Polityczny kaganiec

9 października 2009 r. Sejm uchwalił nowelizację ustawy o prokuraturze wprowadzającą rozdział funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Kierunek ten wyznaczony został przez nowoczesny sposób myślenia o prokuraturze, jako organie państwowym, niezależnym od władzy wykonawczej, opartym na pracy niezależnych prokuratorów. Ówczesna reforma nie ograniczyła się tylko do rozdziału funkcji, ale przede wszystkim w ciekawy sposób starała się zrealizować ideę niezależnej prokuratury wkomponowanej w system organów państwowych.

Nikt nie był ponad prawem

Oczywiste jest, że w demokratycznym państwie żaden organ nie może stać ponad prawem, a system organów państwowych powinien opierać się na wzajemnej kontroli i podziale kompetencji. Rozdział funkcji pomyślany był jako wyraz odpolitycznienia prokuratury i uniezależnienia prokuratora generalnego od władzy wykonawczej. Dlatego wprowadzono zapis określający prokuraturę jako organ ochrony prawnej. Ponieważ zapis ten był pierwszą prawną definicją prokuratury nieopartą na zakresie jej zadań, tym samym pozwalał on wyprowadzić prokuraturę poza system organów władzy wykonawczej i zbliżyć ją do organów sądowych. Ponadto odpierał argument, iż Rada Ministrów odpowiadająca konstytucyjnie za bezpieczeństwo państwa musi mieć władztwo nad prokuraturą.

Prokuratura poprzez tę definicję stawała się organem ochrony prawnej, a nie organem bezpieczeństwa państwa, którym tak naprawdę nigdy nie była. Pozycja prokuratora generalnego została wzmocniona poprzez wprowadzenie jednokrotnej 6-letniej kadencji oraz oddanie do jego decyzji powołań na wszystkie kadencyjne stanowiska w prokuraturze. Jednocześnie wprowadzono przepisy gwarantujące faktyczną niezależność szeregowych prokuratorów. Polecenia, wytyczne i zarządzenia przełożonych nie mogły dotyczyć treści decyzji procesowej, a jedynie bezpośredni przełożony prokuratora mógł zmienić lub uchylić - i to tylko pisemnie - decyzję podwładnego. To rozwiązanie uniemożliwiało zakulisowy wpływ na decyzje prokuratora, a odpowiedzialność za decyzję procesową w konkretnej sprawie składało na barki prokuratora prowadzącego postępowanie i jego bezpośredniego przełożonego.

Elementem niezależności prokuratorów był wprowadzony system kadencyjnego sprawowania funkcji oraz system awansu na kolejne stopnie prokuratorskie. Awans ten został w dużym stopniu uniezależniony od decyzji bezpośrednich przełożonych i uwarunkowany wynikami konkursów na poszczególne stanowiska przeprowadzanych przez Krajową Radę Prokuratury z istotnym udziałem kolegiów poszczególnych prokuratur.

Skoro prokuratura nie może stać ponad prawem, to niezależność prokuratora generalnego powinna podlegać pewnym ograniczeniom. I to właśnie w tym celu wprowadzono zapisy mówiące o obowiązku corocznego składania sprawozdania, którego nieprzyjęcie otwierało drogę do odwołania prokuratora generalnego przed upływem kadencji, oraz możliwość żądania przez prezesa Rady Ministrów informacji na określony temat związany ze strzeżeniem praworządności lub ściganiem przestępstw. Prokurator generalny stawał się jednoosobowo odpowiedzialny za sprawne działanie prokuratury.

Podcinanie podstaw

Jednym z narzędzi sprawnego kierowania prokuraturą była możliwość odwołania funkcyjnych prokuratorów przed upływem kadencji przez prokuratora generalnego (po uprzednim uzyskaniu zgody Krajowej Rady Prokuratury) w wypadku nienależytego wypełniania obowiązków służbowych. Pozostawienie w rękach prokuratora generalnego wszelkich decyzji finansowych i kadrowych, w tym ostateczną decyzję o powołaniu na wyższy stopień prokuratorski, dawało mu władczą pozycję wobec podległych prokuratorów i możliwość realnego kierowania pracą prokuratury. Nowa, niezależna prokuratura została oparta na czterech solidnych podstawach: silnej i niezależnej pozycji prokuratora generalnego, niezależności szeregowych prokuratorów, kadencyjności i w dużym zakresie niezależności prokuratorów pełniących funkcje kierownicze oraz wzorowanych na Krajowej Radzie Sądownictwa uprawnieniach Krajowej Rady Prokuratury mającej przede wszystkim strzec prokuratorskiej niezależności. W ten sposób starano się pogodzić niezależność prokuratury i prokuratorów z zapewnieniem sprawnego i zgodnego z prawem działania całej instytucji.

Po ponaddwuletniej działalności prokuratury w nowym kształcie resort sprawiedliwości przygotował zmiany w ustawie o prokuraturze, która niszczy dotychczasową konstrukcję. Niezależność prokuratora generalnego ma zostać praktycznie zlikwidowana poprzez wprowadzenie zapisów dotyczących przyjmowania przez Radę Ministrów zasadniczych kierunków polityki karnej na rok następny. Owe kierunki miałyby być przedmiotem wytycznych wydawanych przez prokuratora generalnego, które obowiązywałyby wszystkich prokuratorów. Wprawdzie wydanie wytycznych nie byłoby obligatoryjne, ale w sytuacji corocznej oceny sprawozdania prokuratora generalnego przez prezesa Rady Ministrów, wymuszałoby na nim spolegliwą postawe.

Nowelizacja rozszerza też krąg podmiotów uprawnionych do żądania od prokuratora generalnego informacji. Obok premiera takie uprawnienia mają uzyskać Sejm, Senat i minister sprawiedliwości. W ten sposób prokuratura na powrót stawałaby się organem poddanym kontroli politycznej i realizującym polityczne polecenia rządu. Co więcej, aby podporządkowanie polityczne prokuratora generalnego było skutecznym narzędziem, proponuje się wprowadzenie zmian zwiększających jego władztwo kosztem ograniczenia prokuratorskiej niezależności i uprawnień Krajowej Rady Prokuratury. Znamienne jest wprowadzenie zapisu, iż wytyczne, zarządzenia i polecenia prokuratora generalnego mogą dotyczyć treści czynności procesowych i wyposażenie go w instrument uchylania lub zmiany decyzji każdego podległego prokuratora.

Prokuratorska niezależność ulegnie kolejnemu ograniczeniu poprzez zmianę trybu powoływania na kolejne stanowiska prokuratorskie. Propozycje idą nie tylko w kierunku obowiązku przedstawiania przez KRP prokuratorowi generalnemu dwóch kandydatów, z których on wybierze tego właściwego, lecz także dają możliwość powołania na wyższe stanowisko w ogóle bez wniosku rady.

Kolejnym istotnym ograniczeniem niezależności szeregowego prokuratora jest wyposażenie ministra sprawiedliwości w prawa strony w prokuratorskim postępowaniu dyscyplinarnym. Jest to nie tylko możliwość nacisku. Daje on również organowi władzy wykonawczej prawo wglądu w akta każdej indywidualnej sprawy karnej. Marginalizacja Krajowej Rady Prokuratury jako istotnego elementu prokuratorskiej niezależności następuje również poprzez odebranie jej prawa do przenoszenia prokuratora w stan spoczynku. Tymczasem woluntarystyczne decyzje w tym zakresie mogą stanowić istotny element nacisku na niezależność prokuratora.

Z czterech filarów niezależnej prokuratury likwidacji ulegają praktycznie wszystkie. Degraduje się pozycję prokuratora generalnego i poddaje się go politycznej manipulacji. Pozbawia się prokuratorów prawa do samodzielnych decyzji w prowadzonych sprawach i poddaje niemal nieograniczonemu władztwu ich przełożonych. Z kolei przełożonych zmusza się do wykonywania politycznych dyrektyw innych organów państwowych. W końcu ogranicza się kompetencje Krajowej Rady Prokuratury, sprowadzając ją do ciała fasadowego pozbawionego istotnych narzędzi do strzeżenia niezależności prokuratorów.

Reforma tak, ale mądra

Cóż takiego się stało, że po upływie zaledwie 27 miesięcy ta sama koalicja rządowa przygotowuje projekt likwidujący własne dokonania w dziele nowoczesnej reformy prokuratury? Z czego wzięła się ta chęć założenia prokuraturze politycznego kagańca? Czy tylko z naiwnej wiary, że poddanie jej politycznej kontroli pozwoli jej lepiej pracować i wypełniać zadania zgodnie z interesem państwa i obywateli? W końcu czy druzgocąca ocena pracy prokuratorów jest oceną sprawiedliwą?

Z całą pewnością prokuratura nie pracuje tak źle, jak przedstawiana jest w mediach. Oczywiście poziom pracy należy bezwzględnie podnieść, ale nie w drodze likwidacji niezależności prokuratorów i poddanie całej instytucji politycznemu nadzorowi. Prokuratorzy muszą sami zrozumieć, iż największym zagrożeniem dla ich niezależności są błędy, które popełniają w pracy. Przełożeni nie mogą obawiać się prawnie określonej ingerencji w pracę podległych prokuratorów i brania odpowiedzialności za funkcjonowanie instytucji, na czele której stoją. Jest rzeczą zastanawiającą, że przez ponad dwa lata prokurator generalny nie odwołał, a nawet nie próbował odwołać z funkcji ani jednego spośród ponad 800 kadencyjnych szefów i ich zastępców. Czy przez to kadencja na stanowisku nie stała się wygodną tarczą chroniącą przed pozbawieniem stanowiska za niekompetencje? A jeżeli wszyscy pracują tak dobrze, to dlaczego jest tak źle?

Prokuratura wymaga dalszych reform. Powinna być niezależna i mądrze wkomponowana w system organów państwowych. Podstawą jej pracy powinni być niezależni, ale nie bezkarni w obliczu popełnianych błędów prokuratorzy. Wymaga to uchwalenia nowej, mądrej ustawy o prokuraturze. Niestety projekt ministerstwa sprawiedliwości tego wymagania nie spełnia.

Projekt nowelizacji ustawy o prokuraturze naszpikowany tyleż wzniosłymi, co nieprawdziwymi deklaracjami o poszanowaniu prokuratorskiej niezależności, tak naprawdę niezależność tę likwiduje i wprowadza polityczną kontrolę nad prokuratorem generalnym i prokuraturą

@RY1@i02/2012/167/i02.2012.167.07000080a.803.jpg@RY2@

Edward Zalewski przewodniczący Krajowej Rady Prokuratury

Edward Zalewski

przewodniczący Krajowej Rady Prokuratury