O jubilatach nie powinno mówić się źle, ale...

@RY1@i02/2012/067/i02.2012.067.07000040a.807.jpg@RY2@

WOJCIECH GÓRSKI

Prof. Bogumił Szmulik kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego Porównawczego i Współczesnych Systemów Politycznych, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie

Polska konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku obowiązuje już 15 lat. Uchwalona została w wysoce demokratycznym trybie i - w powszechnym przekonaniu - jest nośnikiem klasycznych standardów demokratycznych. Jednak dopiero obecnie, gdy integracja ze strukturami europejskimi i atlantyckimi nie tylko została osiągnięta, lecz także ugruntowana, a standardy demokratyczne zostały powszechnie zaakceptowane w mentalności społecznej, można spokojnie dokonać pierwszej oceny konstytucji. Już na wstępie należy zaznaczyć, że w doktrynie prawa konstytucyjnego panuje pewna niejednoznaczność co do oceny konstytucji i racji jej dalszego bytu, chociaż dominując e są oceny pozytywne.

Można przyjąć, iż generalnie mamy do czynienia z dwoma opcjami, z których jedna podkreśla wypełnienie przez Konstytucję z 1997 roku swojego zadania i druga, która stoi na stanowisku, iż konstytucja sprawdziła się w praktyce ustrojowej. Jak zatem należy ocenić obowiązującą polską konstytucję? Czy należy ją zmienić? Czy może zostawić w obecnym brzmieniu?

Pomijając radykalne postulaty zmiany konstytucji lub jej poważnej nowelizacji - na pewno możemy pokusić się o wskazanie tych kwestii w ustawie zasadniczej, które budzą lub mogą budzić wątpliwości, lub powodują rozbieżne oceny. Do tych pierwszych zaliczyłbym preambułę. W świetle tradycji polskich konstytucji uroczysty wstęp do nich wydaje się ich niezbędną częścią. Należy również podkreślić, że uchwalona w 1997 roku preambuła była jedną z najlepiej przedyskutowanych i powszechnie akceptowanych w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego części konstytucji. Dlaczego więc wskazałem ją jako budzącą wątpliwości? Pierwsza uwaga dotyczy jej redakcji. Nawet najbardziej życzliwi jej konstytucjonaliści podkreślają, że jest rozwlekła, przegadana. Czytając ją, widzimy z rosnącym niepokojem, jak ciągnie się bez opamiętania, jednym zdaniem, przez niemal półtorej strony tekstu. Poza tym cieniem na preambułę położyła się widoczna polaryzacja postaw politycznych, jak i aksjologicznych w Polsce. Wyrazem wskazanej sytuacji jest także pozornie kompromisowy kształt preambuły, w której z jednej strony twórcy jej odwołują się do Boga "w trosce o byt i przyszłość Ojczyzny", z drugiej - już w kolejnym wersie - odżegnują się od wiary w Boga. Fakt ten kładzie "żałosny cień niewiary" również na inne postanowienia konstytucji. Należy chyba przyznać pełną rację prof. R.Kmiecikowi, który w latach dziewięćdziesiątych podkreślał, że w warunkach towarzyszących powstawaniu konstytucji (i preambuły) byłoby lepiej, gdyby regulacje konstytucyjne ograniczyły się do uregulowania spraw fundamentalnych, co do których "istniała ogólna akceptacja, niezależnie od reprezentowanych opcji światopoglądowych".

Kolejnym problemem jest kwestia podstawowych zasad ustroju państwa. Niestety ich katalog nie jest w konstytucji zamknięty, nie wszystkie są sformułowane wprost. Powoduje to konieczność ich wyprowadzenia, wyinterpretowania. Odzwierciedleniem takiego stanu rzeczy jest literatura, gdzie również nie udało się do tej pory stworzyć jednolitego i enumeratywnego katalogu naczelnych zasad ustroju RP. Dlatego też w przyszłości - ale wydaje się, że dopiero w nowej konstytucji - należałoby precyzyjniej ująć instytucje zasad naczelnych. Być może oznacza to konieczność wykreślenia zasady demokratycznego państwa prawnego (mającej charakter zbyt ogólny i wprowadzającej różnorodność interpretacji) i wprowadzenie w to miejsce kilkunastu zasad szczegółowych.

Ciekawe refleksje powoduje także analiza katalogu konstytucyjnych praw i wolności. Zawarte tam sformułowania wydają się nam na pozór tak oczywiste, że niepodlegające wręcz dyskusji. Czy na pewno? Jako pierwszy przykład, że może być inaczej, wskazałbym art. 30, który odnosi się do ochrony godności człowieka. O ile ochrona "godności człowieka" powinna być - bez wątpienia! - zaliczona od rzędu podstawowych (fundamentalnych) praw przewidzianych w każdej demokratycznej konstytucji, o tyle - nie tylko moim zdaniem - jakże trudno pogodzić się, by można było uzasadnić "przyrodzony i niezbywalny" charakter "godności" człowieka w odniesieniu do ludzi zdolnych do czynów przestępczych o nieludzkim wymiarze okrucieństwa, np. ludobójstwa. Fakt ten ma również daleko idące skutki w postrzeganiu nie mniej ważnej zasady sprawiedliwości. Bo trudno nazwać wymiarem sprawiedliwości reakcję prawną pozbawioną możliwości zastosowania kary adekwatnej.

Z kolei w art. 40 konstytucji, w którym znajdujemy m.in., iż "zakazuje się kar cielesnych", możemy odnieść wrażenie, że nie mamy tu do czynienia z konstytucją obowiązującą w XXI wieku. Nic przecież od lat nie wskazuje na to, by we współczesnej Polsce istniało niebezpieczeństwo przywrócenia takich kar. Niestety, przytoczony przepis konstytucyjny stał się podstawą do zastosowania sankcji prawnych wobec rodziców wykonujących "prawo karcenia", które w konsekwencji uznane zostało za sprzeczne z konstytucją. Można podejrzewać, że w perspektywie dojdzie do zniszczenia kolejnego autorytetu - tym razem rodziny; bo wcześniej - niestety - skutecznie zniszczono w Polsce autorytet szkoły.

Od dłuższego czasu słychać też dyskusję dotyczącą tego, czy istniejący w Polsce system rządów jest optymalny. A jeśli nie, to jak powinien zostać on zmodyfikowany? Od początku powstania Polski odrodzonej w 1918 roku zdecydowano się na przyjęcie parlamentarno-gabinetowego systemu rządów. Nie w pełni zdał on egzamin w warunkach rozbicia politycznego, przy czym z czasem starano się temu zaradzić przez odejście od niego na rzecz wzmocnienia władzy wykonawczej, a zwłaszcza prezydenta RP. Nie zrezygnowano jednak z dualistycznej egzekutywy i nie wprowadzono systemu prezydenckiego. W III RP powrócono do założeń parlamentarno-gabinetowego systemu rządów, dokonując szeregu posunięć racjonalizujących w obawie przed powtórzeniem się negatywnych zjawisk z lat dwudziestych okresu międzywojennego. W rezultacie system rządów wyłaniający się z regulacji zawartych w konstytucji z 1997 roku nie wyraża żadnego ze znanych w nauce prawa modeli. Jest eklektyczny, co czasami prowadzi to do komplikacji w funkcjonowaniu naczelnych konstytucyjnych organów państwa, zwłaszcza w okresie kohabitacji. Pomimo tych niewątpliwych wad nie podzielam opinii wielu kolegów, że obecny system rządów w Polsce wymaga zmiany i że obecna konstytucja wymaga całkowitej zmiany, bo wyczerpała swą formułę. Cechami konstytucji winna być jej pewność i trwałość. Można to osiągnąć mniej radykalnymi metodami. Toteż nie oceniam jej źle, mając świadomość, ile w polityce zależy od kultury prawnej, politycznej, a przede wszystkim od dobrej woli.

@RY1@i02/2012/067/i02.2012.067.07000040a.808.jpg@RY2@

WOJCIECH SZABELSKI

Prof. Tadeusz Jasudowicz, wieloletni kierownik Katedry Praw Człowieka i Prawa Europejskiego na UMK, członek Rady ONZ ds. Praw Człowieka i Pokoju, twórca Olimpiady Wiedzy o Prawach Człowieka

Na początek wspomnienie. Prawie 30 lat temu sporządziłem podziemną broszurkę pt. "Co o wyborach każdy Polak wiedzieć powinien". Swoje ówczesne wywody oparłem na przepisach Konstytucji PRL oraz powszechnej deklaracji praw człowieka i międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych (wiążącego wówczas dla PRL). Okazało się to (i pozostawało formalnie aż do 1991 r.) ciężką zbrodnią. Maszynę do pisania oraz teksty konstytucji, deklaracji i paktów praw człowieka zajęto jako narzędzia przestępstwa (deklaracja i pakty nigdy już do mnie nie wróciły, maszynę odzyskałem w 1991 r.). Siedziałem w areszcie tylko parę miesięcy - kto żyw, ręczył za mnie, a wkrótce także mnie objęła amnestia 1984 r.

Dlaczego od tego wspomnienia rozpoczynam? Bo takie koszty pociągała wtedy dyskusja konstytucyjna, a dzisiaj zapraszają mnie do dyskutowania o Następczyni tej niegodnej stalinowskiej konstytucji. I mam coś na ten temat opublikować. Specjalny smaczek jest zaś w tym, że jednym z zapraszających jest mój ówczesny przyjaciel i adwokat! Jak widać, niezły szmat drogi dziejowej dzieli lata 80. ubiegłego wieku i czasy dzisiejsze.

Refleksja powyższa nie pozostawia chyba nikomu wątpliwości co do tego, że widzę przepaść między obiema konstytucjami i że bardzo się cieszę, iż ta Młoda, dzisiaj piętnastoletnia, zastąpiła tamtą (w tzw. międzyczasie od 1989 r. wielce zresztą zmienioną). Zatem cześć naszej Jubilatce jak najbardziej oddaję, co nie zwalnia mnie jednak z powinności krytycznego na Nią spojrzenia. Bo chciałbym być z Niej dumny. Bo chciałbym, by była coraz bardziej doskonała. A na razie nie jest.

Ogromnie mnie cieszy wspaniała zasada przychylności wobec międzynarodowego porządku prawnego, wpisana w art. 9 konstytucji. Bardzo mnie zaś martwi sprzeniewierzenie się jej już w samej konstytucji. Bo co to za satysfakcja z obietnicy przestrzegania całego "wiążącego prawa międzynarodowego", skoro w art. 87 ogranicza się je do "ratyfikowanych umów międzynarodowych" (podobnie i konsekwentnie w art. 91 i 188 konstytucji)?! A gdzie się zagubiły dostojne "zwyczaje międzynarodowe", "zasady ogólne prawa uznane przez narody cywilizowane" oraz umowy międzynarodowe wiążące w innym trybie, a nie na podstawie ratyfikacji? To wszystko są pacta i do nich wszystkich odnosić można zasadę pacta sunt servanda. Ma to - jak dowodzi najnowsze doświadczenie - praktyczny efekt w postaci niedopuszczalnego lekceważenia, ba! - wręcz pomijania tych innych umów, np. porozumienia polsko-rosyjskiego z 1993 r. w kontekście wyjaśniania tragedii smoleńskiej!

W tymże art. 87 - jak powszechnie się twierdzi - znajduje wyraz hierarchia polskiego porządku prawnego. Z punktu widzenia wymogów art. 9 jest ona nihilistyczna, bo dołująca nawet te wybrane "ratyfikowane umowy międzynarodowe" na poziom podustawowy. Z perspektywy prawa międzynarodowego jest to nieporozumienie i jest to absolutnie niedopuszczalne. "Raduje" też, występujący w konstytucji chaos hierarchiczny i aksjologiczny. Oto mocą art. 91 ust. 2 umowy międzynarodowe "ratyfikowane w trybie ustawy" uzyskują priorytet przed ustawami krajowymi, których z nimi nie da się pogodzić, a - mocą art. 188 - Trybunał Konstytucyjny może badać zgodność ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Teraz parę refleksji z poletka ochrony praw człowieka. Po pierwsze, skoro tak się uwzględniało w "rozpędzie transformacyjnym" międzynarodowe standardy praw człowieka, to dlaczego zabrakło w katalogu praw chronionych w naszej konstytucji jakże istotnej, jakże fundamentalnej i jakże nadal aktualnej wolności od niewolnictwa, poddaństwa oraz pracy przymusowej lub obowiązkowej?! W standardach międzynarodowych - i tych uniwersalnych, i tych europejskich - jest ona w pełni zachowana. Po drugie w prawie międzynarodowym dotyczącym praw człowieka istnieje ogólna zasada pełnego z nich korzystania, na korzyść czego służy instytucja domniemania. Oznacza to, że wszelkie dopuszczalne ograniczenia muszą być wyraziście wpisane w prawo i - jako wyjątki - należy je ściśle interpretować. Dotyczy to także klauzul imitacyjnych, a więc specjalnych postanowień wytyczających granice dopuszczalnej ingerencji władz publicznych w korzystanie z praw człowieka. Otóż z prawa międzynarodowego wynika operowanie techniką generalnej klauzuli imitacyjnej jedynie w traktatach praw człowieka II generacji lub w dokumentach pozatraktatowych (por. art. 4 międzynarodowego paktu praw gospodarczych, socjalnych i kulturalnych, art. 31 europejskiej karty socjalnej, art. 29 ust. 2 powszechnej deklaracji praw człowieka). Przeciwnie, w traktatach praw człowieka I generacji technika klauzuli generalnej jest absolutnie niedopuszczalna, a zastępuje ją technika klauzul indywidualnych, bo towarzyszących konkretnym prawom chronionym (zazwyczaj w ust. 2 - por. art.8, 9, 10 i 11 europejskiej konwencji praw człowieka i artr. 2 Protokołu IV do niej oraz art.12, 18, 19, 21 i 22 międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych). Większość praw I generacji nie dopuszcza w ogóle ingerencji władz publicznych. Tymczasem w Konstytucji RP figuruje generalna klauzula imitacyjna, która jest zawarta w art. 31 ust. 3. Nie ma jednak w niej przepisu, który mógłby skutecznie zapobiec zagrożeniom dla praw człowieka. Uzupełniające klauzule indywidualne występujące w rozdz. II konstytucji nie stanowią bowiem potrzebnego remedium, a wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego też jeszcze wszystkiemu nie zaradziły.

Największą moją "osobistą bolączką konstytucyjną" - w kontekście doświadczeń z czasu stanu wojennego (1981 - 1983) i następującego zaraz po nim, a w istocie stanowiącego jego integralną część "okresu szczególnych regulacji prawnych" (1983 - 1989) - jest absolutne niedopasowanie do wymagań międzynarodowych rozdz. XI konstytucji "Stany nadzwyczajne" (zwłaszcza art. 229 i 230). Zbyt wiele jest tu do powiedzenia, a tekst już nieco przydługi. Więc tylko: Larum grają!

@RY1@i02/2012/067/i02.2012.067.07000040a.809.jpg@RY2@

RAFAŁ SIDRSKI

Prof. Marian Kallas, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Warszawie, ekspert fundacji Akademia de Virion

Po upływie kolejnego roku obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. - zwanej coraz częściej drugą konstytucją kwietniową - aktualne pozostaje pytanie o potrzebę i zakres jej zmiany. Problematyka ta jest rozmaicie klasyfikowana. Powszechnie uznaje się, że tekst ustawy zasadniczej może podlegać częściowej lub całkowitej zmianie. Tego zróżnicowania nie uwzględnia obecnie obowiązująca konstytucja (art. 235). Ustrojodawca konstytucyjny założył milcząco jak najdłuższe jej obowiązywanie zgodnie z tak ważnymi - choć względnymi - wartościami jak stabilność i pewność prawa. Nie oznacza to jednak niezmienności ustawy zasadniczej. Inaczej mówiąc, to domniemanie niezmienności konstytucji może być naruszane jedynie w następstwie nadzwyczajnych okoliczności, które moim zdaniem dotąd nie zaistniały.

Uważam jednak za w pełni uzasadnione wprowadzenie, w zróżnicowanym zakresie, zmian częściowych (nowelizacji) do tekstu obowiązującej ustawy zasadniczej. Najpełniejszy katalog tych zmian zamieszczono w pracy "Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku" pod red. Bogusława Banaszaka i Mariusza Jabłońskiego (Wrocław 2010). Dotyczy to m.in. celowości utrzymania obecnego brzmienia preambuły do konstytucji i postulowanie radykalnej nowelizacji rozdz. I "Rzeczpospolita". Dotychczas jedynie dwukrotnie znowelizowano tekst konstytucji, to jest w latach 2006 i 2009. Pozostałe, w liczbie kilkunastu, projekty zmian nie zostały uchwalone przez Sejm. Warto dodać, że w ciągu całej IV kadencji Sejmu (2001 - 2005) do laski marszałkowskiej nie wpłynął żaden projekt zmiany ustawy zasadniczej, co świadczy o prawnej wstrzemięźliwości organów państwa w tym zakresie.

Oddzielnie należy ująć rezultaty prac nad zmianą tekstu ustawy zasadniczej w zakresie spraw europejskich, co określano jako europejski rozdział konstytucji. Projekt stosownej ustawy z 26 listopada 2010 r. - ze względu na brak woli politycznej - ostatecznie nie doczekał się uchwalenia przez Sejm w 2011 r.

Jak wiadomo, dotąd opracowano kilka projektów nowej konstytucji. Są to na ogół obszerne teksty przedstawione przez: Prawo i Sprawiedliwość (2005 i 2010 r.); Samoobronę Rzeczypospolitej Polskiej (2004 r.) i Ligę Polskich Rodzin (2005 r.). Tutaj należy też wymienić trzy projekty ustawy zasadniczej opracowane przez rzecznika praw obywatelskich (2009 r.). W tym zestawieniu mieści się także projekt ustawy zasadniczej wywodzący się z kręgu "Nowego Przeglądu Wszechpolskiego" (2005 r.). Tak liczni w ostatnich latach krytycy obowiązującego porządku konstytucyjnego kierują się głównie motywami politycznymi, a w znacznie mniejszym zakresie przesłankami prawnymi. Stanowi to dla mnie najważniejszą przesłankę do stwierdzenia, iż brak merytorycznego uzasadnienia dla potrzeby uchwalenia obecnie nowej polskiej konstytucji.

W toku aktualnie prowadzonych prac projektodawczych nad zmianami w konstytucji należy dążyć do odrzucenia negatywnych doświadczeń występujących w procesie uchwalania wszystkich ustaw zasadniczych po odzyskaniu niepodległości przez Polskę w 1918 r. Równie krytycznie oceniam kierowanie się względami personalnymi przy redagowaniu projektów postanowień w dotychczas uchwalonych konstytucjach, co niestety także odnosi się do treści konstytucji z 1997 r.

Należy wreszcie nawiązać do ankiety konstytucyjnej autorstwa Bogusława Banaszaka. Jej wyniki zaprezentowano w publikacji Instytutu Spraw Publicznych, pod redakcją Bogusława Banaszaka i Jarosława Zbieraka (Warszawa 2011). Zawiera ona odpowiedzi na 13 pytań skierowanych do ekspertów konstytucjonalistów. Dzięki temu czytelnik ma możność zapoznania się z interesującymi wypowiedziami 10 prawników. Szkoda tylko, że tak bardzo ograniczono krąg respondentów tej ankiety. Na szczególną uwagę zasługują odpowiedzi odnośnie do tego, czy wystarczające są nowelizacje, czy powinna nastąpić całkowita zmiana konstytucji (pytanie 1). Zgodnie z oczekiwaniem wszyscy respondenci opowiedzieli się za zmianami częściowymi - o zróżnicowanym zakresie - a jedynie dwie osoby okazały się zwolennikami opracowania nowego tekstu polskiej konstytucji.

Wnioski wynikające ze stosowania konstytucji z 1997 r. ograniczą się tutaj do oceny realizacji jednej z podstawowych zasad ustrojowych, jaką niewątpliwie jest zasada decentralizacji władzy publicznej (art. 15). Z niej wynika konstytucyjny nakaz decentralizacji władzy publicznej. Uznaję, że zasada ta ma zastosowanie do sfery władzy wykonawczej. Znamienne, że do tej pory nie określono modelu polskiego państwa zdecentralizowanego. Winno to być przedmiotem debaty publicznej. Postuluję zmianę postępowania w zakresie realizacji tej zasady. W związku z tym należy w toku rozpatrywania projektów ustaw z zakresu działalności władzy wykonawczej wprowadzić wymóg uzyskania przez właściwe komisje sejmowe opinii co do ich zgodności z konstytucyjną zasadą decentralizacji władzy publicznej oraz pomocniczości. W tym celu niezbędna jest zmiana Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r.

Opowiadam się zdecydowanie za prowadzeniem publicznej debaty konstytucyjnej z myślą o opinii publicznej, która jednocześnie winna poznać wyniki badań - nieograniczonych żadnymi przesłankami pozamerytorycznymi - wszechstronnie oceniających postanowienia obowiązującej ustawy zasadniczej, to jest pierwszej Konstytucji Trzeciej Rzeczypospolitej.

@RY1@i02/2012/067/i02.2012.067.07000040a.810.jpg@RY2@

WOJCIECH GÓRSKI

Prof. Mariola Lemonnier, wykładowca uniwersytetów i wyższych uczelni we Francji i w Polsce, założycielka Szkoły Prawa Francuskiego w Polsce, wiceprezes zarządu fundacji Akademia de Virion

Francja jest jednym z krajów o największym dorobku konstytucyjnym, o czym świadczy m.in. fakt określania jej mianem laboratorium konstytucji. Z uwagi na podobieństwo niektórych polskich i francuskich instytucji prawnych obecnie obowiązująca francuska ustawa zasadnicza stanowi doskonałą kanwę porównań dla rozwiązań prawnych występujących w obydwu krajach, a tym samym jest doskonałym impulsem do rozważań na temat polskiej konstytucji.

Z uwagi na ogólnoświatowy kryzys gospodarczy we Francji podjęto się próby odpowiedzi na pytanie, czy konstytucja może stać się panaceum na wszystkie problemy finansowe i gospodarcze państwa. W efekcie rozważane są możliwości wprowadzenia we Francji tzw. piramidy normatywnej, pozwalającej na uregulowanie spraw związanych z finansami publicznymi w ustawie zasadniczej. Zdaniem Francuzów takie rozwiązanie jest możliwe, choć obecnie proponowane poprawki, które dotyczą równowagi finansów publicznych, są też niejednokrotnie określane jako surrealistyczne.

Na skutek nowelizacji z 23 lipca 2008 r. w art. 34 francuskiej konstytucji zapisano, że "równowaga jest celem i jest przewidziana w wieloletnich planach finansowych ujętych w ustawach strategicznych". Teoretycznie więc francuski trybunał konstytucyjny ma podstawy do kontroli. Jednakże powyższy przepis konstytucyjny został uznany za niewystarczający w raporcie Camdessus, wydanym 21 czerwca 2010 r., w którym zalecono jednak wzmocnienie litery prawa i wprowadzenie zmian do ustawy zasadniczej.

Francuzi zainspirowali się niemiecką zmianą ustawy zasadniczej z sierpnia 2009 r. Jednakże Niemcy przyzwyczaili się do częstego wzmacniania arsenału środków prawnych poprzez nowelizację konstytucji, w związku z czym mają zwyczaj dokładania do niej norm często bardzo szczegółowych. Niestety, skutkiem powyższego treść ustawy zasadniczej staje się coraz mniej czytelna.

Wracając jednak do Francji. Ideą proponowanej reformy nie jest przeciążenie konstytucji, ale wprowadzenie nowej kategorii ustaw - ustawy ramowej. Zanim jednak tego typu akt prawny zostanie wprowadzony w życie, trzeba będzie sprawdzić, czy nie narusza on konstytucyjnego celu równowagi finansów publicznych. Przy czym nowa ustawa ramowa zostanie przyjęta poprzez procedury identyczne dla rocznych ustaw budżetowych, ale będzie miała taką specyfikę, jaką mają ustawy organiczne i przed promulgacją będzie automatycznie przesyłana do francuskiego trybunału konstytucyjnego, który zadaniem będzie sprawdzenie, czy nie narusza ona konstytucyjnego celu równoważenia finansów publicznych.

Zatem we Francji powstaje nowa, swoista piramida normatywna. Konstytucja ustanawia cel równowagi finansów publicznych, ustawa organiczna (powinna być zgodna z konstytucją) ma określać sposób, w jaki ustawa ramowa ma dążyć do zrównoważenia finansów publicznych. Z kolei ustawy ramowe muszą być zgodne zarówno z konstytucją, jak i ustawami organicznymi. Przy czym zarówno ustawa budżetowa, jak i ustawa o finansowaniu ubezpieczenia społecznego - co do celu równowagi finansów publicznych - muszą być zgodne zarówno z konstytucją, ustawami organicznymi i ustawami ramowymi. Każdy etap następuje z udziałem kontroli trybunału konstytucyjnego.

Można oczywiście się zastanawiać nad rzeczywistą potrzebą takiego rozwiązania. I takie głosy podnoszą się nad Sekwaną. Bo czyż nie oznacza to produkcji nowych przepisów i nowych funkcji dla sędziego trybunału?

Czy zmiany wprowadzane we Francji powinny zainspirować polskich legislatorów? By odpowiedzieć na to pytanie, najpierw należałoby przeanalizować zagadnienie, czy polska konstytucja odpowiada współczesnym wyzwaniom finansowo-gospodarczym. Dookreślenie w niej polityki finansowej dałoby możliwość badania praktyki z przepisami konstytucji i mogłoby zmniejszać problemy związane z poszukiwaniem skutecznego przeprowadzania zmian czy reform. W tym miejscu chcę jednak podkreślić, że przy przeprowadzaniu jakichkolwiek reform ostra krytyka nie pomaga. Niemniej jednak zamiast zastanawiania się, czy nie wystarczyłaby dobra polityka finansowa państwa, we Francji proponuje się zmiany w technice legislacyjnej i procedurach. Zwolennicy francuskiej polityki normatywnej podkreślają, że jest ona trwalsza niż zmienne koleje francuskiej polityki finansowej ostatnich lat. Pomimo że sam prezydent Francji Nicolas Sarkozy podkreśla w swoich wystąpieniach, iż jest przeciwko rządom ekspertów i sędziów, to faktem jest, że na przestrzeni ostatnich lat większość rządów francuskich stała się zwolennikiem polityki normatywnej.

@RY1@i02/2012/067/i02.2012.067.07000040a.811.jpg@RY2@

ARTUR CHMIELEWSKI

prof. Andrzej Wróbel, sędzia Trybunału Konstytucyjnego, były sędzia Sądu Najwyższego

Przy okazji 15-lecia konstytucji wiele osób pewnie będzie postulowało jej zmiany. Dla mnie kluczowym zagadnieniem z okazji jubileuszu ustawy zasadniczej jest kwestia bezpośredniego stosowania jej przez sądy. Ma ona bowiem fundamentalne znaczenie dla gwarancji w sferze praw człowieka i wolności obywatelskich. Z zagadnieniem tym wiąże się kilka zasad podstawowych, do których należy zarówno problem znaczenia określenia "bezpośrednie stosowanie konstytucji" i jego zasadniczych form, jak i problem konstytucyjnych podstaw sądowego stosowania prawa konstytucyjnego oraz jego konsekwencji prawnych.

W polskiej kulturze prawnej utrwaliło się przeciwstawienie procesów stanowienia prawa i jego stosowania, przy czym przez to ostatnie rozumie się proces składający się z kilku elementów, do których należy między innymi ustalenie, jaka norma obowiązuje dla potrzeb rozstrzygnięcia sądowego. Z tym etapem sądowego stosowania prawa silnie powiązany jest problem, czy przepisy konstytucji mogą lub powinny być uwzględniane przy ustalaniu podstawy rozstrzygnięcia sądu. Biorąc pod rozwagę, że sędziowie są podlegli konstytucji i ustawom (art. 178 konstytucji), przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio (art. 8 konstytucji), a podstawą rozstrzygnięcia są przepisy powszechnie obowiązujące, należy przyjąć, że sądy są obowiązane uwzględniać przepisy konstytucji przy rekonstruowaniu podstawy prawnej orzeczenia. Zaniechanie tego obowiązku może bowiem prowadzić sąd do przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia przepisu niezgodnego z konstytucją, co czyni wadliwym odnośne orzeczenie. Pomijając w tym miejscy wypadki "dekoracyjnego" powoływania przepisów konstytucji w uzasadnieniach decyzji sądowych, rzeczywisty, ale zarazem sporny staje się problem bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej, wówczas gdy sąd, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, poweźmie wątpliwość, czy przepis, który ma stanowić taka podstawę, jest niezgodny z konstytucją.

Przez pewien czas po uchwaleniu konstytucji w doktrynie dominował pogląd, że sądy mogą stosować ustawę zasadniczą tylko w wyznaczonych przez nią granicach, co w praktyce oznaczało, że sądy były obowiązane przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności danej ustawy z konstytucją. Nieliczne próby samoistnego lub bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy były oceniane wręcz jako nieuprawnione wkraczanie sądów w kompetencje zastrzeżone dla TK.

Krytyka bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej przez sądy okazała się pozbawiona solidnej podstawy argumentacyjnej. Nie ma bowiem z jednej strony wątpliwości, że sąd, który dostrzeże sprzeczność ustawy z konstytucją, jest konstytucyjnie obowiązany do dokonania wykładni tej ustawy w taki sposób, aby usunąć tę niezgodność. Zasadniczy problem powstaje jedynie wówczas, gdy sąd samodzielnie stwierdzi niezgodność stosowanego przepisu ustawy z ustawą zasadniczą i odmówi jego zastosowania, nie zwracając się do TK z pytaniem prawnym. Uwagę na to zwrócił Sąd Najwyższy w wyroku z 7 kwietnia 1998 r. syg, akt I PKN 90/98.

W ocenie Sądu Najwyższego sąd w takich sytuacjach jest obowiązany zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Sąd Najwyższy stwierdził ponadto, że sąd powszechny może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie, ponieważ nie prowadzi to do naruszenia konstytucyjnie utrwalonego podziału kompetencji między sądownictwo powszechne a trybunał. Sąd powszechny nie orzeka, lecz jedynie odmawia zastosowania przepisu prawnego niezgodnego - jego zdaniem - z konstytucją. Uznanie, że sądy powszechne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z ustawą zasadniczą, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w tej sprawie, jest wyraźnie sprzeczne z przepisem art. 8 ust. 1 konstytucji. Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego zasługuje na aprobatę, chociaż należy mieć na uwadze, że uznanie ustawy za niezgodną z konstytucją i odmowa zastosowania przez sąd niekonstytucyjnego przepisu ustawy w konkretnej sprawie nie wykracza poza granice tej sprawy.

Tymczasem definitywne pozbawienie mocy obowiązującej przepisu niekonstytucyjnego należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Pytanie prawne do TK wydaje się efektywniejszym i skuteczniejszym środkiem kwestionowania konstytucyjności przepisów ustawowych, co wszakże nie oznacza, że konstytucja zakazuje odmowy zastosowania przez sąd ustawy, którą sąd uznał za niekonstytucyjną.

Krytyka bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej przez sądy jest pozbawiona solidnej podstawy argumentacyjnej