Jak powinno działać państwo. Ciepła woda w kranie po amerykańsku

Miałem okazję uczestniczyć w Waszyngtonie w konferencji Government 2020, przeznaczonej dla pracowników administracji federalnej Stanów Zjednoczonych. Konferencja była poświęcona usprawnianiu sposobu działania tej administracji pod kątem wizji jej działania w roku 2020. Warto się przyjrzeć dokładniej dominującym w niej nurtom. Najważniejsze z nich, wzajemnie się przenikające, to: podejście strategiczne, realizacja projektów i programów, nastawienie na efektywność, oparcie działań o wiedzę oraz innowacyjność.

Każda agencja rządowa - ministerstwa (których jest 24) oraz mniejsze agencje (których są setki, nikt nie potrafił podać mi dokładnej liczby) - musi mieć swoją strategię, która jest traktowana bardzo poważnie. Podejście takie nakazuje główna ustawa regulująca działanie administracji, GPRA (Government Performance and Result Act, ustawa o działaniu i wynikach prac rządu). Strategia musi mieć konkretne cele, opisane sposoby ich osiągania oraz mierzenia. Rząd chce realizować strategię ciepłej wody w kranie? Proszę bardzo. Ale amerykański Kongres sprawdziłby, czy cel ma sens, czy jest dobrze sformułowany, czy opisany jest za pomocą konkretnych wskaźników. Takimi wskaźnikami mogłyby być: dostępność ciepłej wody w mieszkaniach zwiększy się z 99,2 proc. do 99,5 proc. czasu; minimalna temperatura dostarczanej wody zwiększy się o 2 stopnie; zanieczyszczenie zmniejszy się o 5 proc.; liczba skarg na dostarczanie ciepłej wody zmaleje o 10 proc. Każdy cel musiałby mieć określoną konkretnie datę jego osiągnięcia.

Strategia jest realizowana przez projekty i programy (zbiory projektów mających wspólny cel). Mogą one być uruchamiane wyłącznie wtedy, kiedy służą realizacji zatwierdzonej strategii. Umiejętność zarządzania projektami jest wymagana od firm biorących udział w przetargach na realizację projektów. Firmy, które nie mają certyfikacji systemu księgowego na zgodność z systemem kontroli realizacji projektów (nazywanym Analizą Wartości Wypracowanej), nie mogą startować w publicznych przetargach. Realizacja programów jest audytowana przez GAO, amerykański odpowiednik NIK, pracujący na potrzeby Kongresu, ale mający znacznie większe uprawniania. Czerwona kartka od GAO oznacza zwykle wniosek o przerwanie finansowania programu czy projektu. Gdy w Stanach mówiłem, że w polskim prawie zamówień publicznych nie występuje słowo "projekt", patrzono na mnie z niedowierzaniem.

Nastawienie na efektywność wynika ze stosowania GPRA, ale widoczne jest też w innych regulacjach prawnych. Spójrzmy na regulacje dotyczące zamówień publicznych. Polskie prawo zamówień publicznych opisuje kolejne, niemożliwe do modyfikacji w konkretnym postępowaniu działania. Amerykańskie prawo opisuje sposoby działania, ale w wielu miejscach można znaleźć zapisy umożliwiające szefowi agencji podjęcie decyzji o zmianie sposobu postępowania, jeżeli uzna on, że w ten sposób sprawniej osiągnie stawiane przed nimi cele wymagane przez GPRA (przecież będzie rozliczany z wykonania celów dotyczących poprawy poziomu życia, a nie ze stosowania procedur). Ponadto amerykańskie prawo w wielu miejscach nakazuje podejmowanie działań naprawczych, jeśli realizacja programu odbiega od jego planu. Jeśli twój program realizowany jest za wolno albo kosztuje za dużo - prawo nakazuje wdrożenie działań naprawczych. W Polsce wydaje się, że istnieje jeszcze jeden cel, niewyobrażalny w Stanach Zjednoczonych: wydanie jak największej ilości pieniędzy, traktowane jako cel samoistny. Jak można chwalić się wydaniem 95 proc. przyznanych funduszy unijnych, nie mówiąc, w jaki sposób pieniądze te poprawią życie przeciętnego Polaka?

Kolejna sprawa to nastawienie na wiedzę. Decyzje muszą być podejmowane na podstawie rzetelnych informacji. Ten temat oraz innowacyjność zdominowały konferencję Gov 2020. Nie liczyłem dokładnie, ale zapewne 80 proc. referatów dotyczyło właśnie tych tematów. W jaki sposób zebrać jak największą ilość danych, a następnie przekształcić je na wiedzę, która może być przydatna w podejmowaniu decyzji? Jak zachęcić firmy prywatne do zbierania i dostarczania danych? Jak wdrażać systemy wspomagające podejmowanie decyzji? To tylko przykłady wystąpień i paneli dyskusyjnych poświęconych wykorzystaniu wiedzy w administracji federalnej. Kuluary konferencji były zdominowane przez wytwórców i dostawców systemów informatycznych wspomagających zarządzanie informacją w instytucjach publicznych.

Pozwolę sobie tutaj wrzucić osobisty kamyczek, opisujący nastawienie do zarządzania wiedzą w Polsce. Kilka lat temu zbudowałem oraz opublikowałem w najważniejszym czasopiśmie dotyczącym zarządzania projektami pierwszy pełny model zarządzania wiedzą w środowisku projektów. Akurat wtedy prezes najważniejszej polskiej instytucji zajmującej się sprawami nauki w Polsce opublikował manifest "Mądra Polska", w którym zachęcał do oparcia polskiej gospodarki na zarządzaniu wiedzą. Wysłałem panu prezesowi pismo zawierające mój artykuł oraz propozycję współpracy w zakresie rozwoju zarządzania wiedzą, bo w Polsce nie musimy być skazani wyłącznie na import wiedzy z obcych krajów. Na odpowiedź czekam do dzisiaj.

Innowacyjność. Gdybym miał wybierać najważniejszą rzecz, jaką należałoby wdrożyć w polskiej administracji, zapewne byłoby to właśnie wdrażanie innowacyjności. Z tym że tutaj mowa nie o wdrażaniu innowacyjności w gospodarce, małych czy średnich firmach, o czym chętnie wypowiada się nasza minister ds. nauki. Chodzi o innowacyjność w administracji i samym rządzie. Jeśli rząd nie da przykładu nastawienia na innowacyjność, deklaracje pani minister będą wyglądały bardzo niewiarygodnie. Piszę o tym też na podstawie własnych, już ponaddwuletnich prób zainteresowania naszego rządu nowoczesnym podejściem do realizacji projektów i zawierania kontraktów.

W Stanach Zjednoczonych każda agencja federalna, rządu nie wykluczając, ma obowiązek posiadania stanowiska ds. poprawy efektywności działania (performance improvement officer) oraz rady ds. poprawy efektywności (performance improvement council). W niektórych instytucjach publicznych w USA skrót CIO już nie oznacza chief information officer (w luźnym tłumaczeniu: główny informatyk), ale chief innovation officer (główny innowator). Ich celem jest ciągłe usprawnianie efektywności działania agencji publicznych. Funkcję taką mogłaby na początek wziąć na siebie pani minister ds. nauki. Gdyby w rządzie polskim istniało takie stanowisko, propozycje dotyczące usprawnienia realizacji projektów publicznych na mocy prawa musiałyby być rozpatrzone. Inny mechanizm wdrażania innowacyjności w administracji to na przykład nagrody dla tych, którzy byli odważni, czyli byli autorami najbardziej śmiałych innowacji. Żeby pięć filarów było spójnych, w tym roku główna nagroda została przyznana za wdrożenie systemu informatycznego zbierającego dane dotyczące personelu administracji publicznej w USA.

Dużo jeszcze można by pisać o różnicach pomiędzy sposobami działania administracji amerykańskiej i polskiej. Na przykład o partnerskiej realizacji projektów. W Stanach Zjednoczonych działanie z zewnętrznym dostawcą, jak mówił na konferencji przedstawiciel CIA, jest nie do pomyślenia bez partnerstwa, które oznacza, że "czasami oni pracują dla nas, a czasami my pracujemy dla nich". W Polsce przedstawiciel największej (w sensie finansowym) agencji rządowej mówi, że musieli wyrzucić dostawcę, bo nie wykonywał naszych poleceń.

Zachęcam przedstawicieli polskiego rządu do prac nad rzeczywistym usprawnieniem działania polskiej administracji opartym na wiedzy o rozwiązaniach stosowanych w innych krajach. Brak zainteresowania usprawnieniem swojego działania może uzasadniać oskarżenie, że rząd tak naprawdę nie interesuje się wynikami swojego działania rozumianymi w demokratycznych, rozwiniętych krajach jako poprawa życia swoich głównych klientów - obywateli. Na świecie nie brakuje wzorów do naśladowania.

Jak można chwalić się wydaniem 95 proc. funduszy UE, nie mówiąc, w jaki sposób pieniądze poprawią życie przeciętnego Polaka?

@RY1@i02/2014/233/i02.2014.233.000001300.101.gif@RY2@

Stanisław Gasik adiunkt w Katedrze Zarządzania Akademii Finansów i Biznesu Vistula w Warszawie, specjalista w zakresie organizacji i zarządzania

Stanisław Gasik

adiunkt w Katedrze Zarządzania Akademii Finansów i Biznesu Vistula w Warszawie, specjalista w zakresie organizacji i zarządzania