Cała sztuka polega na tym, by nie zaburzyć poczucia proporcjonalności

Czy ujawnienie wynagrodzeń w Narodowym Banku Polskim w drodze specustawy to dobry pomysł? A jeśli tak, to kogo powinna ona objąć?

Wszystko zależy od celu, jaki ustawodawca stawia tej regulacji. Oczywiście NBP jest instytucją publiczną, co nakazuje w szczególny sposób oceniać wynagrodzenia zatrudnianych w nim osób. Warto jednak przy tym pamiętać, że stwierdzenie to dotyczy całej sfery budżetowej, a zatem także np. nauczycieli, strażaków czy pracowników jednostek komunalnych. Tym samym, jeżeli celem ustawy miałoby być umożliwienie powszechnego i szczegółowego zapoznania się ze sposobem wydatkowania środków publicznych, to ujawnienie wysokości zarobków powinno dotyczyć wszystkich pracowników NBP. Ale w takim razie zasadne będzie pytanie o to, czy w konsekwencji podobna reguła nie powinna dotyczyć całej sfery budżetowej. Jeżeli natomiast celem miałoby być wykazanie, jak wygląda wynagradzanie osób, których zatrudnianie wywołuje najwięcej emocji, wówczas wystarczające będzie ograniczenie proponowanych rozwiązań do stanowisk kierowniczych.

Jak trzeba to zrobić, aby uniknąć zarzutów o łamanie konstytucji?

Konstytucja zapewnia określone prawa i wolności jej adresatom. Niektóre z nich nawzajem na siebie nachodzą i wówczas trzeba dokonywać wyboru, której wartości przyznać pierwszeństwo. Ewentualnie, w jaki sposób można najbardziej optymalnie zapewnić ochronę wszystkim. W tym wypadku można wskazywać, że z jednej strony mamy do czynienia z prawem do ochrony prywatności i dóbr osobistych (warto pamiętać, że Sąd Najwyższy uznał wysokość wynagrodzenia konkretnego pracownika za jego dobro osobiste), a z drugiej z prawem dostępu do informacji publicznej, w tym o działaniu organów władzy publicznej, w szczególności w zakresie, w jakim dysponują majątkiem publicznym.

Wydaje się, że ujawnienie wysokości wynagrodzeń osób wchodzących w skład organów NBP, w tym zwłaszcza prezesa NBP, nie powinno budzić kontrowersji co do zgodności z ustawą zasadniczą. Tym bardziej że już obecnie są przecież przepisy nakazujące składanie określonym osobom oświadczeń majątkowych, które zawierają nawet więcej informacji niż tylko same zarobki, a część z tych oświadczeń ma charakter publiczny (np. wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast). Więcej wątpliwości może rodzić natomiast rozszerzenie tego obowiązku na wszystkich pracowników NBP. Należy przy tym jednak wspomnieć, że spotkać można poglądy opowiadajcie się za przyjęciem pełnej jawności zarobków wszystkich pracowników, także tych zatrudnionych przez pracodawców prywatnych, co byłoby narzędziem uniemożliwiającym, a co najmniej utrudniającym, praktyki dyskryminacyjne i naruszające zasadę równego traktowania.

Rząd pracuje nad kodeksem urzędniczym. Czy kwestia wynagradzania nie powinna być tam uregulowana kompleksowo?

Bez wątpienia kompleksowa regulacja jakiejkolwiek materii jest stanem pożądanym i ułatwiającym poruszanie się w danym temacie. W tej jednak kwestii należy zauważyć, że pojęcie prawne urzędnika, a w konsekwencji to, kogo taki kodeks miałby obejmować, jest ściśle określone i odmienne od potocznego. Obecnie osoby zatrudnione w NBP nie mają formalnego statusu urzędników, tym samym gdyby kodeks urzędniczy miał regulować warunki zatrudniania osób, które obecnie podlegają prawu urzędniczemu, jego postanowienia nie dotyczyłyby pracowników banku centralnego. Innymi słowy, taki kodeks nie obejmie całej sfery publicznej, a jedynie jej część, chyba że ustawodawca zdecyduje się na rewolucyjne podejście do pojęcia urzędnika.

A co z NIK czy innymi urzędami? Zaraz ktoś ustali, że w NIK niektórzy dyrektorzy zarabiają za dużo…

Najwyższa Izba Kontroli także funkcjonuje w oparciu o środki publiczne, więc wszystkie uwagi poczynione pod adresem sytuacji pracowników NBP można także odnieść do osób zatrudnionych w NIK i w innych jednostkach organizacyjnych sfery publicznej.

Czy zatrudnieni w NBP powinni zarabiać więcej od pozostałych?

To jest już pytanie bardziej ze sfery ekonomicznej i polityki rynku pracy niż ze sfery prawnej. Zakładając, że w instytucjach publicznych powinni pracować fachowcy, którzy zapewnią jak najlepszą jakość usług świadczonych przez szeroko pojęte państwo – a trudno zakładać inaczej – trzeba mieć świadomość, że tych fachowców trzeba jakoś przekonać, żeby spośród różnych możliwych ścieżek kariery zawodowej zdecydowali się na pracę w sferze budżetowej. Nie jest żadnym odkryciem, że jednym z ważniejszych warunków zatrudnienia, które kandydaci biorą pod uwagę, decydując się na podjęcie pracy u danego pracodawcy, jest właśnie wysokość wynagrodzenia. Oczywiście znaczenie mają też inne elementy, takie jak np. stabilność zatrudnienia, poziom przestrzegania praw pracowniczych przez pracodawcę czy możliwości rozwoju siebie i swojej kariery. Niemniej jednak, jeżeli oczekujemy, że w tak ważnej instytucji jak NBP, będą pracowały osoby o jak najlepszych kompetencjach, musimy przyjąć, że będą one zarabiały co najmniej tak samo, jak osoby z tej samej branży pracujące w podmiotach prywatnych.

Pojawił się pomysł, aby w NBP wprowadzić widełki płacowe. Czy to dobre rozwiązanie, skoro wynagrodzenie można jeszcze wywindować dodatkowo np. nagrodami?

Ponownie należy wskazać, że diabeł tkwi w szczegółach. Określenie widełek wyłącznie w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego może oczywiście skutkować tym, że ten element pensji stanie się tylko niewielką częścią całości wypłaty. Innymi słowy, wprowadzenie ograniczenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego przy braku dalszych regulacji może skutkować tym, że obok niego na odcinku płacowym pojawią się inne składniki, takie jak dodatki, dopłaty, premie. Tym samym wprowadzony system powinien określać nie tylko widełki wynagrodzenia zasadniczego, ale także wskazywać, jakie inne składniki wynagrodzenia mogą być wypłacane oraz także limitować ich wysokość. Takie rozwiązanie nie byłoby zresztą niczym nadzwyczajnym, gdyż funkcjonuje ono w wielu działach sfery budżetowej, np. w stosunku do członków korpusu służby cywilnej lub kuratorów sądowych.

Są urzędy centralne, w których poza pensją zasadniczą pracownicy otrzymują specjalną nagrodę, która co miesiąc podwyższa ich wynagrodzenie. Wszystko po to, aby ściągnąć specjalistów?

Zatrudnienie pracowników, którzy w najlepszy sposób będą realizować zadania danej jednostki, wiąże się z koniecznością poniesienia przez pracodawcę kosztów. Przede wszystkim kosztem tym są wynagrodzenia. Wprowadzenie zaś zbyt niskich jak na obecne realia rynkowe górnych limitów wynagrodzeń skutkuje tym, że osoby odpowiedzialne za rekrutację i zatrudnianie muszą szukać rozwiązań, które pozwolą im konkurować o pracowników z podmiotami prywatnymi. Należy jednak mieć na uwadze, że zazwyczaj przepisy określają górny limit funduszu nagród w określonych jednostkach, co stanowi pewne ograniczenie w zbyt hojnym ich przyznawaniu.

Czy zwykły Kowalski w obecnym stanie prawnym może skutecznie domagać się informacji, ile wynosi pensja określonego dyrektora?

W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego informacja o wysokości wynagrodzenia podlega ochronie przed dostępem do niej osób postronnych. Warto zauważyć, że orzeczenie to wpisuje się w pewien tradycyjny w naszym kraju model, w którym wysokość zarobków uważa się generalnie za coś prywatnego. SN wskazał, że takiej wiedzy nie mogą pozyskiwać nawet związki zawodowe, co oznacza, że tym bardziej konkretny pracownik nie może żądać informacji o wynagrodzeniu innego zatrudnionego, nawet dyrektora. Jak już wskazywałem, może to rodzić problemy w kontekście podejrzenia o nierówne wynagradzanie w danym zakładzie pracy.

A dane na temat maksymalnego i minimalnego wynagrodzenia mogą być ujawnione?

Czym innym jest informacja o konkretnej wysokości zarobków, a czym innym o systemie i zasadach wynagradzania. Niemniej jednak przeciętny pracownik może pozyskać jedynie bardzo ogólną wiedzę na ten temat w drodze analizy postanowień czy to układu zbiorowego, czy to regulaminu wynagradzania. Nieco więcej i bardziej szczegółowych informacji, np. o przeciętnym wynagrodzeniu w danej grupie zawodowej, mogą uzyskać zakładowe organizacje związkowe, co wynika z przepisów ustawy o związkach zawodowych. Nadal jednak nie mogą to być informacje umożliwiające ustalenie wysokości wynagrodzenia konkretnego pracownika. Przykładowo, jeżeli u pracodawcy pracują dwie księgowe, to pracodawca mógłby odmówić podania informacji o maksymalnej i minimalnej wysokości wynagrodzeń w tej grupie zawodowej, gdyż w stosunkowo prosty sposób można byłoby przypisać te dane do konkretnych osób.

Czy między specjalistami a kadrą kierowniczą w administracji powinna być duża różnica?

Zauważmy najpierw, że wynagrodzenie za pracę pełni dwie funkcje – alimentacyjną oraz motywacyjną. Pierwsza oznacza, że wynagrodzenie służy utrzymaniu się pracownika, zapewnieniu mu (a często także jego rodzinie) środków utrzymania się. Druga zaś sprowadza się do tego, że odpowiednio kształtując wysokość wynagrodzenia, jego strukturę, a szerzej siatkę wynagrodzeń w danym zakładzie pracy, pracodawca może stymulować lepszą jakość czy większą ilość świadczonej pracy. Jednocześnie jednak nieprawidłowości w tym zakresie przyniosą odwrotny skutek, tzn. pracownicy zamiast bardziej przykładać się do pracy, mogą zacząć wykonywać ją gorzej, gdyż nie będą czuli zachęty finansowej albo będą odbierali przyjęte rozwiązania jako niesprawiedliwe. Oczywiste jest, że im bardziej odpowiedzialne stanowisko, znajdujące się wyżej w strukturze pracodawcy, tym wynagrodzenie powinno być wyższe. Zresztą kodeks pracy także wskazuje na tę zależność, przewidując, że wysokość wynagrodzenia powinna być uzależniona od rodzaju wykonywanej pracy i kwalifikacji do niej wymaganych oraz od jej ilości i jakości. Co więcej, jednakowe wynagrodzenie powinno przysługiwać za pracę jednakową lub o jednakowej wartości, co oznacza, że w przypadku różnych prac lub o różnej wartości pracodawca powinien różnicować wynagrodzenie. Cała sztuka polega jednak na tym, ażeby nie zaburzyć poczucia pewnej proporcjonalności. Jeżeli kierownictwo będzie zarabiało wielokrotność poborów swoich podwładnych, ci ostatni mogą czuć się wykorzystywani. Dodatkowo, gdy takie zjawisko ma miejsce w sferze publicznej, a zwłaszcza gdy dotyczy stanowisk odbieranych jako obsadzone nie zawsze jedynie według kryteriów merytorycznych, poczucie niesprawiedliwości może wykraczać poza samych zatrudnionych i obejmować szersze grupy.

Co jeszcze powinno się zmienić w systemie wynagradzania urzędników w administracji?

Może nie tyle w systemie, ile generalnie pierwszą zmianą powinno być zwiększenie wynagrodzeń tej grupy zawodowej. W obecnej sytuacji na rynku pracy kariera w szeroko pojętej administracji publicznej nie jawi się jako bardzo atrakcyjna alternatywa dla rynku prywatnego. Tym bardziej konieczne jest podjęcie działań w celu zachęcenia kandydatów do aplikowania o pracę w urzędach.

Co do samego systemu można przyjąć, że prawidłowe zasady wynagradzania w urzędzie mogą co najmniej w pewnym stopniu odwzorowywać zasady panujące w sferze prywatnej. Przede wszystkim chodzi o wprowadzenie jasnych, z góry znanych, obiektywnych i przejrzystych reguł określania wysokości wynagrodzenia oraz nabywania prawa do dodatkowych składników. W szczególności większą rolę niż obecnie powinny odgrywać w tej kwestii oceny okresowe, jednakże traktowane nie jako przykry obowiązek (zarówno przez oceniającego, jak i ocenianego), a będące rzeczywistym narzędziem służącym opisowi jakości pracy danej osoby. Warto nadmienić, że w niektórych sferach administracji publicznej podobne rozwiązania już obowiązują, np. w stosunku do pracowników samorządowych. Niemniej jednak nawet najlepiej przygotowane przepisy nie są w stanie zagwarantować, że dana sfera życia będzie funkcjonowała bardzo dobrze. Ostatecznie przepisy są wykonywane przez konkretne osoby i to od nich w dużej mierze zależy praktyka w danej dziedzinie.©℗

fot. Materiały prasowe

Dr Jakub Szmit z Uniwersytetu Gdańskiego, ekspert ds. administracji publicznej