Rewolucja w podatkach lokalnych pilnie potrzebna, i to większa niż chce resort

Daniny gminne, problemy ogólnopolskie

Archaiczne, nielogiczne i nieprzystające do rzeczywistości - tak mocne słowa padają z ust wielu samorządowców, gdy mowa o systemie podatków lokalnych.

Co na to eksperci? Dodają, że przepisy regulujące owe opłaty trzeba napisać na nowo. I nie są w tym poglądzie odosobnieni, bo podzielają go również niektórzy sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlaczego uważają, że radykalne zmiany są niezbędne? Bo od wprowadzenia opłat lokalnych ponad 25 lat temu nikt jeszcze nie podjął gruntownej reformy tego systemu. Zapytaliśmy więc Ministerstwo Finansów, czy widzi potrzebę dalszych zmian w zakresie podatków i opłat lokalnych oraz czy pracuje na zmianami i ewentualnie jakimi. Odpowiedź, jaką otrzymaliśmy, przytaczamy obok.

RAMKA 1

Na razie obowiązkowe sprawozdania

@RY1@i02/2017/145/i02.2017.145.183000800.801.jpg@RY2@

Projektowana obecnie zmiana ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ma na celu nałożenie na organy podatkowe właściwe w sprawach podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśnego obowiązku corocznego sprawozdawania ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych niektórych informacji o tych podatkach, w tym podstawach opodatkowania, zwolnieniach podatkowych stosowanych na podstawie uchwał rad gmin czy stawkach podatku przyjmowanych na terenie danej gminy.

Dotychczas Ministerstwo Finansów pozyskiwało dane na temat podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku leśnego za pomocą dobrowolnych badań ankietowych gmin. Ta forma pozyskiwania danych jest jednak pracochłonna oraz kosztowna.

Nowelizacja ta ma na celu wyłącznie usprawnienie procesu pozyskiwania danych na temat wyżej wymienionych podatków, co zostało wyjaśnione także w uzasadnieniu do wyżej wymienionego projektu ustawy. Obecnie nie są prowadzone prace nad zmianami w systemie podatków i opłat lokalnych. Prace nad definicją budowli na potrzeby ustawy o podatkach i opłatach lokalnych są kontynuowane.

Stanowisko z 26 lipca 2017 r.

Budżety JST pod lupą

Okazuje się, że apele ekspertów zostały wysłuchane tylko częściowo. Zmiana, nad którą pochylił się obecnie resort, dotyczy jedynie definicji budowli. Przede wszystkim ministerstwo chce się wnikliwiej przyjrzeć, jakie dokładnie podatki i w jakiej wysokości wpływają do budżetów gmin. Taką możliwość ma zapewnić nowelizacja ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 716 ze zm.), która trafiła do konsultacji społecznych 11 lipca (nr UD256). Resort proponuje w tym projekcie, by samorządy przekazywały zbiorcze dane o gruntach, budynkach i budowlach oraz stosowanych stawkach, np. za metr kwadratowy powierzchni użytkowej. Dziś gminy dzielą się jedynie informacjami o dochodach budżetowych z tych danin oraz o skutkach obniżania górnych granic stawek podatkowych, udzielonych ulg i zwolnień.

Jeżeli przepisy wejdą w życie w proponowanym kształcie, to pierwsze sprawozdanie ma być sporządzone za 2018 r. Co ma się w nim znaleźć? Gminy będą musiały przesyłać fiskusowi sprawozdania z danymi dotyczącymi:

● powierzchni gruntów opodatkowanych na ich terenie,

● powierzchni użytkowej budynków lub ich części oraz wartości budowli lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej,

● wysokości stawek podatku od nieruchomości,

● średniej ceny skupu żyta i średniej ceny sprzedaży drewna na terenie danej gminy (dane te są niezbędne, by obliczyć wysokość podatku rolnego i leśnego).

W założeniu sprawozdanie będzie przekazywane wyłącznie w postaci elektronicznej za pośrednictwem regionalnych izb obrachunkowych. Do przekazywania danych zostanie wykorzystany istniejący informatyczny system zarządzania budżetami jednostek samorządu terytorialnego BeSTi@. Szczegółowy zakres informacji objętych sprawozdaniem ma zostać określony w drodze rozporządzenia. Resort informuje, że będzie ono uwzględniać kwestie rzetelności i prawidłowości przekazywanych informacji oraz uprawnienia rad gmin do różnicowania wysokości stawek podatku od nieruchomości.

W ocenie ministerstwa dzięki powstałej sprawozdawczości gminy będą miały ułatwiony dostęp do informacji o stosowanych stawkach podatkowych oraz podstawach opodatkowania w innych gminach. A to z kolei ułatwi im nie tylko prowadzenie własnej polityki podatkowej, lecz także formułowanie propozycji zmian w opodatkowaniu nieruchomości.

Dobry pierwszy krok

Eksperci pozytywnie oceniają proponowany kierunek zmian. Jak bowiem zauważa dr hab. Rafał Dowgier z Katedry Prawa Podatkowego Uniwersytetu w Białymstoku, to właśnie brak szczegółowych danych jest obecnie podstawowym problemem, który uniemożliwia jakiekolwiek dalekosiężne planowanie zmian w podatkach i opłatach lokalnych.

- Nie sposób jest wprowadzić np. nową, lepszą definicję budowli dla potrzeb opodatkowania podatkiem od nieruchomości, nie wiedząc, jakie wywoła to skutki finansowe. A do tego konieczne już są szczegółowe dane z gmin dotyczące tej właśnie kategorii przedmiotów opodatkowania - przekonuje.

I dodaje, że choć teoretycznie pomysł ministerstwa nie jest żadnym wielkim odkryciem, bo wszystkie te dane już są ogólnodostępne, to jednak - przy blisko 2500 gmin w Polsce - zebranie i przeanalizowanie ich wszystkich może nastręczać wiele trudności czysto praktycznych. Dotychczas część z tych informacji resort finansów pozyskiwał od samorządów na podstawie dobrowolnych ankiet przeprowadzanych co kilka lat. Teraz chce je otrzymywać co rok.

Także doradca podatkowy Michał Nielepkowicz, partner w Kancelarii Nielepkowicz & Partnerzy, jest zdania, że taka ogólnokrajowa baza danych to zasadniczo dobry pomysł. Ekspert nie ma wątpliwości, że zagregowane dane pozwolą fiskusowi głębiej niż dotychczas przeanalizować stosowane obecnie stawki podatkowe i zasady poboru niektórych danin. A to pierwszy krok do zmiany przepisów.

Niestabilne fundamenty prawa budowlanego

A co zdaniem ekspertów powinno pójść na pierwszy ogień? Nie mają wątpliwości, że pilnej reformy wymagają przede wszystkim regulacje dotyczące podatku od nieruchomości. I zapowiada się, że to właśnie im rząd zamierza poświęcić najwięcej uwagi.

- Podstawowym problemem jest już sama obecna konstrukcja podatku od nieruchomości. Mamy nieprecyzyjne i wadliwe definicje, uwzględniające liczne odesłania do prawa budowlanego - przekonuje Michał Nielepkowicz. Wyjaśnia, że w efekcie każda zmiana w tej ustawie wpływa lub może wpływać na zakres opodatkowania.

Jednym z ostatnich i najdobitniej ilustrujących to zjawisko przykładów jest kwestia opodatkowania elektrowni wiatrowych, która doprowadziła de facto do znacznego wzrostu obciążeń fiskalnych dla inwestorów. Jak przekonuje Nielepkowicz, chociaż odciska to nie lada piętno na przedsiębiorcach, to nie pozostaje bez wpływu również na samorządy, które nie wiedzą, jak planować wpływy podatkowe. A to z kolei przekłada się na subwencje z budżetu państwa, bo określenie zbyt wysokich wpływów z podatków w gminie oznacza, że otrzymuje ona niższą subwencję. - Przy czym, jeśli w trakcie roku okazuje się, tak jak w przypadku wiatraków, że wpływy podatkowe będą jednak niższe, to różnicy w dochodach prawdopodobnie nie uda się już wyrównać - wyjaśnia Nielepkowicz.

Gdy danina jest niewarta zachodu

Dziesiątki sporów interpretacyjnych dotyczących podatku od nieruchomości to jednak niejedyne problemy, z jakimi mierzą się gminy. Oprócz kwestii prawnych dużo trudności nastręczają też czysto praktyczne aspekty związane z tą daniną. W ocenie ekspertów sama już obsługa podatku od nieruchomości generuje jeden z najwyższych współczynników kosztów do wpływów z tytułu tej daniny.

- Urzędnicy muszą obliczyć podatek, wydać decyzję i dostarczyć ją podatnikowi będącemu osobą fizyczną. Oznacza to, że w gminach pracownicy poświęcają sporą część roku na wymiar podatku od nieruchomości i z tego względu mają mniej czasu np. dla przedsiębiorców, aby wyjaśniać im wątpliwości dotyczące zakresu opodatkowania. Pojawia się pytanie, czy to ma sens - wskazuje Michał Nielepkowicz.

Prawdziwy absurd, który podważa sens niektórych opłat lokalnych, zaczyna się jednak w sytuacji, gdy koszty ich poboru są tak wysokie, że przewyższają zainkasowane kwoty.

Przykładem może być opłata targowa, która nie jest obowiązkowa już od 2016 r. Gminy mogą, ale nie muszą jej pobierać od osób oferujących swoje towary na targowiskach. I wiele zrezygnowało z tej opłaty, tłumacząc, że to zwyczajnie nieopłacalne. Na zwolnienie kupców z opłaty zdecydowały się m.in.: Gdańsk, Łódź, Wrocław, Lublin, Poznań, Katowice i Warszawa. Zadecydowały względy zarówno wizerunkowe, jak i praktyczne. W stolicy zyski z opłaty targowej w 2014 r. wyniosły bowiem 5 mln zł, co stanowi zaledwie 0,036 proc. dochodów budżetowych ogółem.

Podobnie nieefektywny - w ocenie Rafała Dowgiera - jest również system poboru opłat miejscowych i uzdrowiskowych. Ekspert wyjaśnia, że w praktyce raczej nikt samodzielnie nie ponosi tych świadczeń, bo realizują je inkasenci (np. właściciele ośrodków wczasowych, hoteli, pensjonatów). - Są oni wyznaczani w uchwale rady gminy i zobowiązani do poboru oraz przekazania opłaty na rachunek gminy. Jednak przepisy ordynacji podatkowej wprowadzają odpowiedzialność inkasenta wyłącznie za opłatę pobraną, a nie przekazaną na rachunek organu - zaznacza Dowgier. - W konsekwencji inkasent, który opłaty nie pobiera, nie ponosi z tego tytułu żadnej odpowiedzialności. Zachętą do realizacji jego obowiązków jest wynagrodzenie wprowadzane przez radę gminy, które jest naliczane od pobranych i wpłaconych w terminie kwot, ale przy niewielkiej wysokości opłaty nie są to kwoty znaczące. Dlatego należałoby rozważyć zmianę zasad odpowiedzialności inkasentów opłat w kierunku zbliżonym do płatników. Chodzi o to, żeby np. właściciel ośrodka wczasowego był zobowiązany do poboru i odprowadzenia opłaty za stosownym wynagrodzeniem, ale jednocześnie był odpowiedzialny również za brak poboru takiej opłaty - konkluduje ekspert.

Kłopotliwa taksa klimatyczna ze smogiem w tle

Eksperci się niepokoją, że majstrując przy podatku od nieruchomości, rząd niewiele uwagi poświęca innym lokalnym daninom, m.in. opłacie miejscowej. Jak zaś pokazuje sądowa przegrana Zakopanego, system ten koniecznie wymaga reformy

Włodarze miejscowości pod Giewontem przegrali ostatnio sądową batalię z turystami i ekologami w głośnej sprawie dotyczącej opłaty miejscowej (powszechnie, choć nie do końca prawidłowo nazywanej klimatyczną). wywiad s. C12 Sąd uznał, że gmina pobierała ją nielegalnie, bo nie spełnia warunków określonych w przepisach, które pozwalałyby jej inkasować opłatę. I chociaż w skali jednostki nie wydaje się, aby stanowiła ona znaczące obciążenie dla kieszeni przyjezdnych (wynosi bowiem maks. 2,17 zł za każdą dobę), to już z perspektywy gminy utrata całości pobranych tym sposobem dochodów może być dotkliwa. W przypadku Zakopanego gmina zainkasowała w ubiegłym roku z tego tytułu ponad 3,7 mln zł. I jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, robiła to bezprawnie.

To już drugi taki przypadek po precedensowej sprawie innej turystycznej miejscowości - Wisły. Niewykluczone, że podobny los spotka wkrótce kolejne gminy. A jest o co walczyć, bo na 2478 gmin opłaty pobierały w ubiegłym roku 223 miejscowości. Innymi słowy, taksować turystów postanowiła prawie co 10 gmina w kraju (było to dokładnie 9 proc. gmin). I w sumie - jak podaje Ministerstwo Finansów - pozyskały z tego tytułu dochody w wysokości ok. 36,8 mln zł (o prawie 6 mln zł więcej niż w 2014 r.).

Za dużo pyłów dla turystów

Ponownie wszystko rozbiło się o zanieczyszczone powietrze, którym - w świetle pomiarów głównego inspektora ochrony środowiska (GIOŚ) - przybywający do Zakopanego (i oczywiście jego mieszkańcy) musieli oddychać zbyt często.

W ocenie sądu nie sposób było więc uznać, że gmina może poszczycić się korzystnymi warunkami klimatycznymi. A przy takim braku nawet spełnienie pozostałych wymagań określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. nr 249, poz. 1851) - tj. posiadanie walorów krajobrazowych i warunków umożliwiających pobyt w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych - nie ma żadnego znaczenia. Opłaty pobierać nie można.

Opłaty miejscowe i uzdrowiskowe - nazywane powszechnie klimatycznymi

Zazwyczaj pobierane są przez właścicieli obiektów noclegowych i są wliczone w cenę noclegu.

Opłatę miejscową pobiera się (za każdą rozpoczętą dobę pobytu) od osób przebywających dłużej niż dobę w celach: turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających (łącznie):

● korzystne właściwości klimatyczne,

● walory krajobrazowe,

● warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach (m.in. infrastrukturę hotelową).

Opłaty miejscowej nie pobiera się od:

● osób przebywających w szpitalach,

● niewidomych i ich przewodników,

● zorganizowanych grup dzieci i młodzieży szkolnej,

● podatników podatku od nieruchomości, którzy posiadają domy letniskowe w danej miejscowości.

Maksymalne stawki na dany rok określa Ministerstwo Finansów.

Zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłaty określa rada gminy w drodze uchwały.

Podstawa prawna

Art. 17 i 19 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.).

Rozporządzenie Rady Ministrów z 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. nr 249, poz. 1851).

ⒸⓅ

- W praktyce korzystne właściwości klimatyczne, czyli pierwsza przesłanka pozwalająca na inkasowanie opłaty miejscowej, są sprowadzane do jakości powietrza - wskazuje Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich. I zaznacza - podobnie jak inni eksperci - że to z nią właśnie jest największy problem. Bo przesłanka druga, czyli walory krajobrazowe, jest z kolei zdefiniowana tak szeroko, że trudno byłoby znaleźć jakąkolwiek miejscowość, która by jej nie spełniała. Z kolei trzecia (warunki umożliwiające pobyt) sprowadza się de facto do istnienia miejsca, gdzie opłata może być pobierana, czyli np. hoteli - wyjaśnia Kubalski.

Ramka 2

Jak ustawodawca definiuje walory krajobrazowe ⒸⓅ

Za uznaje się występowanie na terenie gminy, na obszarze której położona jest miejscowość, jednego z elementów środowiska przyrodniczego istotnych dla wypoczynku lub jednego z walorów krajoznawczych.

Za uznaje się: szatę roślinną (tj. lasy i użytki rolne w rozumieniu przepisów o podatkach i opłatach lokalnych, zajmujące łącznie ponad 80 proc. powierzchni gminy); wody (tj. wody przybrzeżne, morskie wody wewnętrzne, śródlądowe wody powierzchniowe - w rozumieniu przepisów prawa wodnego); wody w kąpieliskach spełniające wymagania określone w przepisach prawa wodnego; urozmaiconą rzeźbę terenu (tj. wyżyny, góry).

Za uznaje się: osobliwości fauny lub flory; skałki lub grupy skał; wąwozy, doliny lub przełomy rzeczne; wodospady, źródła lub wywierzyska; jaskinie lub groty; głazy narzutowe lub głazowiska; parki zabytkowe; zbiory przyrodnicze; ogrody botaniczne lub ogrody zoologiczne; punkty widokowe; parki narodowe, parki krajobrazowe lub rezerwaty przyrody; rezerwaty archeologiczne; skanseny lub ośrodki twórczości ludowej; zabytki architektury lub budownictwa; zbiory artystyczne; muzea; obiekty historyczno-wojskowe; miejsca martyrologii; zabytki działalności gospodarczej lub techniki; imprezy kulturalne.

Symboliczne uderzenie w stół

- Walka z opłatą miejscową pobieraną od turystów ma na celu pokazanie włodarzom gmin, że zanieczyszczone powietrze też może uderzyć samorząd po kieszeni, i tym samym zachęcenie ich do poważnego zajęcia się tematem - nie kryje Małgorzata Smolak, prawniczka Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi. I przypomina, że samorządy mogą ubiegać się o uchwalenie zakazów i ograniczeń stosowania najbardziej szkodliwych paliw w użytku domowym, a także inwestować i promować niskoemisyjny transport. - Niestety, robią to nieliczne gminy - zauważa prawniczka. I przekonuje, że zamiast podjąć bardziej radykalne działania na rzecz poprawy powietrza, samorządowcy raczej zastanawiają się, jak usunąć niewygodne przepisy prawne.

Co na takie słowa mają do powiedzenia np. włodarze Zakopanego? Mówią wprost, że pomimo przegranej w sądzie I instancji nie wywieszają białej flagi i składają skargę kasacyjną na niekorzystny dla miasta wyrok. A do czasu, aż nie zapadnie ostateczne, prawomocne rozstrzygniecie, z poboru opłaty nie zamierzają rezygnować. Bo regulująca to prawo uchwała rady miasta wciąż obowiązuje.

Zdaniem włodarzy Zakopanego stawiane miastu zarzuty niedbania o środowisko są niezasadne. - W lutym złożyliśmy w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego dwa wnioski na łączną kwotę prawie 8,7 mln zł. Jeśli dostaniemy dofinansowanie na obydwa projekty, pozwoli to na wymianę 700 starych pieców węglowych (koszt inwestycji wyniesie ponad 12 tys. zł na piec) - informuje nas tamtejsze biuro prasowe. Miasto podejmuje również wiele innych działań, żeby zrobić porządek z brudnym powietrzem. Przykład? Po drogach Zakopanego poruszają się już tylko niskoemisyjne autobusy w klasie Euro6. Mieszkańcy i turyści z ważnym dowodem rejestracyjnym mogą przemieszczać się nimi za darmo. Miasto - jak zapewniają włodarze - regularnie czyści też nawierzchnie dróg metodą na mokro. Na polecenie burmistrza wzmożone kontrole prowadzi też straż miejska. Sprawdza, czy na prywatnych posesjach nie dochodzi do nagannych praktyk spalania odpadów. Podczas tegorocznej wiosennej akcji zazieleniania terenów miejskich miasto przekazało wspólnotom mieszkaniowym, szkołom i przedszkolom, a także indywidualnym mieszkańcom ponad 2000 sadzonek drzew.

Czy przyniosło to efekty? Anna Karpiel-Semberecka z Urzędu Miasta Zakopane przekonuje, że widać dużo zmian na lepsze. - Z pomiarów prowadzonych przez zakopiańską stację Państwowego Monitoringu Środowiska wynika, że nie ma już przekroczeń stężeń średniorocznych pyłu zawieszonego PM10, a liczba stężeń dobowych systematycznie się zmniejsza - podkreśla.

Dla prawa bez różnicy

Szkopuł w tym, że w świetle obowiązujących regulacji taka poprawa nie ma akurat żadnego znaczenia. Paradoks polega na tym, że przy tak skonstruowanych wymaganiach, jak te określone w przepisach, praktycznie żadna miejscowość w Polsce - a nie tylko Zakopane lub Wisła - nie powinna pobierać opłaty miejscowej. Dlaczego? Bo w świetle pomiarów Państwowego Monitoringu Środowiska poziom stężeń rakotwórczego benzopirenu był w 2015 r. przekroczony niemal na całej powierzchni Polski. A w takim razie o korzystnych warunkach klimatycznych wymienionych w ustawie podatkowej nie może być mowy.

WAŻNE

Gminy poniżej 100 tys. mieszkańców tworzą na potrzeby oceny jakości powietrza jedną strefę. W takim przypadku w jednej strefie znajdują się gminy oddalone np. o ok. 150 km (jak Olkusz i Zakopane).

Na absurdy wynikające z obecnych regulacji zwraca uwagę Witold Śmiałek, doradca prezydenta Krakowa ds. jakości powietrza. Podkreśla, że stan jakości powietrza, szczególnie w południowej części Polski, jest faktycznie zły wyłącznie w tzw. okresach grzewczych. Jego zdaniem likwidacja obowiązującej przez cały rok opłaty miejscowej wyłącznie z powodu sezonowych przekroczeń byłaby krzywdząca dla lokalnych samorządów. - Dla przykładu: sezon grzewczy 2016/2017 w Zakopanem skutkował znaczącymi liczebnie w skali miesiąca (powyżej 10 dni) przekroczeniami obowiązujących norm jakości powietrza przez 3,5 miesiąca, tj. od listopada poprzedniego roku do połowy lutego tego roku. Od tego momentu do połowy lipca dni z niewielkim przekroczeniem normy dobowej były zaledwie dwa (w marcu). Czy w związku z tym Zakopane należy pozbawiać całorocznych wpływów z tytułu opłaty miejscowej? - pyta retorycznie Śmiałek. I wskazuje, że w takim razie sprawiedliwe byłoby wprowadzenie innej daniny, która zrekompensuje utracone wpływy z tego tytułu. - Choćby dlatego, że pieniądze te można będzie przeznaczyć na likwidację źródeł niskiej emisji - podkreśla.

Podobny argument podnoszą również włodarze Zakopanego. Bo chociaż miasto w 2016 r. zainkasowało ok. 3,7 mln zł, to kwota ta stanowi jedynie 3 proc. budżetu gminy i jest - jak przekonują - kroplą w morzu potrzeb. Mówią, że w sytuacji, gdy dochody ledwo starczają na pokrycie wydatków bieżących, utrata wpływów z opłaty miejscowej nie pozostałaby bez znaczenia również dla powietrza. - Z pewnością ucierpiałaby na tym także ochrona środowiska, w tym możliwość dofinansowania wymiany pieców na ekologiczne źródła ciepła - mówi Anna Karpiel-Semberecka z UM Zakopane.

Innego zdania jest jednak Małgorzata Smolak, prawniczka Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi. Przypomina, że system pomiaru powietrza w Polsce jest prowadzony przez główny i wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska, które są państwowymi instytucjami odpowiedzialnymi za monitoring stanu powietrza w Polsce. - Metody pomiaru stosowane przez te instytucje znajdują oparcie w prawie i są potwierdzone naukowo, także w przypadku modeli matematycznego prognozowania rozkładu zanieczyszczeń w atmosferze - zwraca uwagę prawniczka. I dodaje, że podobne stanowisko wybrzmiało też 10 lipca, podczas uzasadnienia wyroku w sprawie Zakopanego. - WSA w Krakowie podkreślał, że informacje dotyczące stężeń zanieczyszczeń, zamieszczone na stronach internetowych WIOŚ, to konkretne dane urzędowe, które mają taką samą wartość, jak papierowe lub zeskanowane dokumenty i nie powinno się z nimi dyskutować - mówi Smolak.

Najmniejsi najbardziej poszkodowani

Jak się okazuje, nie bez znaczenia jest to, że większość gmin, które pobierają opłatę miejscową, to miejscowości poniżej 100 tys. mieszkańców. W zeszłym roku było ich aż 200 (na 223 inkasujące opłatę). Eksperci są zgodni, że prawo jest dla nich najsurowsze.

Z art. 87 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.) wynika bowiem, że obszar kraju dzieli się na strefy, a dane dotyczące przekroczeń dopuszczalnych stężeń dotyczą całej strefy. Polska została podzielona na 46 takich stref. Ustala się je na podstawie następujących kryteriów:

● aglomeracje o liczbie mieszkańców powyżej 250 tys.,

● miasta o liczbie mieszkańców powyżej 100 tys.,

● pozostały obszar województwa.

Jeżeli stężenia zanieczyszczenia na terenie strefy nie przekraczają poziomów dopuszczalnych, to strefa zaliczana jest do kategorii "A", jeżeli poziomy dopuszczalne są przekroczone - strefa zaliczana jest do kategorii "C".

W świetle powyższych przepisów gminy poniżej 100 tys. mieszkańców tworzą na potrzeby oceny jakości powietrza jedną strefę. W takim przypadku w jednej strefie znajdują się gminy oddalone np. o ok. 150 km (jak Olkusz i Zakopane). Jakie są tego skutki? Zaliczenie ich do tej samej strefy powoduje, że przekroczenie norm w jednej miejscowości automatycznie rzutuje na ocenę negatywną w zakresie spełniania norm dla wszystkich miejscowości zaliczonych do tej strefy.

Eksperci są zgodni, że tak nie powinno być. - Mamy tutaj swoistą odpowiedzialność zbiorową, gdyż na takim rozwiązaniu cierpią położone w gminach miejscowości, gdzie powietrze nie jest zanieczyszczone. Ponadto jakość powietrza może się zmieniać w ciągu roku, np. miejscowość w okresie zimowym może nie spełniać kryteriów dotyczących tej jakości, a w okresie letnim już tak - wskazuje Rafał Dowgier. I uważa, że należałoby pomyśleć o bardziej stabilnym kryterium poboru opłaty niż jakość powietrza albo w ogóle z niego zrezygnować.

RAMKA 1

Problemy z opłatą miejscową są nam znane

Ministerstwu Finansów sygnalizowane są problemy z poborem opłaty miejscowej i uzdrowiskowej. Głównie dotyczą one spełniania przez miejscowości warunków klimatycznych oraz nie wywiązywania się inkasentów tych opłat z nałożonych na nich obowiązków. Problemy te są wnikliwie analizowane. Zamiana opłaty miejscowej i uzdrowiskowej na podatek turystyczny jest jednak zmiana systemowa i wymaga dogłębnej analizy skutków społeczno-gospodarczych. Warto zwrócić uwagę, że opłata od osób przebywających w miejscowościach posiadających korzystne właściwości środowiska, klimatu czy krajobrazu jest pobierana, w różnych formach i pod różnymi nazwami, co najmniej od lat 50. XX wieku. Wyodrębnienie z opłaty miejscowej opłaty uzdrowiskowej nastąpiło 2 października 2005 r. W’2016’r. wpływy z opłaty uzdrowiskowej wyniosły około 63,8 mln zł, natomiast z opłaty miejscowej około 36,8 mln zł. Trzeba tez pamiętać, że opłaty - w odróżnieniu od podatków - są świadczeniem ekwiwalentnym. Pobieranie opłaty miejscowej i uzdrowiskowej jest związane z korzystaniem z właściwości klimatu. Zarówno w miejscowościach, w których pobierana jest opłata miejscowa, jak i na terenie, na którym pobierana jest opłata uzdrowiskowa, musza być spełnione minimalne wymagania w zakresie stanu jakości powietrza wynikające z obowiązujących przepisów. W przypadku opłaty uzdrowiskowej i opłaty miejscowej pobieranej w miejscowościach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej, wymagania te określone są w ustawie z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz ogminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1056 z pózn. zm.).

Stanowisko z 18 lipca 2017 r.

Apel: czas powołać nowy podatek

Samorządowcy, prawnicy i branża turystyczna postulują, by w końcu zmienić warunki, które uprawniałyby do poboru opłat miejscowych i uzdrowiskowych. Wzorem innych krajów trzeba wprowadzić taksę stricte turystyczną. Przekonują, że zyskają na tym wszyscy

Eksperci nie mają wątpliwości, że ruch turystyczny korzystnie wpływa na stan gospodarki oraz wskaźniki mikro- i makroekonomiczne.

- Jeśli gminy rozwijają turystykę, to z korzyścią dla wszystkich jej mieszkańców, bo przecież turystyka to dziedzina gospodarki. W końcu nawet gmina turystyczna to też mieszkańcy, a wśród nich przedsiębiorcy, także pracownicy zatrudnieni bezpośrednio w branży, np. w hotelach, gastronomii, biurach podróży, przewodnictwie - wymienia Jan Machowski, kierownik referatu ds. informacji medialnej Urzędu Miasta Krakowa.

Ale jest też druga strona medalu, czyli zwiększony poziom degradacji przestrzeni miejskiej. To z kolei wiąże się z większymi nakładami na utrzymanie czystości, rewitalizację przestrzeni, a także zapewnienie bezpieczeństwa zarówno turystom, jak i mieszkańcom gminy. - Więcej turystów może oznaczać jednocześnie nie tylko więcej pieniędzy dla lokalnej gospodarki, lecz także konieczność ponoszenia większych nakładów na infrastrukturę w gminie, np. na rozwój czy naprawę dróg - mówi Michał Nielepkowicz. I zauważa, że opłaty miejscowe czy uzdrowiskowe miały być w założeniu właśnie dodatkowym zastrzykiem gotówki dla samorządu, niejako równoważącym ponoszone wydatki.

- Koszty te są niewspółmierne do liczby mieszkańców, a gmina turystyczna sama przecież bezpośrednio na wzmożonym ruchu turystycznym nie zarabia. W przypadku Zakopanego, które liczy blisko 26,5 tys. mieszkańców, szacujemy, że pod tym względem obciążeni jesteśmy jak ponad stutysięczne miasto - przekonują włodarze Zakopanego. I dodają, że do tego doliczyć trzeba jeszcze koszty promocji oraz przygotowania atrakcyjnej oferty kulturalnej i sportowej miasta.

Jak z kolei pokazuje przykład Wisły, te właśnie działania mogą być z powodzeniem finansowane właśnie z wpływów z opłaty miejscowej. Łukasz Małysz, zastępca skarbnika miasta, informuje nas, że Wisła od kilku lat zdecydowaną większość wpływów z opłaty miejscowej przeznacza na szeroko rozumianą promocję miasta. - Dodatkowo w tym roku, począwszy od sezonu letniego, zaproponowaliśmy turystom udział w akcji promocyjnej "Wisła... zostaję dłużej - dostaję więcej". W ramach akcji podmioty oferujące noclegi w Wiśle (de facto inkasenci opłaty miejscowej) wydają karty rabatowe turystom przebywającym w mieście. Turyści, którzy przystąpią do akcji, mogą skorzystać z 15 proc. zniżki na wiele atrakcji, które oferuje Wisła - wymienia Łukasz Małysz.

Za pobyt, nie powietrze

Do czego sprowadzają się więc postulaty samorządowców i branży turystycznej? Przede wszystkim do tego, by zerwać istniejące powiązanie prawa do poboru opłaty miejscowej z warunkami klimatycznymi i nazwać ją wprost opłatą turystyczną lub pobytową. - Rozwiałoby to wszelkie wątpliwości co do jej przeznaczenia - przekonuje Witold Śmiałek z UM Krakowa. Z kolei odejście od systemu ocen i pomiarów powietrza otworzyłoby możliwość inkasowania opłaty turystycznej nie tylko przez gminy, które mogą pochwalić się świeżym powietrzem, lecz także przez te, które np. przyciągają turystów nie klimatem, a ofertą kulturalną czy zabytkami.

Pogląd ten podziela Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich. - Jedyną przesłanką umożliwiającą wprowadzenie opłaty miejscowej powinny być walory przyciągające osoby w dane miejsce. Nie muszą to być walory związane z klimatem. Należałoby więc przekształcić wymogi w ten sposób, że alternatywnie wystarczałyby właściwości klimatyczne lub walory krajoznawcze. Określone miejscowości są bowiem odwiedzane w ramach turystyki kulturowej i w tym przypadku właściwości klimatyczne takiego miejsca nie mają żadnego znaczenia - przekonuje Kubalski.

Inaczej niż ocenia MF

Także dr Rafał Dowgier uważa, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby np. zlikwidowano wynikający z rozporządzenia Rady Ministrów i budzący najwięcej kontrowersji wymóg spełnienia warunków klimatycznych. Co ekspert proponuje w zamian? - Pobór opłaty wiązałby się przede wszystkim z dostępem do infrastruktury turystycznej czy oferty kulturalnej, które mogłyby być finansowane z opłaty. W tym aspekcie pojawiłby się faktycznie element ekwiwalentności, o którym mówi Ministerstwo Finansów. Bo w przypadku opłaty miejscowej czy uzdrowiskowej w obecnym kształcie trudno jest mówić o ekwiwalencie. W szczególności nie można podzielić poglądu, wedle którego jest to opłata za "czyste powietrze" czy "ładny krajobraz", bo określone w przepisach kryteria dopuszczalności wprowadzenia opłaty nie wiążą się z żadnym świadczeniem ze strony gminy, której budżet zasilają - wyjaśnia ekspert.

Konieczne jasne wytyczne

Grzegorz Kubalski również się zgadza, że od ocen jakości powietrza jako warunku pozwalającego pobierać opłaty miejscowe należałoby odejść, ale - co zaznacza - niekoniecznie ze względu na trudności pomiarowe, na które często utyskują samorządy.

- Jeśli przyjmiemy, że opłata miejscowa ma być pobierana z tytułu nocowania w miejscu, które jest atrakcyjne z jakiegokolwiek punktu widzenia, to nie sposób będzie znaleźć uzasadnienia dla kwestionowania opłaty w sytuacji, gdy turysta przyjeżdżający gdzieś np. ze względu na zabytki unika zapłaty, tłumacząc, że powietrze jest zanieczyszczone - wyjaśnia ekspert.

I dodaje też, że maksymalna wysokość opłat powinna być zróżnicowana w zależności od charakteru walorów występujących w danej miejscowości. - Chociażby tam, gdzie znajdują się obiekty z listy Światowego Dziedzictwa UNESCO, maksymalna opłata powinna być wyższa - zaznacza ekspert.

Także Anna Jędrocha, przewodnicząca komisji turystyki przyjazdowej Polskiej Izby Turystyki, uważa, że opłata turystyczna powinna być niezależna od warunków środowiskowych. - Jeśli miasto posiada walory, które przyciągają turystów, powinno mieć prawo pobierania opłaty, tak aby kosztami ich obsługi nie byli obciążani mieszkańcy - stwierdza. Zwraca uwagę, że opłaty turystyczne są powszechnie pobierane w większości europejskich miast czy resortów turystycznych. - Wpływy te powinny być gwarantowanym przychodem dla miasta, z którego należałoby dofinansować promocję, w tym np. druk map i przewodników czy organizację systemu informacji turystycznej - podkreśla Anna Jędrocha.

Przy tym zwraca też uwagę na jeszcze inny problem. Otóż obecnie pieniądze z opłat miejscowych nie są wyodrębnione w budżetach miasta i nie można zweryfikować, czy rzeczywiście przeznaczone są na pokrycie kosztów przyjmowania turystów. Dla branży bardzo ważne jest, aby opłata turystyczna nie stała się kolejnym obowiązkiem, który wprowadzałby nierównowagę konkurencyjną na rynku. - Nie może być bowiem tak, że są nią objęte np. wyłącznie hotele i kategoryzowane obiekty noclegowe, z pominięciem prywatnych kwater czy apartamentów. Opłaty powinny być równomiernie rozłożone na wszystkich uczestników rynku - zaznacza Jędrocha.

A może bardziej opłacałoby się w ogóle zlikwidować opłatę miejscową, a turystycznej nie wprowadzać? W ocenie Grzegorza Kubalskiego likwidacja byłaby błędnym posunięciem. Powód? Ekspert wyjaśnia, że opłata miejscowa to de facto jedyny dochód gminy, który jest proporcjonalny do liczby odwiedzających ją osób.

Opłata miejscowa to de facto jedyny dochód gminy, który jest proporcjonalny do liczby odwiedzających ją osób

zastępca dyrektora biura Związku Powiatów Polskich

I dodaje, że to również kwestia mentalności. - Z jednej strony osoby płacą 200 zł za usługę hotelową, a jednocześnie protestują przeciwko wniesieniu opłaty 2 zł na rzecz miasta.

@RY1@i02/2017/145/i02.2017.145.183000800.101(c).jpg@RY2@

Jakub Pawłowski

jakub.pawlowski@infor.pl