Ustna rezygnacja samorządowca z mandatu nie jest wiążąca dla przewodniczącego rady

Przede wszystkim należy zauważyć, że warunkiem skutecznego złożenia mandatu jest pisemne zrzeczenie się go. Ustana deklaracja nie rodzi jeszcze żadnych skutków. Jak zauważa Anna Kudra z kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners, sprawowanie mandatu radnego jest dobrowolną służbą publiczną. Osoba wybrana na radnego może po przeprowadzonych wyborach zrezygnować z objęcia przyznanego jej przez społeczność lokalną mandatu przez odmowę złożenia ślubowania, a osoba sprawująca mandat może się go zrzec w każdym czasie. Zdaniem prawniczki w obu przypadkach rezygnacja ze sprawowania funkcji nie jest warunkowana koniecznością wykazania jakichkolwiek powodów podejmowanej decyzji (np. zły stan zdrowia). Nie oznacza to jednak, że skuteczne zrzeczenie się mandatu nie wymaga zachowania określonej prawem procedury.

Ważna procedura

W myśl postanowień art. 383 par. 2 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 15 ze zm., dalej k.w.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku pisemnego zrzeczenia się mandatu - wyjaśnia dr Mariusz Bidzyński, wspólnik w Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy.

- Równocześnie, w związku z tym, że organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest w tym przypadku komisarz wyborczy, oświadczenie powinno zostać wniesione do tego organu - dodaje Anna Kudra. I zauważa, że kodeks wyborczy nie przewiduje wprost możliwości ustnego zrzeczenia się mandatu radnego ani też rezygnacji w formie pisemnej zastępczej - np. poprzez zaprotokołowanie takiego oświadczenia w trakcie sesji rady gminy. Nie określa on także skutków złożenia oświadczenia bez zachowania wymaganej prawem formy, w tym nie przewiduje możliwości jego konwalidowania poprzez następcze potwierdzenie oświadczenia w formie właściwej. Według prawniczki skutki prawne składanego oświadczenia oraz pewność obrotu prawnego wymagają uznania, że przepisy określające formę i tryb zrzeczenia się mandatu przez radnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Tym samym jakikolwiek inny sposób zrzeczenia się mandatu przez radnego, np. w ramach wywiadu dla lokalnej gazety, nie może wywołać skutku prawnego w postaci wygaśnięcia jego mandatu - twierdzi Kudra.

W sprawie tej wypowiedział się NSA w wyroku z 4 grudnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 2999/17).

WAŻNE

Wygaśnięcie mandatu radnego z powodu zrzeczenia się go stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia tej przyczyny. Postanowienie komisarza ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w biuletynie informacji publicznej.

Oświadczenie do komisarza

Orzeczenie NSA zapadło w sprawie dotyczącej ważności uchwały podjętej na sesji pod nieobecność radnego, który wcześniej - na posiedzeniu rady - ustnie zrzekł się mandatu, co zresztą zostało zapisane w protokole. Wobec tego nie doręczono mu zawiadomienia o terminie kolejnego posiedzenia oraz porządku obrad i materiałów sesyjnych. Nie był on również obecny na sesji rady w czasie uchwalenia uchwały budżetowej. Przy czym radny zrzekł się pisemne mandatu kilka tygodni później - pismo w tej sprawie złożył przewodniczącemu rady, a ten przekazał go komisarzowi wyborczemu, który wygasił mandat.

Tymczasem regionalna izba obrachunkowa, do której trafiła uchwała budżetowa, stwierdziła, że w dniu jej procedowania radny nadal pełnił swoją funkcję i dlatego należało go powiadomić o terminie i miejscu odbywania się sesji, a także powinien otrzymać materiały będące przedmiotem obrad. Zdaniem RIO procedura podjęcia uchwały obarczona jest więc istotnymi wadami (izba podkreśliła, że radny pisemne zrzeczenie się mandatu złożył przewodniczącemu kilka tygodni później). Skargę do WSA w Olsztynie złożyła rada gminy. Sąd ją oddalił. W uzasadnieniu stwierdził, że pisemne zrzeczenie się mandatu radnego powinno zostać złożone bezpośrednio organowi właściwemu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, tj. komisarzowi wyborczemu. W przypadku złożenia takiego oświadczenia przewodniczącemu rady, co miało miejsce w niniejszej sprawie, pismo powinno niezwłocznie zostać przekazane komisarzowi wyborczemu. W takiej sytuacji termin do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu biegnie od dnia otrzymania oświadczenia przez komisarza wyborczego. Sąd stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez komisarza wyborczego nastąpi w dacie późniejszej niż data sesji rady. Dlatego też olsztyński sąd administracyjny zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że procedura uchwalenia uchwały obarczona została istotnymi wadami.

Istotna wadliwość

W ocenie sądu powyższe naruszenie prawa - w realiach niniejszej sprawy - należy uznać za istotne i było ono wystarczające do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Podjęto ją bowiem w sposób istotny naruszający prawo. Sąd wyjaśnił, że o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko jego merytoryczna treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Gmina wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten wyrokiem z 4 grudnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 2999/17) ją oddalił. W ocenie NSA organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny stwierdzonego naruszenia procedury zwołania sesji rady jako naruszenia istotnego w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.).

Bez automatyzmu

Do stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może jednak doprowadzić jedynie kwalifikowane naruszenie prawa. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, że środek nadzorczy w postaci stwierdzenia nieważności uchwały może być przez organ nadzoru zastosowany jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Przy czym ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa" ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Stąd w praktyce ta kwestia wzbudza wiele wątpliwości.

OPINIA EKSPERTA

Brak zawiadomienia narusza prawo

@RY1@i02/2018/012/i02.2018.012.08800020a.801.jpg@RY2@

dr Agnieszka Piskorz-Ryń adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji UKSW

Komentowane orzeczenie dotyczy dwóch kwestii. Pierwsza związana jest z zrzeczeniem się mandatu radnego. Obecnie kodeks wyborczy w art. 383 par. 1 pkt 4 wyraźnie przewiduje, że dla zrzeczenia się mandatu konieczna jest forma pisemna. Kiedyś ta sprawa była dyskusyjna. Wiązała się ze stosowaniem odpowiednio przepisów kodeksu cywilnego w zakresie dotyczącym oświadczeń woli. Obecnie ustawodawca uregulował ją w sposób niebudzący wątpliwości. Wskazał również podmiot, jakiemu oświadczenie powinno być złożone. Jest to komisarz wyborczy. Radny zaś złożył je ustnie na sesji do protokołu i potwierdził na piśmie, doręczając przewodniczącemu rady gminy, który przekazał je komisarzowi. Ten jest podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Błędy w działaniu dotyczyły więc zarówno radnego, jak i biura rady. Zaważyły na ważności uchwały budżetowej. Biuro rady uznało oświadczenie radnego na sesji za wiążące i nie dopełniło obowiązków związanych z zawiadomieniem go o terminie sesji i dostarczeniem materiałów. Bezsprzecznie doszło do naruszenia prawa. Do czasu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dana osoba była radnym i powinna korzystać z przysługujących z mocy ustawy praw.

W tym miejscu dochodzimy do drugiego zagadnienia. Z ustawy samorządowej wynika, że środek nadzorczy w postaci stwierdzenia nieważności uchwały może być przez organ nadzoru zastosowany jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Prawidłowe zawiadomienie radnego wraz z dostarczeniem mu materiałów na sesję wiąże się z możliwością realizacji podstawowego uprawnienia radnego, jakim jest udział w głosowaniu. Zgodzić się należy więc ze stanowiskiem sądu, że niezawiadomienie radnego o terminie i miejscu sesji doprowadziło do naruszenia prawa do udziału w obradach organu stanowiącego i głosowania nad uchwałą. Bez znaczenia jest zaś to, czy radny chciał faktycznie wziąć udział w tym konkretnym głosowaniu, czy też nie. Są więc przesłanki do uznania naruszenia prawa za istotne.

WAŻNE

O legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ JST.

NSA podkreślił, że nie każde naruszenie procedury podjęcia uchwały, w tym zasad zwołania sesji rady, może być automatycznie kwalifikowane jako istotne. Pozbawienie radnego możliwości uczestniczenia w sesji niewątpliwie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Radny poprzez niezawiadomienie go o obradach został bowiem pozbawiony podstawowego uprawnienia, jakie mu z racji pełnienia tej funkcji przysługiwało. To znaczy prawa do udziału w działalności uchwałodawczej organu stanowiącego gminy, którego był członkiem. Niezawiadomienie radnego o terminie sesji stanowi naruszenie podstawowej zasady zwoływania sesji rady, określonej w art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g.

Cofnięcie zrzeczenia

W praktyce wiele wątpliwości budzi możliwość cofnięcia przez radnego złożonej rezygnacji z mandatu. Kwestii tej nie rozstrzygała ustawa z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (już nieobowiązuje). Odpowiedzi też nie ma w k.w. Orzecznictwo sądowe co do możliwości cofnięcia oświadczenia nie jest zaś jednolite. NSA w wyroku z 3 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 384/09) stwierdził, że mandat wygasa z chwilą złożenia rezygnacji radnego, a skutku złożonego oświadczenia nie można cofnąć. Podobnie wypowiedział się np. WSA w Lublinie w wyroku z 28 października 2008 r. (sygn. akt III SA/Lu 349/08) oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 23 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 924/10).

W późniejszym orzecznictwie zdecydowanie jednak przeważa pogląd, że można cofnąć takie oświadczenie, ale tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy mają miejsce szczególne okoliczności. Pogląd taki wyraził NSA w wyrokach z: 21 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 880/13), 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 992/13) oraz WSA w Łodzi w wyroku z 20 marca 2014 r. (sygn. akt III SA/Łd 174/14).

- Kwestię możliwości cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego, na gruncie obowiązującej wówczas ordynacji wyborczej, rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 401/12) - przypomina dr Mariusz Bidziński. I dodaje, że sąd wyjaśnił, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli nie może być swobodne (może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu). Według prawnika na gruncie obowiązujących przepisów powyższa wykładnia pozostaje aktualna, jedynie z modyfikacją w zakresie organu stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. - Cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego jest dopuszczalne wyłącznie przez wydanie przez komisarza wyborczego postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego oraz w przypadku wystąpienia poważnej wady oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu, takiej jak pozorność, błąd czy groźba bezprawna - resumuje mecenas Bidzyński.

ⒸⓅ

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl