Władza głowy państwa jest ograniczana

Prezydent Andrzej Duda powiedział, że wiele rozwiązań obecnej konstytucji nie sprawdziło się, np. model społecznej gospodarki rynkowej czy prawa pracownicze. Na ile jest to kwestia wad ustawy zasadniczej, a na ile kierunku, w jakim poszła praktyka polityczna i sądowa?

Praktyka odgrywa ogromne znaczenie, ale mankamenty konstytucji tkwią również w jej treści. W wielu miejscach jest ona niejednoznaczna i pozostawia zbyt duże pole manewru ustawodawcy. W ponad 150 przepisach, czyli ok. 60 proc., konstytucja wymaga rozwinięcia ustawowego. W przeciwnym razie w ogóle nie nadawałyby się one do stosowania. Najwyraźniej widać to w sferze praw socjalnych i pracowniczych, która wymaga finansowego zaangażowania państwa. Konstytucja operuje tu nieprecyzyjnymi normami programowymi, czyli stwierdza, co władze publiczne powinny robić i jakie cele realizować. Ale szczegółowe działania państwa mają już być określone w ustawach. Te zaś są uchwalane zwykłą większością przez rządzącą w danym momencie ekipę. Na przykład konstytucja ustanawia jako zasadę dostęp do nieodpłatnej nauki, ale pozostawia ustawodawcy prawo stworzenia od niej wyjątków - tzn. dopuszcza, aby niektóre usługi edukacyjne były odpłatne nawet w szkołach publicznych. Jakie? To już zależy od rządzących. W tym sensie konstytucja jest dziurawa, nie zawiera jednoznacznej wizji państwa i modelu gospodarczego.

Czy tych norm programowych, mających w dużej mierze charakter życzeniowy, można w ogóle uniknąć?

Nie. Nie da się napisać konstytucji, która odpowiadałaby na każde pytanie pojawiające się w praktyce w sposób ścisły. Ta obecna jest jednak przeładowana normami programowymi. Sytuacja obywatela jest przez to uzależniona od bieżącej kondycji budżetu czy wizji politycznej aktualnego obozu rządzącego.

Konstytucja okazała się zbyt obojętna i niewrażliwa w sferach, które wymagałyby zaangażowania władz publicznych. Prawa własności i dziedziczenia są w niej mocno wyeksponowane. Dlaczego? Bo to praktycznie nie wymaga żadnych nakładów budżetowych. A czy możemy dziś iść do sądu - powołując się na konstytucyjne obowiązki władz publicznych prowadzenia określonej polityki w sferze socjalnej - i próbować wyegzekwować swoje prawo od jakiegoś organu czy funkcjonariusza? Nie. Ale trudno też wyciągnąć z tego wniosek, że w konstytucji powinien być na sztywno zapisany wiek emerytalny czy określony poziom wsparcia dla rodzin. Można ją jednak sformułować bardziej kategorycznie.

Na przykład?

Wśród praw pracowniczych mowa jest np. o minimalnym wynagrodzeniu. Stanowi ono wartość konstytucyjną, co oznacza, że kwestia stosunków zatrudnienia nie jest pozostawiona swobodzie umownej, a w rzeczywistości - temu, co dyktuje pracodawca. Jednocześnie to, co jedną ręką pracownikowi się daje, inną odbiera, bo konstytucja mówi, że to ustawa określi minimalne wynagrodzenie albo sposób jego kształtowania. Gdyby ustawa zasadnicza formułowała normę programową gwarantującą minimalne wynagrodzenie, które zapewni pracownikowi i jego rodzinie godziwą egzystencję, to również byłby to zwrot nie do końca ścisły, ale dawałby już pewien wzorzec konstytucyjny, który można by przyłożyć do regulacji ustawowej.

Prezydent zasugerował, że warto wprowadzić katalog kwestii, których uregulowania ustawowe musiałyby zostać przegłosowane kwalifikowaną większością.

Pewne rozstrzygnięcia nie mogą być podatne na łatwe zmiany koniunktury politycznej, gdy przychodzi nowa ekipa rządząca i odwraca wszystko do góry nogami, bo ma inną wizję niż poprzednia. Oznacza to wymóg wypracowania szerszego konsensusu, niezależnie od zmieniających się układów politycznych, wokół szczególnie wrażliwych materii prawodawczych. Stąd też sugestia, aby stworzyć katalog regulacji uchwalanych kwalifikowaną większością.

Na czele listy prezydenta jest też doprecyzowanie kompetencji poszczególnych organów władz.

W obecnej konstytucji wyraźnie widać dążenie do ograniczenia roli prezydenta, a wzmocnienia rządu. Jest to konsekwencja doświadczeń z czasów prezydentury Lecha Wałęsy, który niekiedy prezentował zaskakujące postawy. Obecnie prezydent nie ma prawie żadnych samodzielnych kompetencji w sferze władzy wykonawczej. Może ją sprawować tylko w kooperacji z rządem. Na przykład konstytucja traktuje go jako najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych, ale ogranicza tę rolę do symbolicznej. Konstytucja bardzo niekonsekwentnie traktuje głowę państwa, a w efekcie pozbawia ją kompetencji oraz odpowiedzialności za sprawowanie władzy wykonawczej. Także z punktu widzenia sprawności państwa sfera ta wymagałaby przemyślenia.

@RY1@i02/2017/165/i02.2017.165.000000400.801.jpg@RY2@

fot. Adam Warżawa/PAP

Profesor Dariusz Dudek, konstytucjonalista z Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, ekspert prezydenta ds. prawnych

Rozmawiała Emilia Świętochowska

Cała rozmowa na