Czy zagrożona jest dwuinstancyjność postępowania

Jednym z założeń rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw, który obecnie znajduje się już po I czytaniu Sejmu RP, jest ustanowienie izby skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi w sprawach organizacyjno-finansowych, w tym z zakresu prawa pracy, urzędem, którym kieruje dyrektor izby skarbowej, oraz przypisanie mu zadań kierownika urzędu. W efekcie pracodawcą wszystkich pracowników urzędu skarbowego będzie izba skarbowa.

Przypomnijmy, że obecnie urząd skarbowy oraz izba skarbowa stanowią odrębne człony administracji podatkowej i są jednostkami niezależnymi, w tym pracodawcami w rozumieniu kodeksu pracy dla podległych im pracowników. W wyniku zaproponowanych zmian na czele połączonych jednostek stanie dyrektor izby skarbowej. Rola naczelnika urzędu skarbowego sprowadzać się będzie do podstawowych czynności administracji podatkowej, takich jak: pobór podatków, obsługa podatników, kontrola podatkowa i egzekucja należności pieniężnych. Zaproponowane zmiany dotyczyć będą również skonsolidowania procesów pomocniczych, obejmujących m.in. obsługę finansową i kadrową urzędów, zarządzanie majątkiem, zamówieniami publicznymi, obsługę informatyczną, audyt czy bhp. Zmiany mają na celu usprawnienie organizacyjnego funkcjonowania urzędów i izb skarbowych.

Zastanowienia wymaga, czy powyższe zmiany organizacyjne są konieczne i czy stworzenie jednego organu usprawni efektywność działania administracji podatkowej. O ile o słuszności powyższych zmian będziemy mogli wypowiedzieć się dopiero po jakimś czasie, o tyle pewne rozwiązania w odniesieniu do kwestii podatkowych już teraz budzą wątpliwości. Zastanowienia wymaga, jak z punktu widzenia proceduralnego powyższe zmiany wpływać będą na zasadę dwuinstancyjności postępowania podatkowego.

Istotą tej zasady, zagwarantowanej konstytucyjnie, jest ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej w I instancji decyzją podatkową, wskutek złożonego odwołania przez organ II instancji, tj. izbę skarbową, którą kieruje dyrektor izby skarbowej. Proponowana zmiana zakłada m.in., że do zakresu kompetencji dyrektora izby skarbowej należeć będzie także dokonywanie czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnionych osób oraz realizacja polityki personalnej. Przy czym zakłada się, że dyrektorzy izb skarbowych nie będą mogli ingerować w wykonywanie przez pracowników zadań w sprawach należących do kompetencji naczelników urzędów skarbowych. Moim zdaniem istnieje jednak ryzyko, że w wyniku połączenia organów podatkowych w jeden, przy rozpoznawaniu spraw podatkowych może dojść do zachwiania zasady dwuinstancyjności i obiektywizmu. Na istotność tych zasad wskazywały sądy administracyjne w licznych rozstrzygnięciach. Przykładowo NSA w wyroku z 10 kwietnia 1989 r. (sygn. akt II SA 1198/88) wskazał, że naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i w związku z tym należy uznać, że stanowi ono rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji.

W świetle powyższego przyznanie szerokich uprawnień dyrektorom izb skarbowych, będących zwierzchnikiem wszystkich pracowników w nowo powstałej jednostce organizacyjnej, może istotnie wpływać na obiektywizm przy rozstrzyganiu spraw w II instancji. Taka zmiana może w konsekwencji doprowadzić do tego, że zasada dwuinstancyjności w praktyce okaże się fikcją.

Przyznanie szerokich uprawnień dyrektorom izb skarbowych może mieć wpływ na obiektywizm przy rozstrzyganiu w drugiej instancji

@RY1@i02/2014/203/i02.2014.203.07100020a.802.jpg@RY2@

Jacek Puszczewicz starszy konsultant podatkowy w Rödl & Partner w Warszawie

Jacek Puszczewicz

starszy konsultant podatkowy w Rödl & Partner w Warszawie