot korzystający z wody powinien za nią płacić - nie mogą być wprowadzane zwolnienia.

Dlatego wedle propozycji rządu wprowadzone zostaną dwie opłaty: stała, która będzie podstawą bilansowania zasobów wodnych, oraz zmienna - za faktyczny pobór wód. Takie regulacje umożliwią zwiększenie stopnia zwrotu kosztów usług wodnych. Obecnie z analiz przeprowadzonych przez Ministerstwo Środowisko wynika, że pobór wód objęty opłatą to ok. 22-24 proc. wykorzystywanych zasobów wodnych.

Wiąże się to także z niedostatecznymi środkami finansowymi w sektorze gospodarki wodnej bądź w sektorach powiązanych. Przez to rośnie dziura w budżecie. Zgodnie z raportami Najwyższej Izby Kontroli śródlądowe drogi wodne wymagają inwestycji na poziomie ok. 14 mld zł, dodatkowo inwestycje związane z bezpieczeństwem powodziowym to konieczność wydatkowania w perspektywie najbliższych 10-12 lat ok. 24 mld zł.

Zdaniem resortu dodatkowe opłaty skłonią przedsiębiorstwa do oszczędności. W Polsce bowiem cena za wodę dla odbiorców (przemysł, rolnictwo) nie zachęca do zrównoważonego gospodarowania tym zasobem.

WAŻNE

Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie zasady "korzystający płaci". Oznacza to, że każda osoba, która korzysta z zasobów wodnych, powinna za to płacić. Po kieszeni dostaną zwłaszcza przedsiębiorcy, którzy zużywają wodę w dużych ilościach.

Centralna instytucja

Projekt zakłada powołanie nowej instytucji - Polskiego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie". Ma ona objąć pieczę nad wodami na terenie kraju. Przejmie też część środków przypisanych obecnie Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkim funduszom ochrony środowiska i gospodarki wodnej (opłaty za pobór wód), dotacji z budżetu państwa oraz środków pozyskanych z nowych opłat za usługi wodne. Obejmie także kontrolę nad wydawaniem pozwoleń wodnoprawnych. Zatem zabierze część zadań obecnie wykonywanych przez marszałków województw oraz starostów. Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" będzie mogło otrzymywać pieniądze przypisane tym jednostkom w ramach rezerwy celowej będącej w dyspozycji ministra rolnictwa i rozwoju wsi oraz środki będące w budżecie wojewodów. Stracą również gminy i to grube miliony co roku.

Ten pomysł nie podoba się samorządowcom.

@RY1@i02/2017/125/i02.2017.125.18300160a.802.jpg@RY2@

Bilans zysków i strat według projektu nowego prawa wodnego

- To tworzenie molocha. Nie popieramy tego pomysłu - mówi krótko Leszek Świętalski ze Związku Gmin Wiejskich RP. Zmiany wydają się jednak przesądzone, tak samo jak wprowadzenie opłat za pobór wód. Natomiast wciąż możliwe jest wynegocjowanie korzystniejszych stawek. W Sejmie toczy się batalia o ich obniżenie.

Trzeba będzie płacić nie tylko za pobór wód, lecz także za deszczówkę. Ta opłata uderzy zwłaszcza we właścicieli nieruchomości w dużych miastach. Chodzi o opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na działkach o powierzchni powyżej 3500 mkw. robót lub obiektów budowlanych, które powodują wyłączenie więcej niż 70 proc. powierzchni posesji z powierzchni biologicznie czynnej. Inaczej mówiąc, chodzi o teren, który w dużej mierze został pokryty asfaltem, betonem lub kostką i nie wchłania wody.

Niepewny termin

Kiedy zmiany wejdą w życie? Z projektu wynika, że 1 lipca 2017 r., ale dotrzymanie tego terminu jest już niemożliwe. Projekt jest dopiero po pierwszym czytaniu we Sejmie. Trudno na razie powiedzieć, kiedy posłowie skończą nad nim prace. Co prawda, nabrały one tempa. Tylko w tym tygodniu posiedzenie podkomisji nadzwyczajnej ds. rządowego projektu ustawy - Prawo wodne, zostało zwołane cztery razy. Podkomisja ma przedłożyć sprawozdanie do 4 lipca.

Ostateczny kształt ustawy nie jest jeszcze przesądzony. W trakcie prac posłowie godzą się bowiem na niektóre poprawki proponowane przez stronę społeczną.

- Dla nas najważniejsze jest to, że rząd zmienił podejście do melioracji wodnych (np. rowów). Pierwotny plan był taki, aby pieczę nad nimi przejęły gminy. To byłoby dla nas ogromne obciążenie. Niektóre były zaniedbane przez ostatnie 27 lat. Zajęcie się nimi zrujnowałoby budżety mniejszych miejscowości. Zgodnie z projektem będą za nie odpowiedzialni właściciele, a samorządy będą mogły wspomóc ich w wykonywaniu tego zadania - mówi Leszek Świętalski.

Na razie jeszcze nie zapłacimy dużo za kranówkę

Ministerstwo Środowiska twierdzi, że nawet jeżeli podwyżki będą, to nieznaczne i odroczone w czasie. A na ich straży stanie nowa państwowa instytucja

- Nowe prawo wodne nie przewiduje skokowych podwyżek opłat za pobór wody dla mieszkańców. Pozostaną one na niezmienionym poziomie do 2019 r. Jeżeli zajdzie taka konieczność, to będą wzrastały stopniowo, po wykonaniu analiz społeczno-ekonomicznych. Nowe prawo wprowadza jedynie opłatę stałą w celu racjonalnego wykorzystania zasobów wodnych. Z tego tytułu koszty roczne dla czteroosobowej rodziny wzrosną maksymalnie o 20 zł rocznie - podkreśla wiceminister środowiska Mariusz Gajda.

Dodaje, że w trakcie prac na projektem ustawy, w związku z postulatami wyrażanymi przez przedstawicieli sektorów gospodarki, stawki opłat za pobór wód zostały wielokrotnie zmniejszone, stawki opłat za ścieki pozostały zaś na niezmienionym poziomie (tj. ich jednostkowa wysokość pokrywa się z obecnie stosowaną).

Branża widzi to inaczej

Inne zdanie mają eksperci. Izba Gospodarcza "Wodociągi Polskie" twierdzi np., że ceny wzrosną i to znacznie. Jej przedstawiciele wskazują, że w świetle przedstawionego projektu ustawy skala podwyżek na poziomie 30-40 zł rocznie dla czteroosobowej rodziny nastąpi już w momencie wejścia w życie ustawy, tj. jeszcze w 2017 r. (początkowo zakładano, że będzie to od 1 lipca). Stanie się tak ze względu na wprowadzenie choćby opłat stałych za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W ogólnym rozrachunku jednak podwyżki nas nie ominą, jest tylko kwesta daty, od której zaczną wchodzić. Szczególnie zważywszy na to, że poza wskazanymi wyżej opłatami przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zaczną także ponosić wyższe koszty związane z opłatami za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W dzisiejszym tekście nie pokusimy się o własne dokładne wyliczenia wzrostu cen za kranówkę. Jest za wcześnie, będzie to możliwe dopiero po podpisaniu ustawy przez prezydenta i opublikowaniu aktów wykonawczych.

- Na razie niektóre nasze uwagi są przyjmowane przez posłów. Zatem poczekajmy, jaki ostatecznie kształt będą miały przepisy. Dopiero wówczas będzie można ponownie policzyć, jakie będą ceny - mówi Dorota Jakuta, prezes IGWP.

Dodatkowo, aby przeciwdziałać nadmiernemu podnoszeniu cen przez lokalne wodociągi, na straży cen za wodę ma stanąć nowa instytucja.

CO BUDZI WĄTPLIWOŚCI

 Nowe zasady wyliczania opłat za usługi wodne przy jednoczesnym braku możliwości podniesienia w bieżącym roku stawek przez firmy wodociągowe.

 Nowa definicja ścieków i niezaliczenie do nich wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z trwałej nawierzchni. Skutkować to może kłopotami dla firm wodociągowych.

 Ustalenie kilkudziesięciu celów, na jakie ma być pobierana woda (obecnie są trzy), co może spowodować konieczność wprowadzenia dziesiątek nowych stawek opłat.

 Sposób wyliczania opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

 Regulacje dotyczące zasad opomiarowania ścieków wprowadzanych do wód i do ziemi.

Oprac. ZJ

ⒸⓅ PiSZ

Cena pod nadzorem

Rząd, aby przeciwdziałać nieuzasadnionym podwyżkom cen firm wodociągowych za pobór wód i odbiór ścieków, wprowadzi regulatora cen wody. Także tę funkcję przejmie Polskie Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie". Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa zaproponowało w tej sprawie kolejną nowelizację - tym razem ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 328; dalej: u.z.z.w.).

Ma ona na celu wyeliminowanie problemów związanych z funkcjonowaniem rynku usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zdaniem resoru obecne rozwiązania przewidziane w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie chronią w wystarczającym stopniu odbiorców usług przed systematycznym wzrostem cen. Szwankuje nadzór organów samorządu terytorialnego nad kształtowaniem cen kranówki. Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa wskazuje, że gminy, mimo dostępnych narzędzi kontrolnych, m.in. w postaci prawa do weryfikacji wniosków taryfowych oraz zatwierdzania taryf, często nie wykorzystują swoich uprawnień, by zadbać o racjonalne ceny dla mieszkańców.

Jaka może być tego przyczyna? W obecnym stanie prawnym samorząd terytorialny pełni jednocześnie funkcje właściciela przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, regulatora rynku (weryfikuje i zatwierdza taryfy), a także przedstawiciela odbiorców usług. Takie rozwiązanie powoduje konflikt interesów, ze szkodą dla odbiorców.

Występują również inne problemy. Resort twierdzi, że brakuje dostatecznej dociekliwości i determinacji w kontroli projektów regulaminów przez rady gmin. Ponadto radni nie znają prawa w tym zakresie, co powoduje, że uchwalane regulaminy są często sprzeczne z obowiązującym prawem.

Tabela. Roczny wzrost kosztów dla czteroosobowej rodziny, gdyby weszła w życie rządowa wersja projektu prawa wodnego

	8,87	14,19	22,70	45,76
	4,14	6,40	61,24	71,78
	1,53	2,31	154,86	158,7

Źródło: IGWP

Przybędzie opłat, a deszczówka to już nie ściek

Nowe prawo wodne to w założeniu akt prawny o charakterze fundamentalnym, regulujący całość stosunków związanych z gospodarką wodną. Jego celem nadrzędnym jest wdrożenie do polskiego porządku prawnego instrumentów pozwalających na realizację założeń ramowej dyrektywy wodnej

@RY1@i02/2017/125/i02.2017.125.18300160a.803.jpg@RY2@

Łukasz Ciszewski

radca prawny, Kancelaria Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy w Poznaniu

@RY1@i02/2017/125/i02.2017.125.18300160a.804.jpg@RY2@

Mateusz Faron

prawnik, Kancelaria Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy w Poznaniu

Oczywiście nie sposób omówić wszystkich proponowanych w liczącym 570 artykułów projekcie ustawy rozwiązań. Skupiliśmy się zatem na wybranych zagadnieniach, istotnych dla praktyki gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Zmiany w tych bowiem obszarach będą najszybciej, bezpośrednio odczuwalne zarówno przez osoby indywidualne, jak i podmioty gospodarcze.

Nowa definicja

W aktualnym stanie prawnym trzy kluczowe dla szeroko rozumianej sfery gospodarowania wodami akty, czyli prawo wodne, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), zawierają jednolitą definicję pojęcia "ścieki".

Definicja ta obejmuje m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów.

Projekt nowego prawa wodnego usuwa wody opadowe i roztopowe pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni z definicji ścieków (również w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), jednocześnie zaś zawiera definicję samego pojęcia wód opadowych i roztopowych (której we wcześniejszym stanie prawnym brakowało), stanowiąc w art. 16 pkt 69, iż pod pojęciem tym należy rozumieć wody będące skutkiem opadów atmosferycznych.

Wydaje się, że celem opisanej zmiany jest stworzenie jednolitej kategorii prawnej "wód opadowych i roztopowych" i wyeliminowanie tym samym ogromnych wątpliwości, które dotychczas istniały, a sprowadzających się do precyzyjnego rozdzielenia wód opadowych i roztopowych na takie, które winny być traktowane jako czyste, i takie, które jako pochodzące z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni musiały być traktowane jako ścieki. Doskonałym przykładem takich kontrowersji była kwestia kwalifikacji jako ścieków wód opadowych pochodzących z dachów (Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są to ścieki, ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone", wiązał je bowiem z terenami, czyli powierzchnią ziemi).

Na marginesie jedynie należy wskazać, że w naszej ocenie z wielu względów ustawodawca w ujednolicając przedmiotową kategorię (co jest zabiegiem słusznym), winien przyjąć inną metodę, tj. zamiast uznawać, iż wszystkie wody opadowe i roztopowe są czyste, winien uznać dokładnie odwrotnie, iż wszystkie takie wody, jeśli trafiają do systemów kanalizacyjnych, są ściekami.

Wdrożenie koncepcji przyjętej przez ustawodawcę ma ogromne konsekwencje dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, gmin i odbiorców usług, z czego projektodawcy nie do końca chyba zdawali sobie sprawę. Wyłączenie wód opadowych i roztopowych z kategorii ścieków powoduje bowiem, że w żadnym wypadku nie będziemy do stosunków prawnych związanych z gospodarowaniem takimi wodami stosować reżimu prawnego ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Jeżeli więc dziś przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne świadczą na rzecz odbiorców usługi odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych, to prawa i obowiązki obu stron są kreowane: treścią zawartej umowy (będącej umową w rozumieniu art. 6 u.z.z.w.), aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przepisami u.z.z.w. oraz przepisami wykonawczymi do ustawy, stosowane zaś przez przedsiębiorstwo ceny i stawki opłat wynikają z zatwierdzonej przez radę gminy taryfy.

Po wejściu w życie nowego prawa wodnego całość stosunków między przedsiębiorstwem a odbiorcami usług oparta będzie na umowie, ewentualnie stosowanych wzorcach umownych, poszczególne elementy stosunku prawnego nie będą zaś już determinowane treścią aktów powszechnie obowiązujących, lecz będą podlegały negocjacjom między stronami.

PRZYKŁAD

Umowa zamiast ustawy

Dziś cena na usługę odprowadzania ścieków opadowych wynika z taryfy i ma charakter ceny sztywnej, nienegocjowanej. W nowym stanie prawnym straci ten charakter. O ile dzisiaj z mocy art. 7 u.z.z.w. przedstawiciel przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego ma prawo wstępu na nieruchomość odbiorcy usług w celu dokonania określonych czynności, o tyle w nowym stanie prawnym w zakresie świadczenia usług odprowadzania wód opadowych (nie będących już ściekami) takie uprawnienie będzie musiała określać umowa.

Nietrudno więc sobie wyobrazić, jak skomplikowana będzie operacja dostosowania zawartych z odbiorcami usług umów do nowej rzeczywistości prawnej i proces negocjacji nowych warunków umownych.

Kolejna kwestia to sposób pobierania przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne albo gminy należności za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych zarówno w przypadku wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych (czyli kanalizacją stricte deszczową), jak i wód opadowych odprowadzanych systemami kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (czyli kanalizacją ogólnospławną wraz ze ściekami sanitarnymi).

Prawdopodobnie konieczne będzie oprócz taryfy dla ścieków sanitarnych sporządzanie odrębnych kalkulacji cen dla wód opadowych i roztopowych odprowadzanych oboma rodzajami kanalizacji. A należy pamiętać, o czym będzie mowa w dalszej części artykułu, że nowe prawo wodne ma wprowadzić nowe rodzaje opłat za odprowadzanie wód opadowych. Szczególnie dotkliwa dla operatorów systemów kanalizacyjnych, a w konsekwencji dla finalnych odbiorców usług, może okazać się opłata zmienna pobierana za odprowadzanie wód opadowych do wód.

Trzeba wreszcie dostrzec, że zarówno w procedowanej ustawie, jak i w projektach aktów wykonawczych opublikowanych 26 kwietnia 2017 r. w niektórych miejscach umknęła projektodawcom dokonana zmiana charakteru prawnego wód opadowych. Dla przykładu w samym projekcie ustawy nie zauważono, że usługi wodne (zgodnie z art. 35) obejmują, co prawda, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, ale w zakresie wód opadowych odnoszą się wyłącznie do ich wprowadzania do wód, nie zaś do ziemi. Zatem jeżeli art. 388 projektu ustawy stanowi, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na realizację usług wodnych, to nie obejmie to wprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi. W przywoływanym już art. 33 projektu ustawy za zwykłe korzystanie z wód uznano wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m sześc. na dobę, zapominając o wodach opadowych i roztopowych. Z kolei w projekcie rozporządzenia taryfowego (choćby w par. 2 pkt 10, par. 5 pkt 5 lit. c czy par. 11 ust. 2) nadal jest mowa o ściekach opadowych lub roztopowych, choć taka kategoria prawna przestaje przecież istnieć.

WAŻNE

Dziś przepisy określają trzy podstawowe stawki za pobór wód. Nowe przepisy wprowadzą znacznie bardziej skomplikowany system, stawki mogą być ustalane nawet dla ok. 40 różnych celów.

Kontrowersyjna część projektu

Opłaty za usługi wodne, zwłaszcza wysokość tych opłat, to najbardziej kontrowersyjna ze społecznego punktu widzenia część projektu nowej ustawy. Zanim jednak przejdziemy do wysokości i sposobu naliczania opłat, należy podjąć próbę zdefiniowania, czym w ogóle są usługi wodne. Projekt nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia, jednak w art. 35 wskazuje, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (co wchodzi w zakres powszechnego, zwykłego, szczególnego korzystania z wód określają art. 32, 33 i 34 nowej ustawy). Przywołany przepis wskazuje również (od strony przedmiotowej), jakie działania mieszczą się w analizowanym pojęciu.

Co ma się mieścić pod pojęciem usług wodnych

1 pobór wód podziemnych lub powierzchniowych,

2 piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i powierzchniowych oraz korzystanie z nich,

3 uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję,

4 odbiór i oczyszczanie ścieków,

5 wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych),

6 korzystanie z wód do celów energetyki, w tym wodnej,

7 odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

8 trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

9 odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych.

PiSZ

Podsumowując, jeżeli jakieś działanie mieści się w zakresie powszechnego, zwykłego albo szczególnego korzystania z wód, nie powinno być kwalifikowane jako świadczenie usług wodnych, ze wszystkimi tego konsekwencjami, np. w postaci pobierania za takie korzystanie opłat za usługi wodne.

Takie czytelne zdefiniowanie usług wodnych broni się w konfrontacji z pojęciami powszechnego i zwykłego korzystania z wód (art. 32 i 33 ustawy), niestety dysonans powstaje, kiedy w art. 34 ustawy czytamy, że szczególnym korzystaniem z wód jest dla przykładu wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 mkw. robót lub obiektów budowlanych mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji, a zatem działanie, za które dalsze przepisy ustawy przewidują już opłatę za usługi wodne.

Katalog wszystkich działań, za które uiszczać należy opłaty za usługi wodne, zawierają art. 267 i 268 projektu. Przedmiotowe opłaty mają być ponoszone m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych (za pośrednictwem zarówno systemów stricte deszczowych, jak i ogólnospławnych) czy wspomniane już zmniejszenie naturalnej retencji terenowej wskutek zabudowania nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 mkw.

Opłata za usługi wodne składać się będzie z części stałej, odnoszącej się do potencjalnej skali działalności podmiotu świadczącego usługi wodne (wynikającej z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego), oraz części zmiennej uzależnionej od faktycznej skali tej działalności (ilości rzeczywiście pobranej wody, odprowadzonych ścieków albo wód opadowych i roztopowych).

O ile w przypadku opłat za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w stosunku do dzisiejszego stanu prawnego, poza wprowadzeniem części stałej opłaty, niewiele się zmieni, o tyle w opłatach za pobór wód i odprowadzanie wód opadowych i roztopowych możemy mówić o rewolucji.

Obecnie system jest bardzo prosty. Przepisy przewidują jedynie trzy cele, na jakie pobierana jest woda, i w konsekwencji zawierają trzy różne poziomy opłat z tego tytułu:

w0,068 zł za 1 m sześc. - za wodę podziemną wykorzystaną do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia lub na cele socjalno-bytowe,

w0,097 zł za 1 m sześc. - jeżeli pobrana woda podziemna przeznaczona jest na potrzeby produkcji, w której woda wchodzi w skład albo w bezpośredni kontakt z produktami żywnościowymi, farmaceutycznymi lub na cele konfekcjonowania opłata wynosi,

w0,115 zł za 1 m sześc. - za wodę poziemną dla wszystkich innych celów.

Nowe przepisy (art. 273) wymieniają tymczasem ok. 40 różnych celów, na jakie może być pobrana woda i dla których mogą być teoretycznie ustalone różne stawki opłat. Dodać należy w tym miejscu, że projekt ustawy wskazuje tylko maksymalne poziomy opłat, ich konkretyzacja nastąpi zaś w rozporządzeniu Rady Ministrów.

Na potrzeby wodociągów

W tym miejscu zasygnalizować należy bardzo istotny problem, jakim jest kwalifikacja na potrzeby opłat za usługi wodne wody pobieranej przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Artykuł 273 pkt 4 projektu nowej ustawy wprowadza znacznie niższe maksymalne stawki opłat za wodę pobieraną do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

W tym miejscu rodzi się pytanie, czy cała woda pobierana przez firmy wodociągowo-kanalizacyjne może zostać tak zakwalifikowana, czy tylko ta jej część, która jest przeznaczona dla gospodarstw domowych. A zatem, czy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne winny płacić za pobieraną wodę opłatę wedle jednej stawki, czy odrębnie za wodę pobieraną na każdy z czterdziestu celów wymienionych w ustawie. Lektura projektu dostarcza argumentów na poparcie obu stanowisk i trudno w tym miejscu o ostateczne rozstrzygnięcie.

Inne wątpliwości

Wielce problematyczna wydaje się również kwestia naliczania i poboru zupełnie nowej (nie funkcjonującej w aktualnym stanie prawnym) opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W opublikowanym 26 kwietnia 2017 r. projekcie ustawy opłata ta miała dotyczyć odprowadzania wód opadowych do systemów kanalizacji ogólnospławnej. Tymczasem 22 czerwca 2017 r. podkomisja sejmowa dokonała zmiany polegającej na tym, że powyższa opłata będzie wymierzana wyłącznie za odprowadzanie wód opadowych do systemów kanalizacji stricte deszczowych.

Zgodnie z omawianym art. 273 projektu ustawy opłata zmienna z tego tytułu będzie wynosiła od 0,15 zł do 1,50 zł za 1 m sześc. na rok. Wysokość zależeć będzie od istnienia na nieruchomości urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz pojemności tych urządzeń. Jak nietrudno zauważyć, przyjęty algorytm naliczania opłaty, czyli stawka opłaty x 1 m sześc. na rok, jest skonstruowany wadliwie. Opłata bowiem albo powinna być wyliczana jako iloczyn stawki i liczby m sześc. bez odniesienia do rocznego okresu, czyli tak jak opłaty zmienne, np. z tytułu poboru wód, albo (jeżeli ma być wymierzana jako stawka na rok) powinna odnosić się do innej wartości niż rzeczywista ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, np. mkw. terenu uszczelnionego.

Chyba że ustawodawca posługując się jednostką 1 m sześc., ma na myśli nie rzeczywistą ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z nieruchomości (w trakcie prac legislacyjnych prezentowano nawet błędny pogląd, że ilość ta może być mierzona przez zainstalowane na nieruchomościach przyrządy pomiarowe), ale ilość m sześc. hipotetycznie odprowadzaną rocznie z terenu nieruchomości. Wówczas jednak w ustawie istnieje poważna luka, gdyż nie zawiera ona zasad (algorytmu) wyliczania przywołanej ilości m sześc. wód opadowych odprowadzanych z terenu danej nieruchomości, choćby w postaci iloczynu powierzchni i średniorocznego opadu. A przecież obliczanie tych ilości na potrzeby wymiaru opłaty publicznoprawnej na podstawie dowolnie przyjętych podstaw (czyli bez ich umocowania w akcie prawnym) jest niedopuszczalne.

W obecnej wersji przepisów nie wyjaśniono (nie zdefiniowano) także pojęcia terenów uszczelnionych ani urządzeń do retencjonowania.

Skutki najwcześniej za dwa lata

Co prawda, już z chwilą wejścia w życie procedowanego obecnie w Sejmie projektu zostaną wprowadzone niefunkcjonujące dotychczas opłaty stałe za pobór wód, ale na razie, tj. do połowy 2019 r., opłata ta została ustalona na najniższym przewidzianym w ustawie poziomie, stawki opłat zmiennych z tego tytułu określono zaś na poziomie obowiązującym w obecnych przepisach. I tak projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat za usługi wodne oraz szczególne korzystanie z wód przewiduje opłatę za pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w wysokości 0,068 zł za 1 m sześc. wody podziemnej. Warto przypomnieć, że maksymalne stawki za wodę na ten cel (w zależności od rzeczywistej wydajności ujęcia) wahają się od 0,15 zł do 0,40 zł. za 1m sześc. Utrzymane zostały również stawki opłat za wodę przeznaczoną do innych celów.

Warto przy tym wziąć pod uwagę, że zgodnie z komunikatem opublikowanym 21 czerwca 2017 r. na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska "stawki za wodę dla przemysłu pozostaną na takim samym poziomie jak w 2016 r. co najmniej do 2018 r., natomiast dla ludności do 2019 r.".

"Wody Polskie" pobiorą opłaty, taryfy bez zmian

Rewolucyjnymi określić należy zasady wymierzenia opłat za usługi wodne. Nieznana dotychczas konstrukcja zakłada bowiem ustalanie wysokości należności na podstawie oświadczenia organu, określonego w projekcie mianem informacji

Opłaty stałe uiszczane będą zgodnie z art. 270 ust. 6 w czterech ratach (nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału) oraz na podstawie informacji rocznej, opłaty zmienne zaś w myśl art. 271 ust. 10 i 18 w terminie 14 dni od daty doręczenia zobowiązanemu informacji (przy czym ustalając wysokość tej opłaty, uwzględniać się będzie okres rozliczeniowy wynoszący kwartał). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że uiszczanie opłat nastąpi pierwotnie bez formalnej decyzji ustalającej ich wysokość, a jedynie na podstawie wskazanych oświadczeń organu.

Co przy reklamacji

Obowiązani do uiszczania opłat będą mieli prawo do złożenia reklamacji od informacji, w terminie 14 dni od momentu jej otrzymania. Adresatem będzie jednak ten sam organ, który wydał informację, czyli "Wody Polskie". W przypadku gdy wskutek rozpatrzeniu reklamacji organ nie podzieli sformułowanych zarzutów, wyda decyzję określającą ostatecznie wysokość opłat. Od decyzji tej przysługiwać będzie skarga do sądu administracyjnego. Co istotne, kwestionowanie wysokości opłat zarówno w formie reklamacji, jak i skargi do sądu administracyjnego nie wstrzyma jej wykonania. Tożsamy instrument i procedurę płatności projektodawcy przyjęli w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniecha wykonania obowiązku zapłaty mimo braku kwestionowania informacji. Wtedy również właściwy organ określi wysokość opłaty stałej w drodze decyzji, a jej zaskarżenie analogicznie nie będzie wstrzymywać w żaden sposób wykonalności.

Co ciekawe, poza kontrolą informacji przez organ ją wydający, w art. 272 ust. 9 nowego Prawa wodnego przyjęto, że wspomniana reklamacja przysługuje wyłącznie raz w okresie rozliczeniowym. Zapisy te w trakcie prac podkomisji nadzwyczajnej wzbudziły istotne wątpliwości w kontekście ich zgodności z Konstytucją RP i podlegać będą w efekcie dalszej analizie. Biorąc natomiast pod uwagę, że opłaty za usługi wodne ustalane będą w procedurze odrębnej od postępowania administracyjnego, de facto bez kontroli przez organ wyższego stopnia, a przy tym same opłaty mają niewątpliwie charakter publicznoprawnych, zgłaszane zastrzeżenia wydają się uzasadnione. Ponadto opłaty za usługi wodne podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.). Tym bardziej zatem procedura kwestionowania ustalonych przez organy wysokości opłat winna w swoim kształcie gwarantować możliwość rzeczywistej kontroli decyzji przed ich wykonalnością bądź przymusowym egzekwowaniem.

Sporne opomiarowanie

Podobne obawy rodzą zaprojektowane regulacje dotyczące zasad opomiarowania na potrzeby ustalania wysokości opłat za usługi wodne. W przypadku poboru wód nowe prawo wodne przewiduje ogólny obowiązek stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających określenie ilości pobranych wód. Podobnie w odniesieniu do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi projekt ustawy nakazuje stosowanie przyrządów pomiarowych lub systemów pomiarowych. Zgodnie z art. 36 ust. 4 koszty nabycia wymienionych urządzeń ponoszą "Wody Polskie", przy czym podmioty obowiązane do uiszczania opłat, mogą wyposażyć się w nie na własny koszt, aczkolwiek za zgodą "Wód Polskich". Zasady te byłyby spójne i czytelne dla adresatów, gdyby nie brzmienie art. 302 ust. 5 projektu, który wprowadza dość niejasne wyjątki od reguły. W ich świetle "Wody Polskie" nie wyposażają w przyrządy pomiarowe podmiotów już posiadających takie urządzenia oraz podmiotów ponoszących koszty wyposażenia w takie przyrządy pomiarowe we własnym zakresie. W tym miejscu rodzi się pytanie, jak projektodawcy rozumieli wyjątki wskazane w analizowanym przepisie, i dlaczego zostały one określone w sposób tak dalece nieprecyzyjny? Kwestie te pozostają niestety bez odpowiedzi, gdyż żadne z dalszych przepisów nie wyjaśniają wątpliwości.

Analiza przepisów o zasadach opomiarowania prowadzi również do niepokojących wniosków w zakresie obowiązku stosowania przyrządów pomiarowych lub systemów pomiarowych umożliwiających pomiary na potrzeby opłat za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Obowiązek ten aktualizuje się bowiem w myśl art. 36 ust. 2 nowego prawa wodnego, jeżeli dany podmiot wprowadza do wód lub do ziemi ścieki w ilości średniej dobowej powyżej 0,01 m sześc. na sekundę. Wskazana w przepisie wartość to średnio dobowo 864 m sześc. Projektodawcy w art. 36 ust. 6 zaznaczyli jednak, że jeżeli wyniki kontroli gospodarowania wodami wskazują na wprowadzanie do wód lub do ziemi przez właściciela gruntu ścieków w ilości przekraczającej łącznie 5 m sześc. na dobę, to "Wody Polskie" mogą (na własny koszt) wyposażyć tych właścicieli w przyrządy pomiarowe, lecz tylko za ich zgodą. Co za tym idzie, zasadne wydaje się przyjęcie, że "Wody Polskie" nie mają jednostronnego uprawnienia do opomiarowania podmiotów odprowadzających ścieki do wód lub do ziemi w ilości do 864 m sześc. na dobę. Czy taka intencja rzeczywiście przyświecała autorom projektu ustawy? Trudno powiedzieć. Analizowane przepisy są dalece niedoskonałe.

Zagrożony bilans

Rozważania o wpływie nowych przepisów na budżety samorządów terytorialnych nie mogą pomijać problematyki taryfowej. Istotne w tym zakresie jest przywołanie art. 554 projektowanej ustawy, zgodnie z którym wprowadzenie opłat za usługi wodne nie może stanowić podstawy do zmiany taryf, o których mowa w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określonych na 2017 r.

W odniesieniu do powyższego przepisu, w pierwszej kolejności wspomnieć należy o sporym niedopatrzeniu legislacyjnym. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadza bowiem zasadę obowiązywania taryf przez rok i zasadniczo (poza jednym wyjątkiem) nie dopuszcza ich zmiany. Odstępstwem jest wyłącznie możliwość zmiany taryfowych cen i stawek opłat ze względu na zmianę VAT. Artykuł 554 nowego prawa wodnego jest zatem w gruncie rzeczy przepisem martwym, a w efekcie niepotrzebnym. Jego brak i tak nie wpływałby na dopuszczalność zmiany taryf, która w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa jest zasadniczo niemożliwa.

Abstrahując jednak nawet od powyższego niedopatrzenia, art. 554 może potencjalnie stanowić zarzewie sporów na etapie zatwierdzania taryf. Jego zbyt szeroka interpretacja może doprowadzić do stwierdzenia w toku weryfikacji taryf rażącego naruszenia zasad kalkulacji cen i stawek opłat taryfowych określonych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w rozporządzeniu taryfowym. Z pola widzenia nie powinno umknąć bowiem to, że już z dniem wejścia w życie ustawy po stronie przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych pojawi się zupełnie nowy koszt w postaci opłat stałych za usługi wodne. Przyjmując, że wszelkie taryfy określane na 2017 r. nie mogą uwzględniać wprowadzonych opłat za usługi wodne, niezbędne przychody taryfowe pozwalające na ustalenie wysokości cen wody i ścieków nie zbilansują się z kosztami prowadzonej działalności. Pogląd taki implikowałby wniosek o przygotowaniu taryfy niezgodnie z przepisami, wskutek czego rady gmin winny odmówić ich zatwierdzenia. Stanowiska tego nie sposób podzielić, gdyż naszym zdaniem projektodawcy nowego prawa wodnego dyspozycję art. 554 odnosili wyłącznie do taryf już określonych i obowiązujących w momencie wejścia w życie nowej ustawy.

WAŻNE

Zgodnie z komunikatem opublikowanym na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska 21 czerwca 2017 r. "stawki za wodę dla przemysłu pozostaną na takim samym poziomie jak w 2016 r. co najmniej do 2018 r., natomiast dla ludności do 2019 r."

Widmo zwrotu środków

Projekt nowego prawa wodnego to jednak nie tylko sama ustawa, na której skupiona jest przede wszystkim uwaga publiczna. Pomija się zupełnie pakiet aktów wykonawczych przedłożonych przez Ministerstwo Środowiska wraz z projektem. Wśród nich znalazło się nowe rozporządzenie taryfowe, wydawane na podstawie art. 23, 25 i 27 ust. 2 u.z.z.w. Choć pierwotny jego kształt wydawał się tylko omyłką redakcyjną, dziś wiemy już, że zabieg projektodawców jest nieprzypadkowy. Całość zaś dotyczy niezwykle ważkiego problemu dopuszczalności uwzględniania w kalkulacji taryfowej kosztów inwestycji sfinansowanych z dotacji unijnych.

Wskutek bardzo niekorzystnej interpretacji zaprezentowanej m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2016 r. (sygn. akt II OSK 178/16) branża wodociągowo-kanalizacyjna stanęła w ubiegłym roku przed widmem obowiązku zwrotu środków unijnych ze względu na zakaz uwzględniania w kalkulacji taryfowej odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych sfinansowanych z dotacji, a co za tym idzie, naruszenie zasady zanieczyszczający płaci wynikającej z prawodawstwa wspólnotowego. Na całe szczęście rozporządzeniem z 11 sierpnia 2016 r. minister infrastruktury i budownictwa zmienił dotychczas obowiązujące przepisy rozporządzenia taryfowego, na kanwie których zapadły kontrowersyjne orzeczenia sądowe. Projekt nowego rozporządzenia, przedłożony do Sejmu wraz z nowym prawem wodnym, powraca jednak do poprzednio obowiązującego brzmienia. Co ciekawe, omówiony zabieg legislacyjny ma miejsce w sytuacji, gdy wdrożenie nowej ustawy uzasadnia się właśnie potrzebą realizacji dyrektyw unijnych. Jednocześnie jednak wraca się do przepisów prawa zawartych w aktach wykonawczych, które stoją w rażącej sprzecznością z zasadami dofinansowania ze środków UE, a zatem stanowią olbrzymie zagrożenie dla samorządów, które mogą być zmuszone do zwrotu pozyskanych z Unii Europejskiej funduszy.