Mądrzy po szkodzie

Przez ponad dwadzieścia lat po odzyskaniu niepodległości koncentrowaliśmy się na stanowieniu prawa. To wokół ustaw i konstytucji, jako ustawy zasadniczej, trwały latami boje partii politycznych, rodziły się konflikty społeczne, a nawet strajki i demonstracje. Wkład każdego posła czy senatora w powstanie nowej ustawy był przedmiotem jego dumy oraz dowodem skuteczności i pracowitości. Nowe akty prawne były zapowiadane w expose premierów bądź w specjalnie nagłaśnianych wystąpieniach opozycji. Niestety znacznie mniejszą uwagą cieszyły się - a właściwie pozostawały w cieniu uwagi opinii publicznej i mediów - akty wykonawcze do ustaw (głównie rozporządzenia) i praktyczne stosowanie prawa zarówno przez administrację, jak i przez sądownictwo czy prokuraturę. To dlatego, przy okazji sprawy Amber Gold (OLT Express), tak jaskrawo uwidoczniły się nagromadzone przez lata dysfunkcje, zaniedbania czy myślenie życzeniowe w tym zakresie.

Oczywiście obowiązujący system prawny należy doskonalić i poprawiać stale. Przy okazji debaty nad Amber Gold można np. postawić ustawodawcy pytanie, czy uchylenie ustawy o domach składowych rzeczywiście było zasadne i czy nie warto powrócić do tej sprawy. Można też rozważyć, czy usługi pośrednictwa finansowego nie wymagają złożenia do depozytu - jako zabezpieczenia roszczeń - poważniejszej kwoty, bo 5 tys. zł kapitału na założenie tego typu firmy w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością to chyba o wiele za mało z punktu widzenia bezpieczeństwa klientów. Wreszcie bardzo istotne są kwestie ograniczania praktykowanych odsetek od odsetek i ukrytych lichwiarskich opłat. Warto również się zastanowić, czy w ramach zapowiadanej od dawna głębokiej reformy prokuratury prokurator generalny nie powinien składać informacji rocznej przed Sejmem. Jeśli taka informacja nie byłaby głosowana, nie stanowiłoby to naruszenia samodzielności prokuratury. Jednocześnie mógłby to być cenny kanał informacyjny między parlamentem a niezależnymi organami kontroli i wymiaru sprawiedliwości. Należy jednak zauważyć, że powyższe postulaty, choć ważne, nie odnoszą się do istoty koniecznych zmian ustawowych o wielkim zasięgu. Ciężar niezbędnej reformy leży gdzie indziej.

Podstawowym warunkiem skuteczności prawa i działań administracji publicznej jest dobra komunikacja między organami państwa, zwłaszcza między administracją i sądownictwem a obywatelami. Czy ten mechanizm funkcjonuje u nas dostatecznie sprawnie? Niestety, lista błędów i zaniedbań w tej dziedzinie to głównie wyliczenie przypadków braku stosowania prawa bądź jego niskiej skuteczności. Spośród licznych braków legislacyjnych dotyczących aktów wykonawczych szczególnie zastanawiające są braki rozporządzeń w Ministerstwie Finansów i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Łącznie we wszystkich resortach takich zaległości jest już obecnie 170. Zwlekanie z wydawaniem rozporządzeń było chorobą niemal wszystkich ekip, na co zawsze zwracali uwagę kolejni rzecznicy praw obywatelskich, jednak obecnie staje się ono źródłem nowych zagrożeń, np. może być ukrytą formą torpedowania ustawy czy nielegalnego lobbingu postustawodawczego. Pokazuje też słabości i groźne skutki braku dostatecznej współpracy międzyresortowej. Trudno zaakceptować np. wyjaśnienie Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego, że nad rozporządzeniem trzeba pracować dwa lata. A są przecież resorty bijące smutne rekordy, m.in. wciąż czekam na wyjaśnienia ministra zdrowia w sprawie osób odpowiedzialnych za blisko 14-letnią zwłokę w określaniu wzoru karty ubezpieczenia zdrowotnego. Dla mnie aż taka zwłoka to bojkot parlamentu i ciche wypowiadanie mu posłuszeństwa. Należy wreszcie położyć temu kres. Dlatego cieszę się, że pogląd taki podzielił Senat po tegorocznym raporcie RPO o stanie przestrzegania praw człowieka w Polsce. Może najprostszym rozwiązaniem byłoby, aby po upływie 6 miesięcy szefowie resortów wyjaśniali na posiedzeniu Rady Ministrów przyczyny opóźnienia w wydaniu rozporządzenia. Upominam się w tej materii, bowiem da się bez trudu wyodrębnić listę rozporządzeń, których brak ma bezpośredni negatywny wpływ na przestrzeganie praw obywateli.

Jednym z najważniejszych wniosków płynących z obecnej sytuacji jest konieczność poprawy przepływu informacji o zagrożeniach. Nie wymaga to zmian ustawowych, lecz raczej zmiany nastawienia społecznego i urzędniczego. "Zakładka" na stronie Komisji Nadzoru Finansowego jest ważnym elementem informacyjnym dla pokolenia internetu, ale dla wielu osób starszych, nieposługujących się jeszcze komputerem, to forma zbyt hermetyczna i niedostępna. Niezbędna zatem wydaje się stała obecność tego typu informacji w mediach publicznych (misja) i niepublicznych (ogłoszenia). O lepszą akcję informacyjną mógłby postarać się Bankowy Fundusz Gwarancyjny, biorąc pod uwagę jego możliwości finansowe i eksperckie, by wzmocnić wysiłki KNF i Związku Banków Polskich. Na marginesie chcę zauważyć, że Biuro RPO od kilku miesięcy przygotowuje z KNF poradnik finansowy dla osób starszych, a ze Związkiem Banków Polskich zorganizowało konferencję na temat odwróconej hipoteki i renty dożywotniej (informacje można uzyskać, dzwoniąc na bezpłatną infolinię obywatelską 800 676 676 oraz na stronach internetowych RPO, ZBP etc.).

Jak już dziś wiemy, poważną barierę stanowił też brak właściwej reakcji na informacje przekazywane prokuratorom w odpowiednim czasie, zgodnie z prawem i procedurą przez KNF i Ministerstwo Gospodarki. Skalę tego problemu, jak również kwestię, czy naruszone zostało prawo, będę badać (w związku z otrzymanymi w sierpniu 2012 r. skargami obywateli - klientów) dopiero po zakończeniu postępowania karnego, bo takie są kompetencje RPO. Jednak prokurator generalny już obecnie sam przyznaje, że te ważne sygnały nie zostały uwzględnione przez żadną z instancji prokuratury. Powiedzmy sobie wprost: poważne traktowanie każdej skargi (sygnału kompetentnego organu państwa alarmującego o zagrożeniu) nie wymaga zmiany prawa - wymaga zmiany praktyki. Zmiany w traktowaniu informacji urzędowej, czyli wzmocnienia nadzoru służbowego i wyciągania konsekwencji za naruszenie obowiązków. To ważniejsze niż np. wprowadzenie dodatkowego obowiązku informowania ABW, które i tak z urzędu ma monitorować zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego. Rutynowe działanie prokuratora rejonowego, tyle już dzisiaj wiemy, mogło przecież na czas przerwać całą sekwencję zdarzeń.

Poważną przyczyną niesprawności systemu przepływu informacji, która powinna być usunięta już przed wielu laty, jest brak odpowiedniego połączenia Krajowego Rejestru Karnego i Krajowego Rejestru Sądowego. Jak można było przeoczyć takie zaniedbanie? Resort sprawiedliwości powinien zadbać o dotarcie wiadomości o toczących się postępowaniach karnych wobec tej samej osoby, tymczasem, jak twierdzą praktycy, obowiązujący w prokuraturze i sądownictwie system ewidencji pracy skłania do rozdrabniania postępowań, a nie ich łączenia. Administracja wymiaru sprawiedliwości wymaga więc głębokiej modernizacji, nie wystarczy sama informatyzacja, byłoby to tylko petryfikowanie niewłaściwych rozwiązań. Trudno mi wręcz zrozumieć, jakie były przesłanki orzeczenia kary w zawieszeniu - w przypadku szefa Amber Gold - w tak szkodliwej społecznie sprawie, przy znanym przecież sądowi stanie faktycznym. Nawet jeśli okres próby już upłynął, można byłoby orzec inaczej. Odpowiedź da zapewne dopiero analiza akt sprawy. Dla jasności - nie jestem jednak zwolennikiem związania sędziego obowiązkiem orzekania kary bezwzględnego pozbawienia wolności w przypadku popełnienia drugiego przestępstwa. Byłoby to wyrazem społecznej bezsilności i dowodem zmniejszenia zaufania do sędziego orzekającego w imieniu Rzeczypospolitej. Najważniejsze jest to, aby kara była nieuchronna i skuteczna. Niestety trzeba zauważyć, że kara pozbawienia wolności w zawieszeniu przeżywa swoisty kryzys. Wobec iluzorycznej aktywności kuratora często bywa mało odczuwana. Tym bardziej, że praktycznie nie istnieją u nas tak powszechne w innych krajach prace społeczno-użyteczne, małą rolę odgrywa też grzywna.

Zaniedbano w ostatnich latach kuratorów, lekceważono ich pracę i pozycję zawodową. Wielu z nich jest sfrustrowanych, ma poczucie osamotnienia i przeciążenia obowiązkami służbowymi. Źle działała również kontrola wewnętrzna. Mam nadzieję, że lektura akt umożliwi nam dokładne poznanie wszystkich przyczyn, które zadecydowały, że w sprawie szefa Amber Gold jeden z kuratorów po prostu zawiódł. Od dłuższego czasu postuluję stworzenie specjalnego korpusu kuratorów, który by pomógł wydźwignąć tę ważną społecznie grupę z kryzysu. Z jednej strony należy lepiej docenić wyniki jej pracy za pomocą nagród i wyróżnień, a z drugiej - wprowadzić mechanizm skutecznej eliminacji tych, którzy zawiedli. Jeśli tego szybko nie zrobimy, przypadki iluzorycznych działań kuratorów będą się powtarzać coraz częściej.

Niezależność prokuratury jest ważną wartością demokratycznego państwa prawnego, zmiany wymaga natomiast pozycja prawna i funkcjonowanie samego prokuratora generalnego. Jeśli on sam przyznaje, że ostateczny hamulec bezpieczeństwa w postaci bezpośredniego sygnału od szefa KNF nie dotarł na jego biurko, to sytuacja jest poważna. Na przykład, inaczej patrzę w tym świetle na niezadowalającą odpowiedź Prokuratury Generalnej na moje sygnały dotyczące braku możliwości wydania poleceń wiążących prokuraturom niższego szczebla w zakresie niektórych przestępstw z nienawiści. Dobitną egzemplifikacją tego problemu jest umorzenia postępowania przygotowawczego w sprawie ekscesów antysemickich oraz wznoszenia haseł i gestów propagujących faszyzm, uznanych przez Prokuraturę Rejonową w Myślenicach za "salut rzymski" - indyferentny z punktu widzenia prawa karnego. Z niektórych odpowiedzi Prokuratury Generalnej na moje wystąpienia przebijało niepokojące poczucie bezsilności wobec oczywistych błędów i zaniedbań prokuratorów. Dostrzegał je również prokurator generalny, wskazując na brak ustawowych instrumentów prawnych pozwalających mu na wydanie w tej materii stosownych decyzji. Należy ponadto zauważyć, że postępowania dyscyplinarne wobec prokuratorów rzadko kończą się merytorycznym rozstrzygnięciem ze względu na krótki termin przedawnienia. Dlatego dokończenie prac nad reformą prokuratury na podstawie istniejących już ustaleń komisji parlamentarnych i wyników debaty społecznej wydaje się tyleż konieczne, co i pilne. Tak jak uporządkowanie odpowiedzialności dyscyplinarnej, można i trzeba wzmocnić istotnie relacje kierowania w prokuraturze bez podporządkowywania jej polityce. Nawet możliwość przejęcia lub bezpośredniego nadzorowania śledztwa przez Prokuraturę Generalną, np. w sytuacji nieskuteczności działań wcześniejszych instytucji, da się pogodzić ze standardem demokratycznego państwa prawnego.

Osoba, która korzysta z usług finansowych, to także konsument. Nie chodzi o to, aby zdjąć z niego całe ryzyko, chodzi o to, aby nie akceptować sytuacji, w której aż połowa rynku finansowego - i to połowa dostępna przede wszystkim dla osób biedniejszych, bardziej zadłużonych - nie podlega równie efektywnemu nadzorowi państwa jak banki. Ochrona konsumenta jest obowiązkiem państwa wynikającym z konstytucji (podczas prac nad nią byłam wielkim zwolennikiem tego zapisu). Jeżeli w debacie publicznej podnosi się, że przecież nie wolno klienta instytucji finansowej ubezwłasnowolnić takim nadzorem, że każdy czyta umowy, a źródłem problemu jest chciwość i żądza zysku, to jest to tak samo skrajne i nieracjonalne podejście, jak żądanie zwrotu przez państwo - a więc podatników - wszelkich strat poniesionych w ryzykownych inwestycjach finansowych. Racjonalności należy chyba szukać pośrodku - państwo powinno zapewniać przynajmniej minimalne warunki brzegowe takiego działania, starać się eliminować ewidentne oszustwa i manipulacje, nie tłumiąc jednocześnie nadmiernie normalnej gry rynkowej. Specjalną ochroną i wsparciem powinni być natomiast objęci zwłaszcza starsi klienci, nieoswojeni od młodości z agresywną reklamą i darzący nadmiernym zaufaniem słowo drukowane. Jeśli chcą ryzykować, ich sprawa, ale dajmy im przynajmniej równe szanse w tej grze, wyposażmy ich w niezbędną wiedzę, udzielajmy bezpłatnej pomocy prawnej, wspierajmy w różnorodny sposób osoby, które wpadły w pułapkę zadłużenia. Bądźmy mądrzy po szkodzie, aby ograniczyć w przyszłości przypadki budowania finansowych piramid, tak destrukcyjnych dla gospodarki i szkodliwych społecznie.

Trudno mi zaakceptować np. wyjaśnienie GIF, że nad rozporządzeniem trzeba pracować 2 lata

@RY1@i02/2012/182/i02.2012.182.070000600.804.jpg@RY2@

FOT. LESZEK SZYMAŃSKI/PAP

Jednym z najważniejszych wniosków płynących z debaty w parlamencie jest konieczność poprawy przepływu informacji o zagrożeniach

@RY1@i02/2012/182/i02.2012.182.070000600.805.jpg@RY2@

Prof. Irena Lipowicz, rzecznik praw obywatelskich

Prof. Irena Lipowicz

rzecznik praw obywatelskich