Czy prawników zastąpią psychologowie

Felieton na początek

Często zarzucamy naszej władzy, że działa w sposób archaiczny i nie nadąża za międzynarodowymi wzorcami w dziedzinie nowoczesnego rządzenia. Nie jest tak źle. W ramach reformy otwartych funduszy emerytalnych zdecydowano się dać ubezpieczonym wybór, czy chcą pozostać w OFE, czy wolą przenieść emerytalne oszczędności w całości do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Formalnie obie opcje były równoważne. Nie było jednak tajemnicą, że intencją autorów reformy jest skłonienie jak największej liczby obywateli do porzucenia funduszy.

Ten cel reformy znalazł odzwierciedlenie w zastosowaniu mechanizmu przeniesionego wprost z najżywiej dziś dyskutowanego na świecie podejścia do skutecznego wpływania przez państwo na zachowania obywateli. To koncepcja nudge (bodźcowanie, impulsowanie) wypromowana przez amerykańskiego guru prawniczego Cassa Sunsteina wraz z brytyjskim psychologiem Richardem Thalerem. Jej punktem wyjścia jest założenie, że regulacja poprzez nakazy i zakazy nie jest już skutecznym i pożądanym sposobem osiągania przez państwo określonych celów politycznych. Państwo powinno pozostawiać obywatelom jak największe pole samodzielnego decydowania, a jednocześnie - poprzez odpowiednie zaprojektowanie "architektury wyboru" - powodować, że będą oni podejmować decyzje zgodne z oczekiwaniami państwa.

Kazus reformy OFE ilustruje zastosowanie najważniejszego narzędzia bodźcowania, a mianowicie "opcji domyślnej". Najlepszą zachętą dla ludzi do podjęcia określonego wyboru jest wskazanie go jako opcji domyślnej, czyli takiej, której wybór nie wymaga od nas jakiejkolwiek aktywności. W przypadku reformy emerytalnej jako wariant domyślny zdefiniowano ZUS. Wybór wariantu OFE wymagał aktywności, tj. wysłania odpowiedniego oświadczenia.

Można sądzić, że takie rozwiązanie miało wpływ na zmniejszenie liczby osób, które zdecydowały się pozostawić składki w otwartych funduszach emerytalnych. Badania prowadzone już wcześniej m.in. w Stanach Zjednoczonych czy Szwecji dowiodły, że liczba pracowników odprowadzających część pensji na pracownicze programy emerytalne rośnie, jeśli akces do takiego programu jest opcją domyślną przy zatrudnieniu. Można z niej zrezygnować, ale to wymaga aktywności. Okazuje się to dla wielu wystarczającą "zachętą" do pozostawienia rozwiązania domyślnego. Prawdopodobnie w polskim przypadku nie było inaczej.

Opcja domyślna działa nie tylko w odniesieniu do wyborów emerytalnych. Innym, spektakularnym przykładem jest kwestia wyrażania zgody na przeszczep organów po śmierci. W krajach, gdzie zgoda jest opcją domyślną, od której odstąpienie wymaga złożenia oświadczenia, liczba zarejestrowanych dawców sięga 100 proc. W państwach, gdzie wyraźne oświadczenie potrzebne jest do udzielenia zgody, odsetek ten z reguły nie przekracza 20-30 proc., nawet mimo intensywnych kampanii społecznych i medialnych.

Na zapleczu brytyjskiego rządu już od kilku lat działa Behavioural Insights Team - zespół psychologów, socjologów i badaczy z innych dziedzin, którzy podpowiadają, w jaki sposób - bez zakazywania czy nakazywania czegokolwiek obywatelom - wywołać oczekiwane zmiany ich postaw i zachowań. Kierunek działania na pierwszy rzut oka jest prosty. Jeśli chcemy wyzwolić określone działania, musimy uczynić je łatwymi i atrakcyjnymi, społecznie pożądanym. Musimy także działać z wyczuciem czasu (EAST: easy, attractive, social, timely).

Jak uczynić działanie łatwiejszym, to kwestia nie tylko odpowiedniego skalibrowania opcji domyślnej. Warto także ograniczać do minimum formalne i administracyjne obowiązki związane z podjęciem określonego działania. Wiedzą o tym doskonale organizacje pożytku publicznego, które co roku oferują nam programy do wypełniania PIT-ów, w których domyślnie ustawiono opcję wpłaty 1 proc. podatku na daną organizację. Wiedzą o tym liczne firmy, które wysyłają nam razem z ankietami do wypełnienia także zaadresowane i ofrankowane już koperty zwrotne. Tylko tak mogą skłonić choćby część klientów do wypełnienia formularzy.

Atrakcyjność wzbudzimy wówczas, gdy zaoferujemy określone korzyści w zamian za pożądane zachowanie lub poprzez dobrą komunikację z obywatelami. Takie podejście stosują niektóre gminy w Polsce, zachęcając loteriami czy konkursami do zameldowania się w danej gminie na potrzeby PIT. Pozytywnie oddziałują też na nas spersonalizowane listy czy wiadomości.

Kiedy brytyjscy podatnicy otrzymali listy z informacją, że zdecydowana większość podatników rozlicza się z fiskusem w terminie, w krótkim czasie odnotowano wyraźny wzrost ściągalności podatków. Tak zadziałało "uspołecznienie" problemu. Ludzie generalnie podążają za społecznymi normami, które czasem są na bakier z prawem. Pokazanie, że większość z nich respektuje przepisy, daje szansę na przekonanie tych, którym dotychczas takie podejście było obce.

Czas również ma znaczenie. Kiedy w Wielkiej Brytanii zaczęto dłużnikom, na kilka dni przed egzekucją komorniczą, wysyłać sms-owe powiadomienia o dacie egzekucji, istotnie wzrosła liczba tych, którzy regulowali swoje należności, aby jej zapobiec. Chodzi o to, by dawać ludziom czas na przeanalizowanie ich podejścia do sprawy, a jednocześnie wyraźnie zmotywować, by od problemu nie uciekali.

Czy to wszystko oznacza, że "twarda" regulacja odchodzi do przeszłości, a prawników i legislatorów powinniśmy zastąpić psychologami szukającymi metod skutecznego wpływania na zachowania obywateli? Wbrew sugestiom Sunsteina i Thalera, od regulacji nie uciekniemy, przede wszystkim dlatego, że impulsy i bodźce działają tylko do pewnego pułapu. Złudne jest oczekiwanie, że można zdecydowaną większość obywateli skłonić do określonego zachowania, nie sięgając w tym celu po nakazy i zakazy obwarowane sankcjami.

Kiedy w latach 70. Brytyjczycy przeprowadzili bardzo udaną kampanię społeczną zachęcającą do zapinania pasów w samochodach (nie było to obowiązkowe), skłonili do tego jedynie 40 proc. kierowców. Dopiero po wprowadzeniu ustawowego obowiązku okazało się, że dziewięciu na dziesięciu kierowców jeździ z zapiętymi pasami. Wydaje się, że można ten przykład z powodzeniem rozciągnąć na polskie problemy z ogólnie pojętym bezpieczeństwem w ruchu drogowym. Niezliczone kampanie społeczne zachęcające do jazdy zgodnej z przepisami nie przyniosły do tej pory przełomu. Być może nie ma na to szans, dopóki nie zaostrzymy sankcji za naruszenia przepisów drogowych.

Z drugiej strony, nie od dziś wiadomo, że Polacy do regulacji i prawa w ogóle podchodzą z pewną dezynwolturą, a nawet przekorą. Nieufność wobec państwa i tworzonego przez nie prawa osłabia skuteczność regulacji. I to jest chyba najmocniejszy argument na rzecz szukania alternatywnych metod wpływania na zachowania Polaków.

Polacy do regulacji i prawa w ogóle podchodzą z pewną dezynwolturą, a nawet przekorą. I to jest chyba najmocniejszy argument na rzecz szukania alternatywnych metod wpływania na ich zachowania

@RY1@i02/2014/236/i02.2014.236.07000020a.803.jpg@RY2@

dr Dawid Sześciło adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji UW, visiting scholar na Uniwersytecie Ekonomicznym w Wiedniu

dr Dawid Sześciło

adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji UW, visiting scholar na Uniwersytecie Ekonomicznym w Wiedniu