Wiceminister sprawiedliwości to ktoś więcej niż urzędnik

Wiele już powiedziano i napisano o uchwale Sądu Najwyższego z 17 lipca 2013 r. (sygn. akt III CZP 46/13). Nie odnosząc się jednak do samej uchwały, warto odnotować głos sędziego Macieja Strączyńskiego, prezesa Stowarzyszenia Sędziów Polskich "Iustitia". Pan prezes postawił kilka ciekawych, acz kontrowersyjnych tez. Pierwszą z nich była konstatacja, że sekretarzy i podsekretarzy stanu niesłusznie nazywa się wiceministrami, bo przecież nimi nie są. Zastępcy ministra są, zdaniem prezesa Iustitii, urzędnikami, którym minister nie może przekazać uprawnień stricte władczych. Ponadto, jak twierdzi sędzia Maciej Strączyński, urzędnicy mają niższą rangę ustrojową od sędziów, ponieważ sędziowie są konstytucyjną władzą, a urzędnicy nie.

Publicystyka ma swoje prawa, ale by zweryfikować trafność tez prezesa Strączyńskiego, warto sięgnąć do konstytucji i ustaw. Na gruncie konstytucji należy przyjąć, że władzę wykonawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Prezydent RP i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały (art. 10 ust. 2). Trzeba się więc zgodzić ze stwierdzeniem, że urzędnicy nie są "władzą konstytucyjną", ale uznając, że nie są nią także sędziowie. Oczywiście konstytucja zawiera także przepisy dotyczące statusu sędziów, na który składają się m.in. niezawisłość, nieusuwalność czy immunitet (art. 178-181). Jednak pomijany bywa fakt, że także korpus służby cywilnej, czyli urzędnicy, jest umocowany konstytucyjnie (art. 153). Owszem, konstytucja nie wymienia w rozdziale poświęconym Radzie Ministrów sekretarzy i podsekretarzy stanu, ale ich status został określony w ustawie o Radzie Ministrów i potwierdzony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dla porządku należy przypomnieć, że zgodnie z przywołaną ustawą minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu. Zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym prezesa Rady Ministrów. Ustawa stanowi także, że ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany. Status sekretarza i podsekretarzy stanu jako działających w imieniu i na rzecz ministra potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 7/00), rozstrzygając, że podpisanie rozporządzenia przez sekretarza lub podsekretarza stanu jako czynność powierzona przez ministra swojemu zastępcy jest zgodne z konstytucją.

Stanowiska sekretarzy i podsekretarzy stanu w ministerstwach są znane na gruncie prawa administracyjnego oraz zgodne z polską tradycją, także okresu dwudziestolecia międzywojennego. Trudno sobie bowiem wyobrazić, że urzędem zatrudniającym co najmniej kilkaset osób (Ministerstwo Finansów zatrudnia 2500 pracowników) może każdorazowo kierować i o wszystkim decydować jedynie minister (gdyby taka była praktyka, paraliż instytucji byłby gwarantowany). Nawet w urzędach gminy są przewidziane stanowiska zastępcy wójta, co wcale nie dziwi, jeśli jest to uzasadnione liczbą mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto gdy minister konstytucyjny nie może uczestniczyć w posiedzeniach Rady Ministrów, czyni to w jego imieniu sekretarz stanu, który zazwyczaj jest także posłem (a zatem skupia elementy władzy wykonawczej i ustawodawczej).

Warto także wyjaśnić różnicę między zastępcami ministra a urzędnikami zatrudnionymi w ministerstwach. Tak zwana kadra "R", czyli osoby zajmujące kierownicze stanowiska w administracji rządowej, nie jest objęta regulacjami ustaw urzędniczych (tj. ustawy o służbie cywilnej oraz ustawy o pracownikach urzędów państwowych). Odrębne uregulowanie statusu osób kierujących resortami uzasadnia nie tylko ich odmienny status pracowniczy, lecz także polityczny charakter zadań realizowanych w ramach Rady Ministrów.

W urzędach administracji rządowej funkcje urzędnicze realizują członkowie korpusu służby cywilnej, którzy - podobnie jak sędziowie - realizują funkcje publiczne i mają gwarancje konstytucyjne wykonywania władztwa publicznego (vide art. 153 ustawy zasadniczej). Warto także wskazać, że konstytucja narzuca członkom korpusu służby cywilnej istotne przymioty, których nie powinni być też pozbawieni sędziowie: zawodowość, rzetelność, bezstronność i polityczną neutralność w wykonywaniu zadań państwa. Typowi urzędnicy zatrudnieni w organach władzy nie uczestniczą w politycznych gremiach decyzyjnych, konstytucja nakazuje im bowiem zachowanie apolityczności, co pozostaje w korelacji z demokratycznym systemem władzy w Polsce. Traktowanie zatem wiceministrów jedynie jako urzędników mających realizować zadania państwa wydaje się uproszczeniem wynikającym z braku wiedzy o aparacie administracyjnym państwa. Różnic zresztą jest sporo: zastępcy ministra są powoływani, a urzędnicy mają umowę o pracę albo mianowanie. Wreszcie o powołaniu na wiceministra decyduje PRM, a nie szef służby cywilnej czy dyrektor generalny urzędu.

Trzeba także wskazać, że wyraz "funkcjonariusz" zarówno na gruncie systemu prawa, jak i w rozumieniu potocznym odnosi się do służb mundurowych, bowiem użycie tego słowa w kontekście zawodu sędziego - np. "sędzia jako funkcjonariusz..." - mogłoby godzić w powagę zawodu (chyba że mowa o sędziach żołnierzach), tym samym nie przystoi posługiwać się tym zwrotem w odniesieniu do kadry kierowniczej MS.

Zatem swoisty punkt widzenia na pozycję ustrojową wiceministrów, urzędników i domniemaną wyższą rangę ustrojową sędziów, jaki zaproponował prezes Strączyński, nie znajduje potwierdzenia w konstytucji i ustawach.

Wydaje się też, iż każdy prawnik ma prawo przedstawiać swój punkt widzenia, nawet krytyczny wobec linii orzeczniczej sądów, polemika na argumenty jest bowiem domeną praktyków, cechujących się szeroką wiedzą, bogatym doświadczeniem życiowym i niepozbawionych logiki prawniczej, jakże przydatnej w życiu codziennym. Dotyczy to nie tylko publicystyki niektórych sędziów, lecz także wyroków czy uchwał podejmowanych przez Sąd Najwyższy.

Traktowanie wiceministrów jako urzędników to uproszczenie wynikające z niewiedzy

Dr Marcin Mazuryk

 główny specjalista ds. legislacji w departamencie strategii i deregulacji Ministerstwa Sprawiedliwości

Szymon Ruman

naczelnik wydziału ustroju sądów w departamencie prawa cywilnego Ministerstwa Sprawiedliwości