Przedsiębiorstwa toną w przepisach, a Wody Polskie nie widzą problemu

O tym, że emocje między przedsiębiorcami (zwłaszcza wodociągowymi), ustawodawcą, a ostatecznie Wodami Polskimi sięgają zenitu, świadczy chociażby to, że przedstawiciele tych pierwszych mówią bez ogródek: jeśli procedowana nowelizacja wejdzie w życie w obecnym kształcie, to za nie nasze błędy grozi nam prokurator i kara od sześciu miesięcy do ośmiu lat więzienia. Wówczas usłyszymy: miałeś przepis prawny, trzeba było według niego postąpić. Dyskusji nie będzie.

Niestety, wygląda na to, że te obawy są uzasadnione, bo narracja Wód Polskich w przesłanym nam stanowisku jest kategoryczna. Na pytanie, czy z całą stanowczością będą egzekwować przepisy karne, odpowiadają: tak i to od wszystkich. Wyraźnie widać, że tam, gdzie firmy widzą problem, dla Wód Polskich wszystko jest jasne. Kto ma rację? Materia jest tak skomplikowana, że trudno to przesądzać, ale to, że prawnicy specjalizujący się w tej tematyce podzielają wątpliwości branży, daje do myślenia i nie powinno chyba pozostawać bez echa. Najlepiej, by wszyscy jeszcze raz usiedli do stołu i ponownie przegadali słuszność obecnych i projektowanych regulacji. Ale czy to w ogóle nastąpi…

Dziś szczegółowa analiza prawa wodnego okiem wszystkich zainteresowanych stron. W tym cenne jest stanowisko Wód Polskich, a w nim odpowiedzi na szczegółowe, problematyczne pytania przygotowane przez branżę i ekspertów. ©℗

Zofia  Jóźwiak

zofia.jozwiak@infor.pl

 

Kłopoty z opłatą zmienną i deszczówką

KŁOPOT PIERWSZY: Ustalenie wysokości

Opłaty za usługi wodne dzielą się na stałe i zmienne. Te stałe to w pewnym sensie abonament, który płaci każdy podmiot świadczący usługi wodne za to, iż zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym może pobrać określoną ilość wody, odprowadzić określoną ilość ścieków albo wód opadowych i roztopowych (więcej o opłatach stałych i związanych z tym problemach pisze Bartosz Draniewicz). Opłaty zmienne z kolei są naliczane za rzeczywiste korzystanie ze środowiska.

Trzy ogólne cele poboru, czyli jak było

Przed 1 stycznia 2018 r. podmioty pobierające wodę uiszczały opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm). Ich wysokość zależna była od celu, na jaki woda została pobrana. Prawodawca ograniczył ich katalog zaledwie do trzech obszarów – wody pobieranej na cele socjalno-bytowe, cele produkcyjne (farmaceutyczno-spożywcze) oraz inne. Podział ten determinował różną wysokość opłat. Interpretacja zasad ponoszenia opłat przez przedsiębiorców pobierających wodę na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą wydawała się więc dość oczywista. Jednak wątpliwości nastręczało określanie celów w przypadku podmiotów korzystających z wody w różny sposób, w tym zwłaszcza firm dostarczających wodę równocześnie mieszkańcom, i podmiotów gospodarczych, czyli przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Wyraźnie wynikało to z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego wpływu opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska na ceny wody określane w taryfach dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Sądy bowiem zauważały, że mimo różnych opłat (w zależności od celu przeznaczenia wody) ceny dla poszczególnych grup odbiorców były zrównywane. A to z kolei stanowiło naruszenie tzw. zakazu subsydiowania skrośnego, czyli niedozwolonej praktyki pokrywania kosztów jednego rodzaju działalności lub kosztów dotyczących jednej grupy odbiorców przychodami z innej działalności lub związanymi z usługami dla innej grupy (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 341/14; wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1144/16). Mimo że w 2017 r. – w związku z pracami nad nowym prawem wodnym – była ku temu okazja, ustawodawca nie tylko nie wyjaśnił tej kwestii, ale stworzył system znacznie bardziej rozbudowany i rodzący kolejne wątpliwości. Tym samym, jak się wydaje, wymagający ponownego rozstrzygnięcia przez sądy.

Potrzeby szczegółowo określone, czyli jak jest

Problematyka celów poboru wody na gruncie obecnie obowiązujących przepisów związana jest z ustalaniem wysokości opłat zmiennych za usługi wodne, konkretnie za pobór wód. Klucz stanowi art. 274 pkt 2 prawa wodnego, który określa maksymalną (górną) wysokość jednostkowych stawek opłat za te usługi. Ich wysokość jest bowiem uzależniona od wspomnianego celu przeznaczenia wody czy też jej wykorzystania przez podmiot zobowiązany do uiszczania opłat. W porównaniu do poprzednio obowiązujących przepisów ustawodawca zdecydował się na wskazanie 35 skonkretyzowanych celów (np. produkcji metali czy produkcji papieru) oraz innych określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Jakby tego było mało, w art. 274 pkt 4 prawa wodnego ustawodawca wyróżnił jeszcze jeden (istotny dla firm wodociągowo-kanalizacyjnych), określony jako „do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi”. W kontekście przywołanych przepisów zasadne wydaje się przyjęcie, iż podmiot pobierający wodę z własnego ujęcia, prowadzący działalność gospodarczą w zakresie, np. produkcji metali, powinien uiszczać opłatę zmienną za pobór wód zgodną z celem prowadzonej działalności. Tu wątpliwości może dostarczać sytuacja, gdy w przedsiębiorstwie wodę wykorzystują również pracownicy, m.in. do potrzeb socjalnych. W tym przypadku opowiedzieć należy się za stanowiskiem, iż całość pobieranej wody wykorzystywana jest jednak do prowadzenia konkretnej działalności gospodarczej. Nie bez przyczyny ustawodawca wprost odwołuje się bowiem w przepisach prawa wodnego do klasyfikacji PKD.

Przeznaczenie w miejskiej sieci

Nie lada wyzwaniem jest jednak rozstrzygnięcie, co w sytuacji, gdy wodę dla firmy dostarcza przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne za pośrednictwem miejskiej sieci wodociągowej. Czy zmienia ona wówczas swoje przeznaczenie? Zgodnie bowiem z art. 274 pkt 4 prawa wodnego jednym z celów poboru wody determinującym wysokość opłat jest realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Odpowiedź na to pytanie ma niebagatelne znaczenie. Uznając w przedstawionej sytuacji, iż woda pobierana przez firmę wodociągowo-kanalizacyjną kwalifikuje się zawsze tylko do celu z art. 274 pkt 4 prawa wodnego, taki pobór wody korzysta z preferencyjnej (niższej) stawki opłaty niż woda pobierana samodzielnie z ujęcia przez przedsiębiorcę produkującego metale. Z drugiej strony trzeba rozważać, czy cel określony w art. 274 pkt 4 dotyczy wyłącznie wody dostarczanej mieszkańcom, czy konsekwentnie woda (choć dostarczana wodociągiem i pobierana przez inny podmiot) przeznaczana jest na cele realizowane przez finalnego odbiorcę, np. do produkcji metali. W tym miejscu należy przypomnieć definicję legalną, w świetle której pojęcie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oznacza wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern czy też w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytwarzania, przetwarzania, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 16 pkt 70 prawa wodnego).

A zatem zestawienie norm zawartych w art. 274 pkt 4 i art. 16 pkt 70 prawa wodnego wydaje się stać na przeszkodzie dla uznania, iż cała woda pobierana przez firmy wodociągowo-kanalizacyjne jest wodą do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Woda ta nie jest bowiem – zdaniem ustawodawcy – wodą wykorzystywaną do np. produkcji metali. Wniosek ten rodzi cały szereg komplikacji praktycznych.

Przykład 1

Co z budynkami wielolokalowymi

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostarcza wodę do budynku wielolokalowego (spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej) i rozlicza się z właścicielem budynku bądź zarządcą zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego. W budynku znajdują się lokale, które są wykorzystywane na cele mieszkaniowe, ale również takie, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. W jaki sposób określić cel poboru wody przez spółdzielnie lub wspólnotę mieszkaniową? Konstrukcja taryf (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych) nie pozwala bowiem na obciążenie odbiorcy usług za część wody zgodnie z jedną ceną, a za pozostałą część na podstawie innej ceny.

Przykład 2

Jak traktować hurtową sprzedaż

Firma pobiera wodę i w całości sprzedaje ją hurtowo do innego podmiotu. W jaki więc sposób – jako pobierająca wodę – powinna zakwalifikować jej cel poboru? Czy w takiej sytuacji istotne są cele, na jakie zużywana jest woda przez kupującego albo finalnych odbiorów, których zaopatruje? Czy też cały strumień pobranej wody należy kwalifikować jako wodę pobieraną do celu określone w art. 274 pkt 2 lit. za prawa wodnego?

KŁOPOT DRUGI: Deszczówka

Ustawodawca na gruncie nowego prawa wodnego dokonał również istotnej zmiany w zakresie kwalifikacji prawnej wód opadowych lub roztopowych. I tak w art. 16 pkt 69 po raz pierwszy w polskim systemie prawnym pojawiła się definicja legalna tego pojęcia, zgodnie z którą wody opadowe lub roztopowe to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Ponadto ustawa zlikwidowała funkcjonujący dotychczas podział wód opadowych na „czyste” wody opadowe i roztopowe oraz takie pochodzące z terenów zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, które były ściekami i podlegały reżimowi ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152).

Pozorne uproszczenie

Utworzenie jednorodnej kategorii wód opadowych i roztopowych miało – jak się wydaje – m.in. uprościć system poboru opłat za odprowadzanie tego typu substancji. Zgodnie bowiem z art. 268 prawa wodnego opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in właśnie za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych. Przy czym opłaty te (art. 270 ust. 11) dotyczą zarówno wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które służą do odprowadzania opadów atmosferycznych, jak i wód opadowych i roztopowych odprowadzanych systemami kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata składa się z części stałej oraz zmiennej – zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Jednak wbrew przywołanym normom (art. 268 i 270 prawa wodnego) w rzeczywistości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód ponoszone są wyłącznie za ich odprowadzanie systemami stricte deszczowymi. Dzieje się tak, bo art. 274 ustawy regulujący górne stawki opłat oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) nie przewidują w ogóle stawek za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych systemami kanalizacji ogólnospławnej (które jako ścieki na ogół trafiają do oczyszczalni).

Obowiązująca opłata stała za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej wynosi 2,5 zł na dobę za 1 m sześc./s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód. Jej kalkulacja nie nastręcza obecnie większych problemów praktycznych i Wody Polskie doręczyły podmiotom zobowiązanym stosowne informacje roczne w tym zakresie już na początku 2018 r. Przy czym mogą się pojawić wątpliwości, od kiedy naliczać opłatę stałą (więcej w tekście B. Draniewicza).

Zupełnie inaczej rzecz się ma z opłatą zmienną, którą ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód wyrażonej w m sześc. i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 p.w.). Aktualne jednostkowe stawki tej opłaty wahają się od 0,75 zł za 1 m sześć. na rok (dla wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z nieruchomości bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych) do wartości dziesięciokrotnie niższej (w przypadku wód odprowadzanych z nieruchomości wyposażonych w urządzenia do retencjonowania wody o pojemności powyżej 30 proc. odpływu rocznego z terenów uszczelnionych). Znakomita większość podmiotów formalnie zobowiązanych do wniesienia opłaty zmiennej do dziś nie otrzymała ani jednej informacji o wysokości tej opłaty i sposobie jej obliczenia – nawet tej za pierwszy kwartał 2018 r. I nic w tym dziwnego, bowiem przywołane zasady jej naliczania są tak niejasne, że Wody Polskie prawdopodobnie nie są w stanie precyzyjnie jej określić. Na to nakłada się brak podstawowych danych niezbędnych do takiej kalkulacji.

Wody nie potrafią, firma musi sobie poradzić

Od 2019 r., w związku z nowelizacją prawa wodnego, która weszła w życie 20 września 2018 r., wszystkie te kwestie przestaną być jednak problemami Wód Polskich, bo po prostu zostaną scedowane na podmioty zobowiązane do uiszczania opłat. Będą one zobowiązane składać oświadczenia, w których zawarte mają być informacje o ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do ich systemów oraz dane dotyczące poziomu retencji zapewnianej na poszczególnych nieruchomościach. Pamiętając, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód wyrażonej w m sześć. i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności, należy postawić następujące pytania:

1. W jaki sposób (na podstawie jakiego algorytmu) określić liczbę m sześc. wód opadowych i roztopowych odprowadzanych w skali roku z poszczególnych nieruchomości? Wydaje się, że liczba ta powinna być pochodną iloczynu powierzchni szczelnej w mkw. oraz średniego (albo rzeczywistego) opadu z określonego okresu. Tyle że ustawa milczy w tym zakresie, co jest niedopuszczalne, zważywszy, że chodzi o opłatę publicznoprawną.

2. Jak rozumieć pojęcie terenów uszczelnionych? Artykuł 270 ust. 7 prawa wodnego odnoszący się do innego rodzaju opłaty – opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej – definiuje jedynie zbliżone pojęcie powierzchni uszczelnionej. W szczególności rodzi się wątpliwość, czy za takie tereny należy uznawać powierzchnie dachów? W poprzednim stanie prawnym sądy administracyjne (na potrzeby poboru należności taryfowych za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych będących ściekami) opowiedziały się przeciwko uznaniu dachów za powierzchnie, za które należy takie należności uiszczać. Czy w aktualnym stanie prawnym, na potrzeby opłaty za usługi wodne, te rozstrzygnięcia zachowały swą aktualność?

3. Jak definiować urządzenia do retencjonowania wody, jakim warunkom takie urządzenia powinny odpowiadać?

4. W jaki sposób określić „odpływ roczny z terenów uszczelnionych” i „pojemność urządzeń do retencjonowania"?

Odpowiedzi na pytania nr 3 i 4 w świetle art. 274 ust. 5 lit. b prawa wodnego są kluczowe dla różnicowania stawki opłaty za usługi wodne za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód. Im wyższy bowiem zagwarantowany na nieruchomości poziom retencji, tym niższa opłata za usługi wodne za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z tejże nieruchomości. A należy dodatkowo pamiętać, że podmioty obsługujące systemy kanalizacji deszczowej (głównie spółki i podmioty gminne, ale nie tylko) uczynią z uiszczanych opłat za usługi wodne element kalkulacyjny cen stosowanych wobec podmiotów podłączonych do tych systemów. Różne opłaty w konsekwencji powinny zatem stanowić podstawę podziału odbiorców na różne grupy.

Przeniesienie od 2019 r. na podmioty uiszczające opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód ciężaru określania strumienia tych wód i ich pochodzenia zdeterminuje kolejne pytania:

• Skoro ilość wód opadowych ma być ustalana w m sześć. na rok, a opłata zmienna jest wymierzana co kwartał, to czy oznacza to, że podmiot eksploatujący kanalizację deszczową ma określić we własnym zakresie, ile rocznie wód opadowych i roztopowych zostanie odprowadzonych z nieruchomości i co kwartał w oświadczeniu podać 25 proc. tej wartości?

• W jaki sposób i przy użyciu jakich instrumentów prawnych podmiot eksploatujący zbiorczy system kanalizacji deszczowej, do którego czasem podłączone są tysiące odbiorców, ma pozyskiwać dane dotyczące poziomu retencji zapewnionej na poszczególnych nieruchomościach? Jak ma je weryfikować, jeśli będą pochodziły od właścicieli poszczególnych nieruchomości, czy ma je co kwartał aktualizować?

Jeżeli powyższe kwestie nie zostaną wyjaśnione (niektóre wymagają pilnej nowelizacji ustawy), czeka nas jeszcze głębszy chaos, a wszystkie podmioty posiadające zezwolenia wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód i obowiązane tym samym do składania wskazanych wyżej oświadczeń będą miały nie lada ból głowy.

Przykład 3

Spółka wodociągowo -kanalizacyjna w potrzasku

Gminna spółka posiada system kanalizacji deszczowej obejmujący swym zasięgiem teren kilku osiedli w mieście. Do systemu podłączone jest 5 tys. nieruchomości. W 2019 r. spółka będzie zobligowana do złożenia Wodom Polskim oświadczenia wskazującego ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych, która będzie wyrażona w m sześc., wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności.

Spółka musi zatem rozstrzygnąć następujące kwestie: jakie tereny uznać za powierzchnie szczelne, jak te powierzchnie podzielić – przypisując im odpowiednie współczynniki spływu i czy za takie powierzchnie uznać dachy? W następnym kroku spółka powinna zebrać dane o tym, ile spośród 5 tys. nieruchomości włączonych do systemu kanalizacyjnego ma urządzenia do retencjonowania (rozstrzygając przy okazji, co jest takim urządzeniem) i jaką pojemność urządzenia te posiadają? Na tej podstawie spółka powinna podzielić nieruchomości na pięć grup zgodnie z art. 274 pkt 5 lit. c prawa wodnego. W trzecim kroku firma musi określić dla poszczególnych grup nieruchomości roczny strumień odprowadzanych wód opadowych i roztopowych na podstawie algorytmu, którego w ustawie zabrakło.

Dodać do tego należy, iż co kwartał wszystkie te dane należy zaktualizować, nie posiadając przy tym żadnych instrumentów prawnych w relacjach z podmiotami podłączonymi do systemu (np. nie mając zagwarantowanego prawa wstępu na nieruchomości).

Za jakie usługi są pobierane opłaty stałe, a za jakie zmienne

KŁOPOT TRZECI: Oświadczenia podmiotów i odpowiedzialność karna

Co do zasady opłaty zmienne za usługi wodne rozlicza się co kwartał. W świetle nowelizacji prawa wodnego z 20 lipca 2018 r. jedną z podstaw ustalania do 31 grudnia 2020 r. wysokości tej opłaty stanowią składane za poszczególne kwartały oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat. Na podstawie art. 6 ustawy nowelizującej podmiot zobowiązany do uiszczania opłat jest zobligowany do przedłożenia pierwszego oświadczenia za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. za czwarty kwartał 2018 r. Wprowadzony przez ustawodawcę sposób ustalania opłaty za usługi wodne w oparciu o składane przez podmiot korzystający z usług wodnych oświadczenie stanowi de facto powrót do zasad obowiązujących do końca 2017 r.

2,7 tys. tyle przedsiębiorstw dostarcza wodę w gminach

(Źródło: GUS za 2015 r.)

Prawo wodne wskazuje na elementy obligatoryjne, które powinno zawierać przedmiotowe oświadczenie (vide: art. 552 ust. 2c). W przypadku ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód oświadczenie dodatkowo zawiera wyrażoną w m sześc. ilość pobranych wód podziemnych lub powierzchniowych. Na dodatek z zastrzeżeniem, że jeżeli podmiot składający oświadczenie zobowiązany jest do ponoszenia opłat za usługi wodne z tytułu poboru wody do różnych celów lub potrzeb, to wówczas w treści oświadczenia wskazuje również ilość poboru wód na dane cele lub potrzeby. Podobna sytuacja dotyczy oświadczenia o ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód. Podmiot je składający wskazuje na wyrażoną w m sześc. ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód i ujętej w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej w granicach administracyjnych miast – wraz z informacją o istnieniu urządzeń służących do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemnością. W stosunku do oświadczenia odnoszącego się do ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód ustawodawca przewiduje zmiany (w myśl projektu nowelizacji z 5 października 2018 r.). I tak art. 552 ust. 2g ma ulec zmianie w ten sposób, że zakresem tejże normy objęte mają być wszystkie systemy kanalizacji deszczowej, tzn. niezależnie czy znajdują się w granicach administracyjnych miasta, czy też nie. Na pierwszy rzut oka wydaje się to upraszczać system poboru opłat. Dla podmiotów korzystających z usług wodnych (przede wszystkim zaś przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych) jest to jednak zmiana bardzo niekorzystna, bowiem w ten sposób zostają na te podmioty przeniesione wszystkie ryzyka związane z niejednoznacznością przepisów prawnych. Co więcej, ustawa nie przyznaje żadnych uprawnień dla podmiotów świadczących usługi wodne do weryfikacji rzeczywistego celu poboru wody przez odbiorcę takich usług. Czy w tym zakresie wystarczy bazować na oświadczeniach takich odbiorców usług? Analogiczna sytuacja występuje też w przypadku ustalenia ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych.

Opisane wątpliwości i problemy praktyczne są o tyle istotne, że zgodnie ze wspomnianym już projektem nowelizacji prawa wodnego oświadczenia składane będą pod rygorem odpowiedzialności karnej. Konieczne zatem wydaje się dokonanie kolejnej zmiany prawa wodnego i przyznanie podmiotom korzystającym z usług narzędzi umożliwiających weryfikację celów poboru wody przez odbiorców ich usług oraz liczby i pojemności urządzeń do retencjonowania wody, ewentualnie usunięcie z aktualnie procedowanego projektu art. 552 ust. 2ba (ustanawiającego odpowiedzialność za składanie fałszywych zeznań).

KŁOPOT CZWARTY: Kto zapłaci za urządzenia pomiarowe

Kolejnym problemem związanym z ustaleniem opłat za usługi wodne jest kwestia odnosząca się do urządzeń pomiarowych. W myśl art. 303 ust. 3 prawa wodnego podmioty korzystające z usług wodnych począwszy od 2021 r. będą zobowiązane do używania – przy ustaleniu ilości pobranych wód podziemnych lub powierzchniowych oraz ilości lub temperatury wprowadzanych ścieków –przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy z 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 376 ze zm.). Dziś jedynym urządzeniem podlegającym kontroli metrologicznej jest wodomierz. Przepisy nie umożliwiają poddania prawnej kontroli metrologicznej urządzeń pomiarowych służących do ustalenia ilości odprowadzonych ścieków (przepływomierzy). Więc w oparciu o jakie urządzenia pomiarowe podmioty korzystające z usług wodnych mają wykonać ten obowiązek? Z powyższym problemem – braku przyrządów pomiarowych, które podlegałyby kontroli metrologicznej w odniesieniu do ustalenia ilości lub temperatury ścieków – wiąże się bezpośrednio obowiązek zakupu takich urządzeń. I powstaje kolejne pytanie: czy wspomniany obowiązek, o którym mowa w art. 303 prawa wodnego, ciąży na Wodach Polskich, czy może na podmiocie świadczącym usługi wodne? Prawo wodne co do zasady obowiązek zakupu przyrządów pomiarowych nakłada na Wody Polskie (vide: art. 303 ust. 1 w zw. z ust. 5 prawa wodnego). A zgodnie z przepisami przejściowymi ( art. 574 pkt 5 prawa wodnego) powstanie on dopiero od 1 stycznia 2021 r. Przy czym niezależnie od terminu pojawiają się istotne wątpliwości co do rozumienia wyjątków określonych w art. 303 ust. 5 prawa wodnego. Przywołany przepis stanowi bowiem, iż Wody Polskie wyposażają podmioty korzystające z usług wodnych w przyrządy pomiarowe z wyłączeniem przypadków, w których:

• podmioty korzystające z usług wodnych posiadają już takie przyrządy pomiarowe;
• podmioty korzystające z usług wodnych ponoszą koszty wyposażenia w przyrządy pomiarowe we własnym zakresie.

W odniesieniu do pierwszego z przywołanych wyjątków pojawia się pytanie o to, jak ma się zachować podmiot korzystający z usług wodnych, który co prawda będzie posiadał 31 grudnia 2020 r. własne urządzenie pomiarowe, jednakże po tej dacie urządzenie to utraci legalizację. Czy w takim wypadku obowiązek wyposażenia w nowe urządzenie (ewentualnie jego zalegalizowania) nadal będzie ciążył na tym podmiocie, czy już na Wodach Polskich?

W drugim wyjątku niejasne jest, co oznacza stwierdzenie, że „podmioty korzystające z usług wodnych ponoszą koszty wyposażenia w takie przyrządy pomiarowe we własnym zakresie”. Czy chodzi o sytuację, w której podmioty z własnej woli zamierzają wyręczyć Wody Polskie (co byłoby skorelowane z normą art. 36 ust. 5 prawa wodnego), czy może z mocy prawa na danym rodzaju podmiotów ciąży obowiązek opomiarowania poboru wody albo odprowadzania ścieków? A jeśli ta druga interpretacja jest poprawna, to czy obowiązek ten dotyczy wodomierzy głównych, do których montażu zobowiązuje przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne art. 15 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków? ©℗

Kłopoty z opłatą stałą

Już od początku obowiązywania nowego prawa wodnego, czyli od stycznia 2018 r., liczne wątpliwości interpretacyjne budzą także przepisy dotyczące opłat stałych. Skonstruowane w sposób dalece niedoskonały, niejednoznaczne i nieprecyzyjne – przyczyniają się w praktyce do powstawania sporów między Wodami Polskimi a przedsiębiorcami, które niejednokrotnie finał znajdują w sądach administracyjnych, o czym świadczy znaczna w ostatnim czasie liczba wyroków w tej materii.

Rozstrzygając sporne kwestie, sądy niejednokrotnie stają po stronie przedsiębiorców. Tak było m.in. w przypadkach wątpliwości, od kiedy należy wyliczać opłatę stałą , a także w przypadku kwestii spornej, jak wyliczać opłatę stałą na postawie pozwoleń wydanych przed 1 stycznia 2018 r.

W najnowszym projekcie nowelizacji ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566), która ma zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2019 r., Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowiło zatem uregulować przepisy tak, aby powyższe oraz inne wątpliwości rozwiać i zmniejszyć liczbę spraw trafiających do sądu. Niestety, zrobiono to w sposób niekorzystny dla przedsiębiorców – pomimo korzystnie kształtujących się dla przedsiębiorców linii orzeczniczych. Ale po kolei.

KŁOPOT PIERWSZY: Od kiedy naliczać

Jedną ze spornych, którą postanowiono uregulować w projekcie noweli, jest data, od jakiej należy naliczać opłatę stałą za usługi wodne. Wątpliwość taka powstaje w sytuacji, kiedy pozwolenie wodne zostało wydane, a obiekt czy inwestycja (np. droga, parking) jeszcze nie powstał.

Wówczas pojawia się pytanie: czy naliczenie opłaty stałej należy rozpocząć od tego dnia, gdy pozwolenie wodnoprawne czy też zintegrowane stało się ostateczne, czy też może od innego terminu (np. faktycznego rozpoczęcia korzystania z usług wodnych)? Przypomnijmy: stała część opłaty nie jest uzależniona od faktycznego zużycia, ale od poziomu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym.

W projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (który został opublikowany na stronach KPRM z datą 25 września 2018 r.; dalej w skrócie: nowelizacja), postanowiono ten spór uciąć. Nowelizacja proponuje, by przesądzić w dodawanym art. 271 ust. 5b prawa wodnego, że „opłatę za usługi wodne w formie opłaty stałej ponosi się od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę”. Przy czym modyfikacja ta ma objąć wszystkie opłaty stałe należne począwszy od roku 2019 (art. 6 nowelizacji).

Orzecznictwo w sukurs przedsiębiorcom

Tyle że oznacza to, że resort idzie wbrew kształtującej się najnowszej linii orzeczniczej. W niedawnych wyrokach sądy administracyjne bowiem stawały po stronie korzystających z usług wodnych (na przykład: WSA w Olsztynie w wyroku z 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 461/18; WSA w Białymstoku w wyroku z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 331/18).

Przy czym – tutaj trzeba zaznaczyć – nowelizacja dotyczy daty naliczania wszystkich opłat stałych, a w dotychczasowych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych była w szczególności rozważana głównie kwestia naliczania opłat stałych z tytułu odprowadzania deszczówki. Chodzi tutaj o opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że składa się z ona z dwóch części składowych: opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Wysokość owej opłaty stałej ustalono w przepisie jako „iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m sześc./s, odprowadzanych do wód” (art. 271 ust. 4 prawa wodnego).

Argumenty sądów

Sądy, podzielając argumenty skarżących, w pierwszej kolejności odwoływały się do wykładni językowej. Wskazywały w wyrokach, że redakcja art. 271 ust. 4 prawa wodnego (w którym uregulowano sposób liczenia opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, a także pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast) jest wyraźnie odmienna od brzmienia dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, czyli art. 271 ust. 2 i 3 tej ustawy (w której uregulowano liczenie opłaty za pobór wód podziemnych oraz za pobór wód powierzchniowych).

A mianowicie sąd podkreślił, że:

• W art. 271 ust. 2 p.w. wskazano, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m sześc./s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.
• W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w ust. 3 tego artykułu. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód poprzez zastosowanie sformułowań, „może być pobrana na podstawie pozwolenia wodno prawnego” i „może być pobrana na podstawie tych pozwoleń”.
• Odmiennie natomiast zredagowana została treść art. 271 ust. 4 prawa wodnego. Ustawodawca już nie użył tu tak w przytoczonych wyżej przepisach sformułowania „może”, lecz całkowicie z niego zrezygnował, wskazując, że: „wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m sześc./s, odprowadzanych do wód”.

Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, sądy domniemywały zatem, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 prawa wodnego, a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód, jest działaniem zamierzonym. Tym samym sądy przyjmowały, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie.

W konsekwencji sądy sugerowały, że najwłaściwszą datą rozpoczęcia naliczania opłaty w części stałej za deszczówkę jest faktyczne rozpoczęcie korzystania z usług wodnych. Inaczej mówiąc: jeśli dana inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym jeszcze nie powstała, to nie trzeba płacić Wodom Polskim.

Pod prąd

Projekt najnowszej nowelizacji – jak wspomniano – proponuje te wątpliwości rozstrzygnąć na niekorzyść korzystających z usług wodnych, głównie przedsiębiorców. Datą rozpoczęcia naliczania opłat w części stałej ma być dzień, kiedy ostateczna stała się decyzja administracyjna udzielająca pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, niezależnie od tego, kiedy przedsiębiorca faktycznie rozpoczął odprowadzanie deszczówki (lub pobór wód, ścieków ect.).

W tym miejscu warto przypomnieć, co oznaczać będzie ostateczność decyzji. Otóż zgodnie z art. 16 par. 1 k.p.a. przez ostateczność decyzji należy to rozumieć sytuacje, w których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Czyli jeżeli przedsiębiorca otrzyma decyzję i nie odwoła się od niej (lub inna strona postępowania), decyzja stanie się ostateczna z upływem 14 dni od dnia jej doręczenia.

KŁOPOT DRUGI: Spór o wybór odpowiedniego przelicznika

W niekorzystny dla przedsiębiorców sposób ustawodawca chce uregulować również inną budzącą spory kwestię: jak obliczać opłatę stałą dla pozwoleń wodno prawych, w których jest kilka wskaźników maksymalnego poboru wody? Efektem legislacyjnej korekty mogą być opłaty nawet kilkakrotnie wyższe niż przy przyjęciu wskaźników, które wskazują sądy.

W projekcie najnowszej nowelizacji prawa wodnego ustawodawca postanowił uregulować bowiem kwestię związaną z opłatami stałymi, która pierwotnie umknęła jego uwadze, a która powoduje obecnie liczne wątpliwości interpetacyjne. Chodzi mianowicie o to, że wydawane w poprzednich latach pozwolenia wodnoprawne w znakomitej większości ustalały kilka limitów poboru wody przez uprawniony podmiot: maksymalną ilość godzinową, ilość średniodobową, maksymalną ilość roczną. Tymczasem w nowym prawie wodnym, które obowiązuje od stycznia 2018 r., składową wzoru służącego wyliczeniu nowej opłaty stałej za pobór wód jest maksymalna ilość wody lub ścieków wyrażona w jeszcze innej jednostce, a mianowicie: w m sześc./s. (art. 271 ust. 2–5 prawa wodnego). Ten sam problem dotyczy wyliczania wysokości opłat za odprowadzanie wód do wód oraz wprowadzanie ścieków.

Ramka

Tak sąd wykazał absurd

Przykładem pozytywnego rozstrzygnięcia dla przedsiębiorców sporu o to, jaki wskaźnik zastosować przy wyliczaniu opłaty stałej na podstawie pozwoleń wodno prawnych wydanych pod rządami starej ustawy – jest nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 559/18).

Stan faktyczny był następujący. W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym sp. z o.o. przez kilku laty określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe wprowadzanych do ziemi ścieków według trzech wielkości: jako ilości maksymalne dobowe, jako ilości średnie dobowe, jako ilości maksymalne roczne, tj.:

a) Q max dobowe = 6 m sześc./h ,

b) Q średnie dobowe = 1,1 m sześc./d

c) Q roczne= 400 m sześc./r.

Po 1 stycznia 2018 r. – a więc już pod rządami nowych przepisów – spółce naliczono opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Kierując się ustawowym wzorem z nowego prawa wodnego, wyliczono ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni, i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Przy czym do określenia owego poziomu maksymalnego w jednostce wyrażonej w m sześc./s wybrano pierwszą wielkość z pozwolenia wodno prawnego, a mianowicie maksymalny zrzut dobowy w ilości 6 m sześc./d. Ten zaś następnie został przeliczony na zrzut w metrach sześc. na sekundy – w efekcie otrzymano wynik 0,000069 m sześc./s.

Spółka ten sposób wyliczenia zakwestionowała. WSA w Poznaniu podzielił jej wątpliwości do wybranego do przeliczeń wskaźnika. Mianowicie wyliczył, że gdyby pomnożyć ten zastosowany do wyliczeń nowej opłaty stałej maksymalny zrzutu dobowy (6 m sześc./h) przez ilość dni w roku (365), to otrzymuje się wynik 2190 m sześc. na rok. A to oznacza, że sp. z o.o. wielokrokrotnie (ok. pięć razy) przekroczyłaby warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym! W pozwoleniu bowiem wyraźnie bowiem wskazano, że maksymalny roczny zrzut ścieków, którego sp z o.o. może dokonać to 400 m sześc. Sąd przy tym wytknął organowi naliczającemu opłatę, że wybierając wskaźnik dobowy, założył tym samym, że spółka. z o.o. przekracza warunki pozwolenia wodnoprawnego. A gdyby tak było, to prostą konsekwencją takich ustaleń byłaby konieczność naliczenia opłaty podwyższonej. „Są to oczywiście wnioski absurdalne, jednak są rezultatem toku rozumowania przyjętego przez organ. Bo przecież określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zarzutu dobowego nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej dobie roku. Nie ulega wątpliwości, że niezależnie od limitu dobowego skarżący nie może w ciągu roku zrzucić więcej ścieków niż 400 m sześc., co podzielone na 365 dni, 24 godziny, 60 minut i 60 sekund daje 0,000012683” – zauważył sąd.

Zdaniem WSA to właśnie ta wielkość powinna być uznana za maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażoną w m sześc./s, o której mowa w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. I to ona zdaniem sądu powinna zostać użyta jako podstawa do wyliczeń nowej opłaty stałej. ©℗

W konsekwencji po 1 stycznia 2018 r. między Wodami Polskimi a podmiotami zobowiązanymi do wnoszenia opłat powstają często spory dotyczące sposobu ustalenia maksymalnej ilości wody, którą podmiot może pobrać na podstawie pozwolenia, a która zostanie użyta jako podstawa w wyliczeniu opłaty. Jak łatwo się domyślić, Wody Polskie przyjmują, iż do przeliczenia trzeba wybrać tę wartość z pozwolenia, która implikuje najwyższą opłatę. W praktyce często zatem naliczają opłatę opierając się np. na maksymalnej godzinowej ilości wody, którą można pobrać zgodnie z pozwoleniem.

Projekt nowelizacji przesądza, że wielkość opłaty będzie liczona uwzględnieniem wyrażonych w m sześc./godz. maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód, możliwych do odprowadzania wód do wód lub możliwych do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych, które będą przeliczane na m sześc./s.

Ustawodawca w ten sposób chce przeciąć spór, czy nie należy brać pod uwagę wielkości maksymalnych w skali roku, co jest – co do zasady – bardziej korzystne dla przedsiębiorców. Co więcej, właśnie ten wskaźnik wielkości maksymalnych w skali roku wskazywały jako podstawę do wyliczeń sądy administracyjne, które do tej pory stały po stronie korzystających z usług wodnych, w tym przedsiębiorców. Przykładem jest sprawa rozpoznawana przez WSA w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 559/18) zakończona nieprawomocnym wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. (ramka), a także wyrok WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 297/18).

Samorządy: nie jesteśmy wywiadownią gospodarczą

Przedstawicieli gmin i lokalnych zakładów wodociągowych chwalących nowe przepisy prawa wodnego trudno szukać. Narzekających zaś łatwo znaleźć

Bulwersuje zwłaszcza wysokość opłaty stałej naliczanej od maksymalnego chwilowego poboru wody czy odprowadzania ścieków, a nie od dopuszczalnego rocznego. – Gdybyśmy mieli taką maksymalną roczną możliwość zrzutu ścieków, jak wynika z tej opłaty, bylibyśmy szczęśliwi. Ale ta jest wielokrotnie mniejsza. Płacimy więc za coś, czego nie mamy, czyli chodzi wyłącznie o kwestie fiskalne – mówi Janusz Dawidziak, prezes zarządu Goleniowskich Wodociągów i Kanalizacji. W podobnym tonie wypowiada się Marcin Folwaczny z PWIK Okręgu Częstochowskiego. – W przypadku naszego przedsiębiorstwa ilość możliwej do pobrania wody w ciągu roku, gdy do wyliczeń przyjmiemy przydział godzinowy, jest większa niż faktyczny przydział roczny. Różnice wahają nawet do 700 proc. na naszą niekorzyść. A w przypadku pozwoleń wodnoprawnych na zrzut ścieków po procesach technologicznych uzdatniania jest to nawet 7 tys. proc. przebicia – wylicza. Również Tomasz Makowski rzecznik prasowy ZWIK Sp. z o.o. w Szczecinie zwraca uwagę, że maksymalny parametr dla ścieków oczyszczonych znacznie przekracza ilości, które miejscowa oczyszczalnia może – zgodnie z pozwoleniami – wprowadzić do środowiska.

Przedstawiciele samorządów i gminnych firm wodociągowych zapewniają, że póki co konieczność ponoszenia opłat nie wpłynie na zmianę taryf ani dla mieszkańców, ani dla przemysłu. Ale, jak mówi Marcin Folwarczny z Częstochowy, w przyszłości odbije się to na cenach. Według niego w obrębie częstochowskiej strefy ekonomicznej mogłoby to skutkować zwiększeniem opłat nawet o 30 proc.

Problemem trudnym do rozwiązania jest też kwestia opłat za deszczówkę. – Przy tak ustawionych przepisach bardziej opłaca się zasypać kanalizację i niech woda spływa rynsztokami – mówi Janusz Dawidziak. Spokojniej podchodzi do tego Tomasz Makowski ze Szczecina. Wyjaśnia, że ilość deszczówki można oszacować na co najmniej dwa sposoby: jako wielkość opadów w przedziale czasu (w mm na podstawie danych np. z IMGW) przemnożoną przez wielkość zlewni zredukowanej (z operatu wodnoprawnego) lub jako liczbę dni deszczowych (na podstawie IMGW lub danych z portalu pogodowego) przemnożoną przez przepływ średni dobowy (m sześc./dobę – wielkość z pozwolenia wodnoprawnego). – Obie te metody są akceptowane przez Wody Polskie. Nasze przedsiębiorstwo stosuje tę drugą – dodaje rzecznik.

Gminy różnie podchodzą do określenia celu poboru wody potrzebnego przy ustalaniu opłat zmiennych. – Zgodnie z rekomendacją Izby Gospodarczej Wodociągów operatorzy wodociągowo-kanalizacyjni z reguły deklarują tylko pobór wody do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do picia. Choć stanowisko Wód Polskich jest inne, bo nakazuje dokonywać rozbicia na poszczególne cele – mówi Anna Kulbicka -Tondel, rzeczniczka toruńskiego urzędu miasta. W jej opinii nowelizacja przepisów powinna ustanowić jedną stawkę dla wodociągów. Jest to istotne zwłaszcza dla większych operatorów, obsługujących kilkadziesiąt tysięcy odbiorców. Dodatkowo, w przypadku posiadania kilku ujęć wody, operator nie jest w stanie ustalić, jaki rodzaj wody (podziemnej czy powierzchniowej) trafia do odbiorcy, bo przecież w mieście jest jedna zintegrowana sieć. – W praktyce, pomimo dołożenia wszelkich starań, może dochodzić do sytuacji, że podmioty zobowiązane do uiszczania opłat za usługi wodne zostaną wprowadzone w błąd przez swoich klientów – zauważa Marcin Folwarczny z Częstochowy. – Nie jesteśmy wywiadownią gospodarczą i nie mamy możliwości sprawdzić celów, do jakich konkretnie wykorzystują wodę nasi odbiorcy. Dlaczego mamy więc być karani za nieprawidłowości, którym nie jesteśmy w stanie zapobiec – dodaje Janusz Dawidziuk, prezes Goleniowskich Wodociągów i Kanalizacji. ©℗

Oprac. ZJ

Uzasadnienie nowelizacji

Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jednak powyższych, korzystnych dla przedsiębiorców interpretacji i spostrzeżeń sądów administracyjnych zupełnie nie wzięło pod uwagę. W uzasadnieniu do nowelizacji nawet o ich nie wspomniało. W tekście uzasadnienia przyznano tylko, że rzeczywiście dotychczasowe przepisy zawierały lukę. To znaczy stwierdziło, że „prawo wodne nie rozwiązało wprost sytuacji, w których pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie określało maksymalnej ilości pobieranej wody oraz wprowadzanych ścieków w m sześc. na sekundę (ustawa nie zawierała takiego wymogu), podczas gdy składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej za pobór wód, odprowadzanie wód do wód oraz wprowadzanie ścieków jest maksymalna ilość wody lub ścieków wyrażonej w m3 na sekundę (art. 271 ust. 2–5 prawa wodnego)”.

Resort proponuje, by w art. 271 p.w. po ustępie 5 dodać nowy ust. 5a. Miałby on przesądzać, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawe albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m sześc./s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w ust. 2–5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m sześc./ godz. maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód, możliwych do odprowadzania wód do wód lub możliwych do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m sześc./s.

Takie rozwiązanie jest mniej korzystne dla przedsiębiorców, bowiem przeliczenie maksymalnych wielkości wyrażonych w m sześc./godz. będzie co do zasady powodowało, że wynik będzie wyższy niż przy przeliczenie wielkości maksymalnych rocznych.

Co zrobić, żeby mniej płacić

Przedsiębiorcy, którzy już mają pozwolenia, a stają przed wizją ponoszenia wysokich opłat stałych, powinni się zastanowić, czy nie warto wystąpić o zmianę wskazanych w nich limitów. Tym bardziej że w wielu przypadkach prawdopodobnie są one wyższe niż faktycznie zużywane przez przedsiębiorcę ilości wody czy też wprowadzanych ścieków. Warto bowiem zwrócić uwagę, że przed 1 stycznia 2018 r. przedsiębiorcy nierzadko wnioskowali i otrzymywali pozwolenia z zapasem, co dotyczy także maksymalnych wielkości korzystania z wód. Często bowiem wpisywali we wniosku o wydanie pozwoleń wielkość prognozowana z dużym optymizmem – ot tak, na wszelki wypadek – by np. nie fatygować się po wydanie nowego pozwolenia w sytuacji, kiedy w przyszłości realne zapotrzebowanie wzrośnie. W praktyce jednak nigdy z tej zakładki nigdy nie korzystali. Przed wejściem w życie nowego prawa wodnego była to powszechna, normalna praktyka, nie powodowało to bowiem dla nich dodatkowych obciążeń w zakresie danin publicznych. Wszystko zmieniło się od 1 stycznia 2018 r.

!W art. 562 nowego prawa wodnego ustawodawca wyraźnie wskazał, że odpowiednie organy w terminie do 31 grudnia 2019 r. na wniosek zainteresowanych podmiotów mogą dokonać zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady.

Teraz – kiedy obowiązuje nowy system ustalania opłat wodnych – zapas może mieć duży wpływ na wysokość opłaty w części stałej.

Rada dla planujących działalność

Podobnie przedsiębiorcy, którzy dopiero planują rozpocząć działalność i zamierzają złożyć wniosek pod rządami obecnego prawa wodnego, powinni starannie przemyśleć, jakie wielkości maksymalnego pobory są im potrzebne w praktyce, aby nie płacić za puste limity.

Warto jednocześnie pamiętać, że z drugiej strony istnieje ryzyko niedoszacowania potrzeb, a wówczas – w razie przekroczenia wartości wskazanych w pozwoleniu – trzeba będzie ponosić opłatę podwyższoną. A ta jest kilkukrotnie wyższa. (przykłady 1 i 2)

Prawo dopuszcza zmianę

Dla posiadaczy pozwoleń wydanych przed 1 stycznia 2018 r. dobrą wiadomością jest to, że prawo wprost przewiduje możliwość zmiany pozwoleń, aby dopasować wpisane w nich maksymalne wielkości korzystania z usług wodnych do faktycznie wykorzystywanych i ten sposób obniżyć opłaty. Ustawodawca dostrzegł bowiem te dodatkowe obciążenia w zakresie opłaty stałej za puste limity i dlatego w art. 562 nowego prawa wodnego wyraźnie wskazał, że organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych oraz pozwoleń zintegrowanych w terminie do 31 grudnia 2019 r. na wniosek zainteresowanych zakładów mogą dokonać zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady.

Problem: co od 2020 r.

W związku z pojawieniem się w cytowanym przepisie daty 31 grudnia 2019 r. powstaje pytanie: czy po tym terminie nadal będzie można dokonać zmiany starego pozwolenia? Jak się wydaje – również po tej dacie zmiana pozwoleń, a nawet rezygnacja z nich jest również możliwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie prawa wodnego z 2001 r. przyjmowało się dopuszczalność zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 155 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że „decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony”. Sądy, które opowiadały się za możliwością zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 155 k.p.a., przypominały, że pozwolenie to jest rodzajem decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie przepisów p.w. oraz k.p.a. Poprzez jej wydanie adresat uzyskuje uprawnienie do prowadzenia jednego z rodzajów działalności określonych w p.w. Związany charakter tej decyzji nie stoi na przeszkodzie dokonaniu zmiany jej treści w razie zaistnienia przesłanek, o których stanowi art. 155 k.p.a. Obowiązek organu wydania decyzji o określonej treści w razie spełnienia istniejących ku temu przesłanek nie uniemożliwia zmiany decyzji w sytuacji modyfikacji zamierzenia inwestycyjnego, które także pozostaje w zgodzie z obowiązującą regulacją prawną. Oznacza to, że samo tylko przyjęcie, że decyzja ma charakter związany, nie może automatycznie uniemożliwiać jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. bez rozważenia takiej możliwości w oparciu o regulację prawa materialnego, która w odniesieniu do wydania pozwolenia wodnoprawnego przewiduje taką ewentualność. Pogląd o dopuszczalności zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. był prezentowany w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 7 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1849/06; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 560/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powyższe uwagi w zakresie zmiany pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 155 k.p.a. należy odpowiednio stosować odnośnie do zmiany pozwolenia zintegrowanego. Zmianę w tym trybie dopuszcza orzecznictwo sądów administracyjnych (np. NSA w wyroku z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1833/11).

Możliwość zrzeczenia się pozwolenia zintegrowanego należy raczej rozważać teoretycznie, choć odnoszący się do pozwoleń emisyjnych art. 193 ust. 1 pkt 3 prawa ochrony środowiska przewiduje możliwość wygaśnięcia pozwolenia na wniosek prowadzącego instalację.

Przykład 1

Kiedy warto wystąpić o zmianę pozwolenia

Przedsiębiorca A uzyskał pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych. W praktyce wykorzystuje tylko połowę limitu (ilości) wód do pobrania określonego w decyzji. Do tej pory płacił opłatę za pobór wód uzależnioną od ilości faktycznie pobranej. Od 1 stycznia 2018 r. opłata składała z dwóch części: stałej oraz zmiennej. Aby nie płacić opłaty w części stałej za niewykorzystywane limity, może wystąpić o zmianę pozwolenia wodnoprawnego.

Przykład 2

Czasem lepiej zrezygnować

Przedsiębiorca B kilka lat temu uzyskał pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych. Obecnie jednak nie korzystał w ogóle z urządzenia wodnego, dla którego zostało wydane to pozwolenie. W tej sytuacji, aby uniknąć uiszczenia opłaty w części stałej, powinien zrezygnować z pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia ta została wprost uregulowana w art. 414 ust. 1 pkt 2 nowego prawa wodnego. ©℗

opinie ekspertów

Zaostrzanie przepisów jest błędnym rozwiązaniem

Ewa Malicka prezes Towarzystwa Rozwoju Małych Elektrowni Wodnych (TRMEW)

Po wprowadzeniu na początku tego roku w nowym prawie wodnym kolejnego obciążenia dla elektrowni wodnych, jakim jest opłata za zwrotny pobór wody przepływającej przez turbiny, odnotowaliśmy wiele problemów interpretacyjnych. Chodziło m.in. o kwestię opłaty stałej, której małe elektrownie wodne (MEW) nie powinny ponosić, a którą naliczały niektóre zarządy zlewni. Na szczęście udało się te problemy wyjaśnić, a w lipcowej nowelizacji prawa wodnego, dzięki staraniom naszego stowarzyszenia, wprowadzono zapis doprecyzowujący potwierdzający brak obowiązku ponoszenia opłaty stałej przez elektrownie wodne. Lipcowa nowelizacja, w miejsce dotychczasowego zobowiązania Wód Polskich do badania podstaw do naliczenia opłaty za pobór wody, wprowadziła obowiązek samodzielnego składania przez właścicieli MEW kwartalnych deklaracji (a do 2020 r. oświadczeń) w tym zakresie. A zatem przerzucono obowiązek i odpowiedzialność za wskazanie prawidłowych danych na przedsiębiorców. W dodatku, zgodnie z najnowszym projektem nowelizacji p.w., oświadczenia w celu ustalenia opłat mają być składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Liczba sprawozdań, deklaracji i rozmaitych powinności administracyjnych, jakie musi wykonywać na bieżąco właściciel MEW – najczęściej mały przedsiębiorca – rośnie w ostatnich latach lawinowo. Z doświadczeń dotyczących raportowania w zakresie spraw energetycznych wiemy, że właścicielom MEW zdarzają się różne niezamierzone pomyłki, a przy coraz większej biurokracji pomyłek tych może być jeszcze więcej. Nakładanie dodatkowych obowiązków i odpowiedzialność karna w przypadku ewentualnych błędów budzą więc nasz poważny niepokój.

W opinii TRMEW znacznie lepszym pomysłem niż zaostrzanie przepisów prawa wodnego byłoby rozwiązanie kilku problemów, na jakie branża MEW zwraca uwagę od długiego czasu. Jednym z nich jest brak skutecznych procedur udostępniania inwestorom obiektów piętrzących, należących do Skarbu Państwa, w celu ich wykorzystania do produkcji zielonej energii. Jest to jedna z głównych przyczyn bardzo niskiego poziomu zagospodarowania istniejących piętrzeń, a tym samym niewielkiego stopnia wykorzystania potencjału energetycznego polskich rzek. TRMEW złożyło w ramach konsultacji publicznych propozycję uzupełnienia ustawy o odpowiednie zapisy, gdyż w naszej opinii wzrost przychodów Wód Polskich powinien być osiągany nie za pomocą zaostrzania przepisów, ale wskutek zachęcenia przedsiębiorców do korzystania w pożyteczny sposób z istniejącej infrastruktury hydrotechnicznej. ©℗

Ciagłe nowelizacje nie służą pewności prawa

Dominik Gajewski radca prawny, ekspert ds. infrastruktury i ochrony środowiska, departament energii i zmian klimatu Konfederacji Lewiatan

O jakości aktu prawnego, który miał kompleksowo i trwale uregulować gospodarowanie wodami w Polsce, niech świadczy fakt, że od wejścia w życie ustawy – Prawo wodne w styczniu 2018 r. akt ten był już nowelizowany kilkakrotnie. To w sposób zasadniczy wpływa na pewność obrotu prawnego wśród przedsiębiorców, w szczególności gdy zmienia się przepisy przejściowe.

Najnowsze propozycje zmian według projektodawcy dotyczą m.in. zmiany w zakresie regulacji dotyczących celów środowiskowych, monitoringu wód oraz sprawozdawczości z realizacji KPOŚK, wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa i wykonywania urządzeń wodnych oraz kompetencji poszczególnych jednostek organizacyjnych Wód Polskich.

Ustawodawca przyznał się do błędu i zmienia w sposób znaczący sposób finansowania Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Przyznano w uzasadnieniu wprost, iż IMGW traci płynność finansową i istnieje realne ryzyko zawieszenia działalności służby w zakresie osłony hydrologicznej i meteorologicznej społeczeństwa, środowiska, dziedzictwa kulturowego, gospodarki i rozpoznawania zagrożeń niebezpiecznymi zjawiskami zachodzącymi w atmosferze lub hydrosferze. To kolejny dowód na to, że pośpiech przy stanowieniu prawa nie służy jego jakości.

Po raz kolejny zmieniane są przepisy dotyczące dokumentów, jakie mają być dołączane do wniosków o wydanie zgód wodnoprawnych, decyzji ustalających linię brzegu, decyzji ustalających charakter wód. Trudno obecnie ocenić, czy rzeczywiście wpłynie to na przyspieszenie postępowań administracyjnych. Kolejna zmiana w tym zakresie przyczynić się raczej może do niepewności co do prawa.

Dodatkowo zmieniany art. 476, który rozszerza penalizację czynów, wskazując, że znamieniem wykroczenia objęta jest czynność wykonawcza, polegająca na korzystaniu z zasobów wodnych bez którejkolwiek zgody wodnoprawnej, a nie jak dotychczas jedynie w przypadku korzystania bez pozwolenia wodnoprawnego albo z przekroczeniem jego warunków. Należy jeszcze raz rozważyć, czy takie rozszerzenie jest uzasadnione i czyni zadość zasadzie określoności czynu zabronionego. ©℗

Zużywamy mniej wody, ale... rośnie długość sieci i ilość ścieków

Gdy przepisy budzą wątpliwości, WSA idą na rękę korzystającym z usług ©℗

Stworzenie skomplikowanego systemu opłat za usługi wodne spowodowało liczne spory pomiędzy Wodami Polskimi a przedsiębiorcami. Obecnie w bazie jest już ponad 150 orzeczeń, które rozstrzygają powstające w praktyce wątpliwości. Sądy niejednokrotnie stają w nich po stronie korzystających z wód, w tym przedsiębiorców. Przedstawiamy wybrane orzeczenia z ostatnich miesięcy.

Opłata tylko za deszczówkę odprowadzaną do wód

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 2 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 400/18) po myśli przedsiębiorców rozstrzygnął spór w sprawie naliczania opłat za wody opadowe i roztopowe. Zdaniem sądu, jeżeli wody te będą odprowadzane nie do wód, ale do ziemi, nie ma podstaw do tego, aby naliczać opłaty za korzystanie z usług wodnych w postaci odprowadzania do wód odpadowych lub roztopowych. Sąd stwierdził, że nie do przyjęcia jest pogląd Wód Polskich, że bez względu na to, czy wody opadowe i roztopowe odprowadzane byłyby do wód czy do ziemi – każdorazowo powstałby obowiązek uiszczenia opłaty stałej, gdyż wody opadowe i roztopowe na dalszym etapie wprowadzane byłyby i tak do wód. Jest to kolejny przykład istotnych wątpliwości interpretacyjnych ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 156; dalej: Prawo wodne), które są rozstrzygane na korzyść podmiotów korzystających z usług wodnych.

Problem z łączeniem ścieków i wód opadowych

Inny spór dotyczy kwestii, jak liczyć opłaty stałe w sytuacji, gdy ścieki są odprowadzane wraz z wodami opadowymi tymi samymi urządzeniami. Kwestia jest niebagatelna, bo wysokość opłaty za ścieki jest 100 razy większa niż za wody opadowe. Wody Polskie ustalając wysokość opłat, twierdzą z reguły, że stawka za powstałą „mieszaninę” jest taka sama jak za ścieki. Przedsiębiorcy zaś, że należy oddzielnie liczyć opłaty za ścieki, a oddzielnie za wody opadowe i roztopowe. Sąd stanął ponownie po stronie przedsiębiorcy.

WSA w Gliwicach w wyroku z 17 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Gl 446/18), rozpoznając skargę jednej ze spółek, przyznał jej rację i uchylił decyzję Wód Polskich. Uznał, że przyjęcie dla mieszaniny ścieków i wód opadowych i roztopowych jednolitej stawki w wysokości właściwej dla ścieków (250 zł na dobę za 1 m sześc./s), a nie częściowo adekwatnej dla wód opadowych i roztopowych, jest niewłaściwe.

WSA wskazał, że woda opadowa zwykle nie jest tak zanieczyszczona jak ściek, a przez to nie jest uciążliwa dla środowiska. Z kolei zmieszanie wody opadowej ze ściekiem (występującym w rozpoznawanym przypadku według pozwolenia zintegrowanego w dużo mniejszej ilości) i odprowadzanie ich razem, jakkolwiek powoduje powstanie mieszaniny ściekowej, to jednak dla środowiska nie powstaje większa uciążliwość, niż w przypadku odprowadzania ich osobno. Wręcz przeciwnie, rozcieńczenie ścieku w znacznie większej ilości wody opadowej może powodować łatwiejszą absorpcję przez środowisko substancji szkodliwych. Stosowanie więc w takim przypadku stawki 250 zł na dobę za 1 m sześc./s., jak za ściek (dużo bardziej szkodliwy), jest nieadekwatne do sytuacji i powodowanych dla środowiska szkód.

Oprac. JP