Spółce publicznej wolno zaskarżyć Skarb Państwa

Skarga konstytucyjna jest środkiem, za pomocą którego do Trybunału Konstytucyjnego można zaskarżyć przepis, który był podstawą wyroku lub innego rozstrzygnięcia (np. decyzji administracyjnej). Wygrana w trybunale daje prawo do wznowienia postępowania, a następnie uchylenia wyroku (decyzji) i ponownego rozpatrzenia sprawy. Niekiedy otwiera też możliwość dochodzenia odszkodowania za tzw. bezprawie legislacyjne.

Konstytucyjne wolności

Prawo wniesienia skargi do TK służy tylko takim osobom fizycznym i prawnym, których - "konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone" (art. 79 konstytucji). Na pomoc trybunału można liczyć wyłącznie wówczas, gdy autor skargi wykaże, iż w danej sprawie przysługiwały mu konkretnie wymienione w konstytucji wolności bądź prawa człowieka lub obywatela. W przeciwnym razie trybunał nie przyjmie skargi do rozpoznania. Na przykład osoba, która nie prowadzi działalności gospodarczej - nie może powoływać się na wolność gospodarczą; z kolei spółka nie może powoływać się na prawo do życia czy prawo do ochrony zdrowia, gdyż tego typu prawa przysługują tylko ludziom.

Na tym tle w praktyce TK zrodziło się pytanie: czy skargę konstytucyjną mogą wnosić tzw. publiczne podmioty gospodarcze. Chodzi np. o jednoosobowe spółki Skarbu Państwa czy spółki mieszane, w których Skarb Państwa ma pewien udział, a pozostała część majątku pozostaje w rękach prywatnych. Problem ten ma znaczenie m.in. z uwagi na postępujący proces komercjalizacji i prywatyzacji państwowego sektora przedsiębiorstw. Cechą tego procesu jest to, że na rynku działają liczne spółki, których działalność opiera się na majątku publicznym, stopniowo przechodzącym w ręce prywatne. W takich przypadkach niekiedy trudno jest uchwycić moment, w którym spółka publiczna staje się spółką prywatną. Ponadto w odniesieniu do niektórych przedsiębiorstw o szczególnym, strategicznym znaczeniu dla porządku i bezpieczeństwa publicznego państwo pozostawia sobie pewien wpływ na ich działalność (np. złotą akcję).

Orzecznictwo

Dotychczas w TK dominowało stanowisko, że spółki z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu nie mogą wnosić skarg konstytucyjnych. Sędziowie trybunału uważali, że wolności i prawa, których ochronie służy skarga, nie przysługują ani państwu, ani podmiotom, za pośrednictwem których państwo prowadzi działalność gospodarczą (np. spółkom Skarbu Państwa). Przeważał pogląd, że państwo nie może występować ze skargami konstytucyjnymi - niezależnie od tego, w jakiej formie to czyni. Państwo pozostaje państwem również wówczas, gdy działa pod postacią spółki prawa handlowego. Trybunał odrzucał więc skargi takich spółek jak np. KGHM Polska Miedź SA czy PGE Grupa Energetyczna SA. Część ich akcji należała bowiem do Skarbu Państwa. Ponadto o braku prawa do skargi przesądzał wpływ państwa na działalność spółki, wynikający z przepisów ustaw dotyczących publicznego sektora gospodarczego (np. kontrola większości głosów, złota akcja). Trybunał wskazywał, że przyznanie spółkom z udziałem Skarbu Państwa prawa do skargi prowadziłoby do paradoksalnego skutku, iż państwo mogłoby się skarżyć do TK samo na siebie - działając jako spółka, mogłoby skarżyć ustawę, którą tak naprawdę samo uchwaliło, tyle że za pośrednictwem innych organów (Sejmu, Senatu).

Opisana wyżej linia orzecznicza trybunału była od samego początku kwestionowana przez przedstawicieli nauki i praktyki prawa, a także przez samych sędziów, którzy zgłaszali zdania odrębne. Trudno się temu dziwić, gdyż takie stanowisko TK nie uwzględniało realiów współczesnej gospodarki rynkowej. Państwo (samorząd) działa obecnie także w formach przewidzianych przez prawo prywatne, jako równoprawny uczestnik obrotu, który dla pozostałych uczestników nie jest władzą, lecz partnerem, kontrahentem.

Nie było więc zaskoczeniem, że kilka miesięcy temu trybunał - w pełnym składzie - ponownie zajął się tą kwestią. Tym razem przeważył pogląd zwolenników szerszego dostępu do skargi konstytucyjnej, otwartego - pod pewnymi warunkami - dla spółek z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu. Orzeczenie, o którym mowa - tj. postanowienie z 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt Ts 13/12) - jest warte zasygnalizowania, gdyż rzadko się zdarza, że trybunał - wsłuchując się w krytykę przedstawicieli nauki i praktyki - odchodzi od własnej linii orzeczniczej. Trybunał (przy trzech zdaniach odrębnych) dopuścił do dalszego rozpoznania skargę konstytucyjną Portu Lotniczego Szczecin-Goleniów sp. z o.o. Jest istotne, że majątek tego portu lotniczego w całości ma charakter publiczny: 53,9 proc. udziałów ma w nim Przedsiębiorstwo Państwowe "Porty Lotnicze", 34,4 proc. - Miasto Szczecin, a 11,7 proc. - województwo zachodniopomorskie. Stanowisko TK nie ogranicza się więc do spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa, lecz - jak można sądzić - odnosi się również do jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Zgodnie z nową linią orzeczniczą fakt, iż w spółce występującej ze skargą udziałowcem czy akcjonariuszem - nawet większościowym - jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie pozbawia automatycznie prawa do skargi.

Nie będzie przesadą stwierdzenie, że postanowienie Ts 13/12 należy do kamieni milowych polskiego sądownictwa konstytucyjnego. Treść jego uzasadnienia z pewnością na długo pozostanie podstawową instrukcją dla spółek z udziałem mienia państwowego lub komunalnego, które chcą występować ze skargami konstytucyjnymi. Można jednak się spodziewać, że będzie to instrukcja dosyć trudna do zrealizowania. Wszak TK uzależnił dopuszczalność skarg spółek będących publicznymi podmiotami gospodarczymi od licznych kryteriów, których spełnienie powinno być wykazane przez skarżącego.

Dopuszczalność wniesienia

Przede wszystkim spółka z udziałem państwa lub samorządu, zaskarżając do trybunału przepis prawa, musi udowodnić, że występuje w danej sprawie z pozycji identycznej jak pozycja osób prywatnych. Oznacza to, że problem konstytucyjny przedstawiany trybunałowi do rozstrzygnięcia musi być problemem, który dotyczy w równym stopniu wszystkich uczestników obrotu, na jednakowych zasadach.

Na przykład: skarga Portu Lotniczego Szczecin-Goleniów - przyjęta przez TK cytowanym postanowieniem - dotyczyła zasad zwrotu kosztów w postępowaniu przed sądem administracyjnym i ich zgodności z prawem do rzetelnego procesu (art. 45 konstytucji). Zasady te stosują się do wszystkich stron postępowania przed sądem, niezależnie od tego, do kogo należy majątek spółki. Natomiast nie byłaby dopuszczalna skarga dotycząca zasad nadzoru właścicielskiego (np. odprowadzania zysku spółki do budżetu). W tego typu sytuacjach spółki nie występują z pozycji porównywalnej do obywateli, lecz z pozycji przedmiotu własności Skarbu Państwa.

Należy dodać, że - również w świetle zmienionej linii orzeczniczej TK - spółka z udziałem Skarbu Państwa nie może wnieść skargi, jeżeli w konkretnej sprawie działa jako organ władzy publicznej - np. wydaje decyzje czy pobiera opłaty. Zresztą analogicznie traktuje się skargi osób fizycznych, które jednocześnie pełnią funkcję organów władzy. Na przykład sędzia nie mógłby wnieść skargi, jeżeli uznałby się pokrzywdzony uchyleniem w toku instancji orzeczenia, które wydał. Dopuszczalne są zaś skargi sędziów dochodzących w trybunale swoich praw pracowniczych.

Trudno jeszcze ocenić, jak szeroko TK otworzył spółkom z udziałem Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego drzwi do skargi konstytucyjnej. Okaże się to w przyszłości. Niewątpliwie jednak drzwi te zostały co najmniej uchylone - co i tak jest fundamentalną zmianą w porównaniu do dotychczasowej linii orzeczniczej. Uzasadnienie postanowienia Ts 13/12 daje sygnał, że skargi podmiotów publicznych nie są z góry skazane na niepowodzenie. Ich rzeczywista skuteczność będzie jednak zależała od jakości skargi konstytucyjnej - w szczególności od tego, czy spółka w przekonujący sposób wykaże, że w konkretnej sprawie, z którą występuje do trybunału, prawo traktuje ją tak jak każdego innego przedsiębiorcę.

Ważne

Spółka z udziałem państwa lub samorządu, zaskarżając do Trybunału Konstytucyjnego przepis prawa, musi udowodnić, że występuje w danej sprawie z pozycji identycznej jak osoby prywatne

@RY1@i02/2014/111/i02.2014.111.215000600.804.jpg@RY2@

dr hab. Marcin Wiącek Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

dr hab. Marcin Wiącek

Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

@RY1@i02/2014/111/i02.2014.111.215000600.805.jpg@RY2@

dr Wojciech Ostaszewski asystent sędziego Sądu Najwyższego

dr Wojciech Ostaszewski

asystent sędziego Sądu Najwyższego