Najwyższa Izba Kontroli zbadała pracę organów skarbowych

W raporcie Najwyższej Izby Kontroli opublikowanym 12 lipca izba wyraźnie zauważyła też, że jakość wydawanych decyzji często jest niska. Są też podobne problemy z interpretacjami wydawanymi przez organy skarbowe. Przyczyną tych nieprawidłowości jest zdaniem NIK przede wszystkim zmienne, niejasne i nieprecyzyjne prawo. Niektóre przepisy krajowe są też niezgodne z regulacjami wspólnotowymi i z Konstytucją RP. Kontrolerzy zauważyli, że na wadliwość decyzji urzędniczych wpływ miały również braki kadrowe i nadmierne obciążenie pracą. Mimo stwierdzonych nieprawidłowości, izba jednak pozytywnie oceniła przestrzeganie podatkowych praw podatników.

Podatnicy się odwołują

To, co bardzo niepokoi NIK, to niska jakość decyzji urzędów skarbowych. Świadczy o tym rosnąca liczba odwołań podatników. W 2011 roku odwołali się oni do dyrektorów izb skarbowych od ponad 18 proc. decyzji wydanych przez organy pierwszej instancji. W 2012 roku było to już 22 proc., a w I półroczu 2013 roku podatnicy odwołali się aż od 30 proc. decyzji. Duża część z nich była następnie uchylana. Odsetek uchylonych decyzji urzędów skarbowych w I półroczu 2013 roku wyniósł ponad 34 proc. (w 2012 roku było to 35,5 proc.). Z kolei do niespełna 20 proc. wzrósł w 2013 roku odsetek decyzji dyrektorów izb skarbowych uchylonych przez wojewódzkie sądy administracyjne. W 2011 roku było to nieco ponad 18 proc., a w 2012 roku niespełna 15 proc.

W 86 proc. badanych przez NIK spraw przyczyną uchylania decyzji wydanych w pierwszej instancji były braki w postępowaniu dowodowym i błędy proceduralne.

- Świadczy to o braku wystarczającej staranności w ustalaniu i dokumentowaniu stanu faktycznego, a także przy ocenie zgromadzonych dowodów - czytamy w raporcie. Ponadto wiele postępowań odwoławczych trwało zbyt długo. I były wadliwe, co podważało zaufanie do organów podatkowych.

Ponadto skontrolowane izby skarbowe w 40 proc. badanych postępowań odwoławczych (chodzi tu o decyzje uchylane przez sądy administracyjne) naruszały prawa podatników, nie przestrzegając zasad ogólnych postępowania podatkowego, określonych w ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749). To zasady legalizmu i praworządności, wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania, dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych.

Interpretacja niskiej jakości

Rosnąca liczba uchylonych interpretacji prawa podatkowego zdaniem NIK świadczyła o niskiej ich jakości. W badanym okresie liczba wykładni przepisów podatkowych zaskarżonych do sądów administracyjnych wzrosła aż o 21 proc. Zaskarżona została co czternasta wydana interpretacja indywidualna. W 2012 roku i w I półroczu 2013 roku sądy administracyjne po rozpatrzeniu 3887 skarg podatników uchyliły aż 56,2 proc. interpretacji wydanych przez izby skarbowe.

Ponadto zaległości w rozpatrywaniu wezwań podatników o zmianę przez ministra finansów interpretacji z urzędu, które miały skutkować usunięciem naruszenia prawa, wzrosły o 62 proc. na 30 czerwca 2013 r. Ponad 87 proc. błędnych interpretacji czekało zbyt długo na zmianę - od trzech do pięciu lat od daty wpływu sprawy do departamentu merytorycznego. W ocenie NIK w okresie objętym kontrolą interpretacje nie zapewniły jednolitego stosowania prawa podatkowego i podważały zaufanie podatników do systemu.

Czekać trzeba pięć lat

Kolejny problem to przewlekłość postępowań odwoławczych. W trzech z sześciu izb skarbowych część postępowań odwoławczych prowadzono opieszale. Przepisy przewidują na to dwa miesiące (art. 139 par. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749). Tymczasem w skrajnych przypadkach w Izbie Skarbowej w Łodzi na wynik postępowania podatnik musiał czekać prawie cztery lata, a w Izbie Skarbowej w Zielonej Górze czas oczekiwania przekroczył pięć lat. NIK uznała jednak, że przyczyna zwłoki nie zawsze jednak musiała leżeć po stronie izb skarbowych. Izba zwróciła uwagę na nieterminowe udzielanie odpowiedzi na zapytania izb skarbowych przez ministra finansów. Prawie 55 proc. odpowiedzi zostało udzielonych po upływie ponad trzech miesięcy, co nie sprzyjało sprawności postępowań prowadzonych przez izby i urzędy skarbowe. Naruszało zarazem prawa podatników do szybkiego rozliczenia podatku.

Jeśli chodzi o kontrole podatników, to tego typu nieprawidłowe działania w sprawach skontrolowanych przez izbę były nieliczne. Urzędy, za wyjątkiem Urzędu Skarbowego w Pile, nie nadużywały uprawnień do przedłużania czasu trwania kontroli i terminu jej zakończenia, pozostawały w zgodnie z przepisami o swobodzie działalności gospodarczej.

Nadużywanie uprawnień

Jednak w sześciu kontrolowanych placówkach urzędnicy nadużywali uprawnień do przeprowadzania czynności sprawdzających. W urzędach tych skierowano do podatników niemal 2,4 tys. pism lub wezwań zobowiązujących ich do złożenia oświadczenia o wysokości uzyskanych obrotów w 2010, 2011 i 2012 roku ze sprzedaży na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej, prowadzących indywidualne gospodarstwa rolne lub rolników ryczałtowych. Urzędnicy chcieli ustalić obowiązek ewidencjonowania obrotu przy zastosowaniu kas rejestrujących, a także złożenia wyjaśnień dotyczących braku zgłoszenia takiej kasy. Dwa urzędy, w Skierniewicach i w Krośnie Odrzańskim, zamieszczały pouczenie, że uchylanie się od obowiązku złożenia żądanych informacji, dokumentów i wyjaśnień spowoduje sankcje karno-skarbowe (choć w żadnym przypadku sankcji karnej nie zastosowano). Tymczasem żądanie w ramach czynności sprawdzających przedłożenia dokumentów i informacji, na podstawie których można ustalić, czy podatnicy są zobowiązani do posiadania kasy fiskalnej, wykracza poza uprawnienia wynikające z ordynacji podatkowej, na które powoływano się w wezwaniach. Sprawdzeniu, czy podatnicy stosują kasy fiskalnej służy bowiem kontrola podatkowa. Tylko w Urzędzie Skarbowym w Stalowej Woli postępowano prawidłowo i z poszanowaniem praw podatników. Tam przeprowadzono analizy porównawcze przychodów wykazanych w zeznaniach PIT-28 w zakresie spełniania przez podatników obowiązku instalowania kas fiskalnych i wykorzystano to do typowania podmiotów do kontroli podatkowej.

Co trzeba poprawić

W wystąpieniu pokontrolnym, skierowanym do ministra finansów, NIK wniosła o:

● wypracowanie przejrzystych, spójnych i stabilnych przepisów prawa podatkowego, zgodnych z dyrektywami i orzecznictwem prawa wspólnotowego,

● poprawę jednolitości i prawidłowości wydawanych interpretacji indywidualnych,

● bieżące weryfikowanie nieprawidłowych interpretacji indywidualnych,

● skrócenie terminów zajmowania stanowiska w związku z problemami interpretacyjnymi zgłaszanymi przez organy podatkowe,

● wypracowanie i wdrożenie mierników oceny realizacji zadań przez dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzędów skarbowych.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2014/141/i02.2014.141.088000500.802.jpg@RY2@

Tomasz Ludwiński przewodniczący Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność"

W organach skarbowych rzeczywiście zatrudnionych jest zbyt mało pracowników. Nie ma czasu, by wszystkie postępowania odpowiednio przygotować pod względem formalnym i merytorycznym. Zwłaszcza że przepisy i interpretacje często się zmieniają i na urzędy nakładane są nowe obowiązki. Ponadto z powodu braków kadrowych pracownicy są przerzucani z podatku na podatek, z VAT do PIT, a stamtąd do opłaty skarbowej itd. Kolejny problem to zbyt mała liczba szkoleń w stosunku do często zmieniających się przepisów. Na jakość pracy wpływa też to, że wynagrodzenia pracowników nie wzrastają już siódmy rok, i podejrzewam, że dzisiaj pracując w kasie supermarketu, można zarobić nie mniej. Ponadto z pracy odchodzą starsze, doświadczone osoby. A młodzi muszą się szkolić na bieżąco, na co przy płacy bliskiej minimalnej nie zawsze mają chęć. Jeśli chodzi o celowe przedłużanie postępowań, to miałem dosłownie pojedyncze sygnały w tym zakresie. Generalnie to, że trwają one zbyt długo, wynika ze zbyt małej liczby pracowników, niejasnych przepisów albo z celowego działania podatników czy kancelarii prawnych, którym zależy na przeciąganiu sprawy. Dlatego cały czas postulujemy, żeby przepisy podatkowe upraszczać.

(wypowiedź nieautoryzowana)

Zofia Józwiak

zofia.jozwiak@infor.pl