Nowa ordynacja podatkowa: prace już się rozpoczęły

Stworzenie nowej ordynacji ma na celu polepszenie sytuacji podatników w relacjach z administracją podatkową i skarbową. Czy jednak będą oni mieli wpływ na tworzenie nowego prawa? Dziś trudno to ocenić. Nie ulega jednak wątpliwości, że niektóre z propozycji (o ile zostaną wprowadzone) mogą mieć istotny wpływ na życie przeciętnego podatnika.

Ministerstwo Finansów chce rozpocząć prace od powołania Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego, co z pewnością cały proces wydłuży. Rada Ministrów 21 października wydała rozporządzenie w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania tej komisji, przedłożone przez ministra finansów. Jak podaje biuro prasowe MF, gdy rozporządzenie wejdzie w życie, komisję będzie można szybko powołać. Nie precyzuje jednak, co oznacza termin "szybko".

Rozporządzenie ma wejść w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Komisja zostanie utworzona przy ministrze finansów, a w jej składzie będą: przewodniczący, jego zastępca, 13 członków i sekretarz. Mają to być praktycy prawa podatkowego, przedstawiciele nauki. Komisja będzie mogła powoływać zespoły problemowe i zapraszać do udziału w posiedzeniach ekspertów spoza jej grona, a także organizować publiczne wysłuchania przedstawicieli środowisk związanych ze stosowaniem ogólnego prawa podatkowego. Przewodniczący będzie mógł powierzać osobom niebędącym jej członkami przygotowanie odpłatnych ekspertyz i innych niezbędnych opracowań.

Zadaniem komisji będzie opracowanie nie później niż w ciągu 4 miesięcy kierunkowych założeń kompleksowej regulacji ustawowej dotyczącej ogólnego prawa podatkowego, a następnie opracowanie projektu ustawy oraz projektów podstawowych aktów wykonawczych. O zaangażowanie w projekt i zgłaszanie kandydatów na członków komisji poproszono już prezydenta, rzecznika praw obywatelskich i ministra gospodarki. Prezydent zapowiedział przygotowanie projektu nowelizacji ordynacji podatkowej, która wprowadzi zasadę, iż w razie wątpliwości wszystkie kwestie należy rozstrzygać na korzyść podatnika.

Zgodnie z koncepcją MF w nowym kodeksie mają być określone prawa i obowiązki podatnika, zasady wykładni prawa podatkowego, wzajemne relacje między ogólnym prawem podatkowym a kodeksem postępowania administracyjnego, materialnym prawem podatkowym, egzekucją administracyjną, identyfikacją podatkową, ustawą o swobodzie działalności gospodarczej.

W prace nad nową ordynacją tradycyjnie już aktywnie zaangażowało się także Ministerstwo Gospodarki. W połowie października przekazało swoje rekomendacje w tym zakresie do resortu finansów.

Przygotowany przez MG projekt wyróżnia 8 głównych obszarów regulacji, w tym m.in.: przepisy określające ogólne zasady stosowania materialnego i procesowego prawa podatkowego; zasady interpretacji prawa, definiujące elementy konstrukcji podatków i najważniejsze instytucje tego prawa; właściwość organów podatkowych; przepisy definiujące zasady powstawania i sukcesji obowiązku podatkowego.

Kluczowe zasady ogólne, którymi zdaniem ministra gospodarki powinny się kierować organy skarbowe w postępowaniu z podatnikami, to:

● zasada zaufania do podatnika,

● zasada, że ciężar dowodu w postępowaniu podatkowym i kontrolnym spoczywa na organie podatkowym,

● zasada, że organy skarbowe podejmują wszelkie działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z interesem publicznym i słusznym interesem podatnika,

● zasada pomocniczości organów podatkowych w trakcie postępowania podatkowego, polegająca na wyczerpującym informowaniu podatnika o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy,

● zasada ugodowego załatwiania spraw podatkowych,

● zasada rozstrzygania spraw na korzyść podatnika w razie wątpliwości interpretacyjnych (in dubio pro tributario),

● zasada niepogarszania sytuacji podatnika w postępowaniu odwoławczym.

Co ciekawe, w dużej mierze pokrywają się one z zasadami, które już dziś zapisane są w ordynacji podatkowej i wywodzą się z przepisów zawartych jeszcze w ustawie o zobowiązaniach podatkowych z 1980 roku oraz dotyczących ich orzeczeń sądowych.

OPINIE EKSPERTÓW

@RY1@i02/2014/213/i02.2014.213.071000200.809.jpg@RY2@

Andrzej Pośniak partner w kancelarii CMS Cameron McKenna

Ordynacja podatkowa nie przystaje do rzeczywistości, a do tego jest niezmiernie złożona. Składa się na to wiele elementów, w szczególności fakt, iż jest to akt uchwalony wiele lat temu, który był wielokrotnie nowelizowany. W efekcie doszliśmy do sytuacji, w której niektóre jej fragmenty bardziej wyglądają na zbitek łat, aniżeli na spójny system.

Przykłady wad obecnej ordynacji można mnożyć: niejasność uregulowań, złożoność przepisów (np. przepisy dotyczące nadpłat), brak ochrony podatników przed niekorzystną interpretacją przepisów przez władze skarbowe wbrew ich literalnej lub celowościowej interpretacji, z wyjątkiem systemu interpretacji podatkowych itd.

Istnieją jednak uzasadnione obawy, że napisana od nowa ordynacja z natury będzie tworem wymagającym dotarcia. Dla podatników oznacza to zaś kolejne lata niepewności interpretacyjnej i obaw o potencjalne negatywne konsekwencje działania często w dobrej wierze.

@RY1@i02/2014/213/i02.2014.213.071000200.810.jpg@RY2@

Patrycja Kowalczyk menedżer w Crido Taxand

Obowiązująca ordynacja jest aktem napisanym z perspektywy organów podatkowych, nieuwzględniającym w wielu miejscach złożoności życia gospodarczego i potrzeb podatników. Od dawna postuluje się więc wprowadzenie takich instytucji, które zapewnią podatnikom niezbędne gwarancje. Szczególnie istotne jest wpisanie wprost zasady in dubio pro tributario, czyli rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika. Warto też wzmocnić współpracę między podatnikiem a administracją podatkową poprzez stworzenie mechanizmów przyjaznych podatnikom. W tym zakresie można wykorzystać praktyki wypracowane za granicą.

Rozważyć też należy wprowadzenie systemowych zmian, np. coraz częściej podnosi się pomysł zniesienia drugiej instancji (izby zwykle powielają stanowisko urzędów, zatem realne szanse na obronę swojego stanowiska podatnicy mają dopiero przed sądem). Tego typu zmiany wymagają głębokiej przebudowy systemu podatkowego, która rzeczywiście wymaga uchwalenia nowej ordynacji. Natomiast mniej radykalne postulaty, np. połączenie interpretacji ogólnych i indywidualnych w jeden system czy zmiany o charakterze technicznym (np. upowszechnienie elektronicznej formy doręczeń czy wprowadzenie pełnomocnictwa ogólnego), mogą wejść w życie szybciej, tj. w drodze nowelizacji aktualnej ordynacji.

@RY1@i02/2014/213/i02.2014.213.071000200.811.jpg@RY2@

Przemysław Pruszyński ekspert Konfederacji Lewiatan

Przedsiębiorcy od dawna wskazują na potrzebę zmiany przepisów ordynacji podatkowej. Nowa ordynacja jest tak samo potrzebna jak nowe spojrzenie administracji podatkowej na podatnika.

Przepisy materialnego prawa podatkowego są niezwykle skomplikowane i podejmowanie wielu działań gospodarczych niesie za sobą konieczność wnikliwej analizy i interpretacji przepisów podatkowych pod kątem konsekwencji podatkowych. Często się zdarza, że powstałych wątpliwości nie da się uniknąć, i wtedy niezwykle ważne jest odpowiednie podejście aparatu skarbowego. Obecne podejście jest nadal profiskalne i w praktyce obowiązuje zasada nieufności do podatnika. Dlatego tak ważne jest oparcie ram nowej ordynacji na zasadzie zaufania obywatela do państwa oraz państwa do obywatela. Jasne określenie praw i obowiązków powinno być jednocześnie uzupełnione o zasadę poszanowania interesów podatnika.

@RY1@i02/2014/213/i02.2014.213.071000200.812.jpg@RY2@

Klaudia Kaniecka ekspert z Komitetu Podatkowego Pracodawców RP

Minister finansów, rozpoczynając reformę podatkową, powinien skoncentrować się na kwestiach bezpośrednio dotykających przedsiębiorców. Chodzi głównie o zmianę postrzegania podatników przez organy podatkowe, ponieważ problemy podatników nie wynikają z przepisów ordynacji, która jeśli tylko stosowana jest z duchem państwa prawa, pozostaje aktem neutralnym i czysto technicznym.

Przesłanką tworzenia nowego aktu prawnego nie powinno być wyłącznie to, że dany akt obowiązuje już 15 lat. Dobrym przykładem jest tutaj chociażby Francja, gdzie obowiązuje ogólny kodeks podatkowy, który wszedł w życie w 1948 roku, a równolegle z nim obowiązuje kodeks postępowania podatkowego z 1981 roku. Jeżeli jednak zdecydowano się przeprowadzić reformę procedury podatkowej, to należy pamiętać, że konieczne jest zapewnienie wysokiej jakości prac nad nowym aktem prawnym. Nie jest możliwe, aby wprowadzony stosunkowo szybko (ok. 2017 roku) kodeks podatnika (czy nowa ordynacja) był adekwatny do warunków innych niż te panujące w latach 2014-2016. Ważny jest też dobór do pracy nad nową ustawą legislatorów najwyższej klasy oraz zaproszenie do udziału w pracach legislacyjnych nie tylko przedstawicieli nauki, lecz także środowiska biznesu i przedsiębiorców.

Oprac. Ewa Ciechanowska