Inwestycje drogowe gminy są zwolnione z opodatkowania

Realizacja inwestycji drogowej przez gminę jest realizacją celu publicznego, a nie realizacją czynności wykonywanych na podstawie zawartych przez gminę umów cywilnoprawnych. W efekcie czynności gminy będą zwolnione z VAT, a więc z faktur od wykonawców gmina nie odliczy VAT.

Skarżąca gmina złożyła wniosek o udzielenie interpretacji indywidualnej w sprawie dotyczącej VAT w zakresie prawa do odliczenia wynikającego z faktur VAT dokumentujących wydatki poniesione na realizację inwestycji drogowej oraz opodatkowania nieodpłatnego przekazania infrastruktury drogowej na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Chciała wiedzieć, czy zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT będzie jej przysługiwało prawo do odliczenia podatku naliczonego wynikającego z faktur VAT, dokumentujących wydatki na realizację inwestycji, oraz czy nieodpłatne przekazanie infrastruktury na rzecz GDDKiA będzie stanowiło nieodpłatne świadczenie usług niepodlegające opodatkowaniu VAT.

Sąd orzekł, że gminie nie przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego z tytułu nabycia towarów i usług, związanych z projektem polegającym na realizacji inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów, które mają zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Jak wynika z art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami, dla realizacji których zostały one powołane, z wyjątkiem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Jednostki samorządu terytorialnego, takie jak gminy, powiaty czy województwa są innymi niż organy władzy publicznej uczestnikami sektora finansów publicznych, zatem nie korzystają z wyłączenia z opodatkowania, o którym mowa w art. 15 ust. 6. Są jednak objęte zwolnieniem, o którym mowa w par. 13 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia ministra finansów z 22 grudnia 2010 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz.U. nr 246, poz. 1649 z późn. zm.). Zgodnie z nim, zwalnia się od podatku czynności związane z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych odrębnymi przepisami, wykonywane w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przez jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Sąd wyjaśnił, że opodatkowanie VAT czynności wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego jest zatem możliwe tylko wtedy, gdy wykonują one czynności na podstawie zawartych przez gminę umów cywilnoprawnych. Realizowanie w drodze umów cywilnoprawnych zadań jednostki samorządowej musi jednak dotyczyć zadań w ogóle należących do zakresu działania gminy. Jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przepis ten określa otwarty katalog tych zadań.

Z regulacji tych sąd wyciągnął wniosek, że realizacja zadań przez gminę ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. Zatem każde działanie podejmowane przez gminę w imieniu własnym, na własną odpowiedzialność i finansowane z jej budżetu, dotyczące nieruchomości stanowiących mienie gminne należy uznać za działanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty.

Przenosząc te rozważania na przepisy o VAT, sąd przypomniał, że z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT wynika, że prawo odliczenia VAT przysługuje wyłącznie podatnikom VAT w sytuacji, gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych.

W omawianej sprawie gmina sprzedała spółce działkę. Jeśli gmina wybuduje rondo lub inny dojazd do działki, na której będzie sklep, ułatwi korzystanie z niego mieszkańcom. W związku z tą inwestycją gmina będzie ponosić wydatki na podstawie faktur otrzymanych od wykonawców drogi. Zarządcą ulicy, na której będzie realizowana inwestycja, jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, której gmina przekaże nieodpłatnie inwestycję.

Zdaniem sądu realizacja tej inwestycji przez gminę jest realizacją celu publicznego na poziomie samorządowym, a nie realizacją czynności wykonywanych na podstawie zawartych przez gminę umów cywilnoprawnych. Nie będzie ona służyła wykonywaniu czynności opodatkowanych przez gminę. W konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało prawo do odliczenia VAT.

@RY1@i02/2011/191/i02.2011.191.086.008k10.801.jpg@RY2@

Aneta Gniewkiewicz, menedżer w Kancelarii Paczuski & Taudul

Wyrok, w którym sąd uznał, że gmina nie może odliczyć podatku naliczonego z faktur dokumentujących wydatki na inwestycję drogową w ciągu drogi krajowej, do realizacji której zobowiązała się przy sprzedaży działki na rzecz inwestora, należy uznać za kontrowersyjny. Pogarsza on bowiem sytuację gmin, które same zobowiązały się do przeprowadzenia określonych inwestycji, w celu podniesienia atrakcyjności oferowanych przez siebie terenów i przyciągnięcia inwestorów, względem innych uczestników obrotu gospodarczego ponoszących podobne nakłady, w przypadku których prawo do odliczenia związanego z nimi podatku naliczonego nie jest kwestionowane. Uznanie, że w takim przypadku gmina zawsze działa w charakterze podmiotu prawa publicznego, realizującego zadania nałożone na nią odrębnymi przepisami, może prowadzić do zakłócenia konkurencji, co należy negatywnie ocenić z punktu widzenia zgodności z prawem unijnym.

Po drugie, w analizowanym przypadku inwestycja dotyczyła drogi krajowej, co każe podać w wątpliwość argument, że inwestycja wchodziła w zakres zadań własnych gminy. Wreszcie, nawet jeżeli uznać powyższy argument, inwestycja - co przyznał sam sąd - wykazywała jednak niewątpliwy związek z konkretnymi czynnościami opodatkowanymi wykonywanymi (lub planowanymi) przez gminę, tj. sprzedażą działek inwestycyjnych. Nawet więc jeżeli posłuży również zaspokajaniu potrzeb ogółu, fakt ten powinien znaleźć odzwierciedlenie w ocenie prawa gminy do odliczenia VAT naliczonego związanego z tą inwestycją.

Opr. Łukasz Zalewski