Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (cz. 1)

Przypisy publikujemy na str. 8

ROZDZIAŁ 1

Przepisy ogólne

wUstawa o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej. Jest to pierwszy akt prawny, który wprowadził pojęcie gospodarki komunalnej do obowiązującego polskiego systemu prawnego. Przedtem pojęcie to istniało jedynie w języku potocznym lub w terminologii nauk ekonomicznych, gdzie oznaczało aktywność zaspokajającą powszechne, codzienne i mające charakter materialno-bytowy potrzeby, wynikające z faktu zamieszkiwania ludzi na określonych terenach[1]. Definicje formułowane w naukach ekonomicznych znajdują pewne odzwierciedlenie w treści ustawy.

wArtykuł zawiera definicję pojęcia gospodarki komunalnej, zgodnie z którą stanowi ona wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST) zadań własnych w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Ustawa precyzuje, że gospodarka komunalna w szczególności obejmuje zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

wPrzez wskazanie, że gospodarka komunalna stanowi realizowanie zadań własnych, z tego zakresu wyłączono wykonywanie zadań zleconych JST, nawet jeśli byłyby jednorodzajowe z tymi, które JST wykonują w ramach zadań własnych. Nieuwzględnienie zadań zleconych w definicji gospodarki komunalnej jest oceniane negatywnie jako sprzeczne m.in. z art. 2 ust. 1 u.s.g., a także art. 2 ust. 1 u.s.p., które, wychodząc z podmiotowego statusu gminy i powiatu, kreują zasadę, że jednostki te wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie różnicując tych zadań publicznych na własne i zlecone[2]. Przykładowo przepisy u.g.k. nie będą miały zastosowania do wykonywania przez gminę zadania polegającego na utrzymywaniu przez nią, na podstawie zlecenia, dróg państwowych (wojewódzkich).

wO zadaniach własnych JST stanowi przede wszystkim konstytucja, która w jednoznaczny sposób zalicza je do szerszej zakresowo kategorii, jaką są zadania publiczne. Kwalifikacja zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego jako zadań publicznych wynika przede wszystkim z treści art. 166 ust. 1 konstytucji, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Zadaniami publicznymi, ogólnie rzecz biorąc, są takie zadania, które zostały wyznaczone i powierzone państwu oraz JST przez cały obowiązujący w danym państwie porządek prawny. Zadanie publiczne jest to nałożony przez ustawodawcę na państwo lub jednostki samorządu terytorialnego obowiązek urzeczywistniania określonych celów i realizowania konkretnych wartości[3].

Podział zadań publicznych

wNależy wyjaśnić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK lub trybunał) podkreśla się jednorodność zadań publicznych JST i państwa. Zdaniem TK wykonywane przez samorząd terytorialny zadania - własne i zlecone - mają charakter funkcji państwa rozumianego jako powszechna organizacja władzy publicznej[4]. Trudno jest bowiem wskazać materialne kryterium, które pozwoliłoby na jednoznaczne rozróżnienie zadań samorządu terytorialnego i administracji rządowej[5] i które uzależniałoby zarazem powierzanie samorządowi wyłącznie zadań publicznych o jedynie lokalnym wymiarze[6].

Ponadto w wyroku z 4 maja 1998 r.[7] TK wyraził pogląd, że zasady decentralizacji i udziału w sprawowaniu władzy dotyczą organizacji i ustroju całego państwa, a nie tylko samego samorządu terytorialnego. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy wykonywanie przez samorząd zadania własnego ma znaczenie uniwersalne, tzn. istotne w całym państwie. Zadania JST służą bowiem realizacji zadań państwa i nie zmienia to faktu, że określone zadanie realizowane jest na terenie JST, spełniając funkcję służebną wobec społeczności lokalnych.

W wyroku z 26 maja 1998 r.[8] TK uznał, że sprawowanie władzy przez organy naczelne państwa jest podstawową formą realizacji zasady suwerenności narodu. Organy samorządu terytorialnego mają natomiast inny charakter i pełnią odmienne funkcje. Zdaniem TK źródłem istnienia i odrębności samorządu terytorialnego jest jego pozytywne unormowanie prawne. Sprawia to, że wola mieszkańców danej jednostki samorządowej nie jest jedynym źródłem władzy organów stanowiących samorządu. Powyższe stanowi kontynuację linii orzeczniczej wyrażonej m.in. w uchwale trybunału z 27 listopada 1994 r.[9], w której TK uznał, że samorząd terytorialny nie posiada cechy autonomii w znaczeniu, jakie nadaje jej przymiot władzy suwerennej, ponieważ źródłem władzy publicznej samorządu terytorialnego jest prawo stanowione przez państwo. W wyroku z 28 czerwca 1994 r.[10] trybunał stwierdził, że zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być rozumiana absolutnie, tzn. w ten sposób, że samorząd może działać wszędzie tam, gdzie uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Zdaniem TK samorząd wykonuje część zadań administracji publicznej, niezastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej. Linia orzecznicza TK świadczy o tym, że JST nie mogą wykraczać poza ustawowo określoną listę zadań w drodze ich rozszerzania przez same organy samorządowe[11].

wWe współczesnych systemach ustrojowych zadania publiczne o zasięgu i znaczeniu krajowym, takie jak zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego czy wymiar sprawiedliwości, realizowane są przez władze centralne. Natomiast w przypadku dóbr publicznych o zasięgu lokalnym lub regionalnym ich realizacja należy do władz lokalnych i regionalnych, gdyż korzyści płynące z tych dóbr mają ograniczony zasięg geograficzny, a sam poziom korzyści z dostarczanych usług jest zróżnicowany. Okoliczności te stanowią podstawę systemu centralizacji i decentralizacji życia społeczno-gospodarczego[12]. Komentowana ustawa i jej praktyczne zastosowanie stanowią skonkretyzowanie zasady decentralizacji, jak też zasady samodzielności samorządu terytorialnego, wyrażone w art. 16, art. 163 i art. 165 ust. 1 konstytucji. Należy też podkreślić, że odrębność i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w załatwianiu spraw własnych zgodnie z art. 165 ust. 2 konstytucji podlega ochronie sądowej.

wDefinicja gospodarki komunalnej akcentująca zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej jako główny przedmiot i cel działalności JST koresponduje z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (dalej: EKST), a w szczególności z jej art. 4 i art. 9. Problematyka ta poruszana była w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z 27 września 1994 r.[13] wyraził stanowisko, że cała działalność JST służy zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców (wspólnoty), będąc istotą i jednocześnie podstawowym celem samorządu terytorialnego, określonym w art. 166 ust. 1 konstytucji. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do art. 9 ust. 2 EKST (stanowiącego, że wysokość zasobów powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych samorządowi przez konstytucję lub ustawy), stwierdził ponadto, iż obowiązek państwa zapewnienia wskazanych w EKST zasobów w wysokości adekwatnej do zadań samorządu wyraża się nie tylko przez udzielenie subwencji, lecz przede wszystkim przez określony mechanizm prawny pozyskiwania przez samorząd terytorialny środków finansowych ze wszystkich źródeł. Podstawowym źródłem jest w tym przypadku gospodarowanie mieniem JST, pozwalające na realizację ustawowo określonych zadań własnych tych jednostek[14].

Aspekt finansowy odgrywa istotną rolę, ponieważ w teorii przekazywanie nowych zadań JST powinno prowadzić do zwiększenia ich kompetencji, a więc także zwiększenia ich znaczenia. Niemniej jednak będzie to tylko pozorny wzrost prestiżu, jeżeli wyznaczenie nowych zadań nie będzie się łączyło z przekazaniem odpowiednich środków pieniężnych w postaci powiększenia dotychczasowych źródeł dochodów lub wyposażenia w nowe źródła dochodów[15]. Należy wskazać, że mienie JST jest rodzajem mienia publicznego, co jest jednym z przejawów wyodrębnienia i samodzielności samorządu terytorialnego, jak również decentralizacji władzy publicznej i władzy gospodarczej[16]. TK w uchwale z 27 września 1994 r.[17] wyraził stanowisko, że funkcją mienia JST jest realizacja zadań publicznych, co sprawia, iż nie może być ono jako kategoria prawna utożsamiane z mieniem prywatnym. Cecha ta odróżnia przy tym mienie JST nie tylko od mienia prywatnego, lecz także od mienia Skarbu Państwa w tym sensie, że zakłada jego ścisłe powiązanie z określonymi przez ustawę zadaniami samorządu terytorialnego[18]. Zdaniem orzecznictwa mienie komunalne ma służyć realizacji zadań publicznych, a nie działalności czysto fiskalnej. W związku z tym ochrona tego mienia może wykazywać istotne różnice w stosunku do ochrony własności obywateli i ich zrzeszeń. Mimo że mienie JST oparte jest na cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, to jednak dopuszcza ze swej istoty modyfikacje polegające m.in. na ograniczaniu uprawnień właścicielskich wynikających z prawa publicznego[19]. Trybunał w wyroku z 27 listopada 1996 r.[20] uznał, że ustawodawca ma kompetencje do racjonalnego kształtowania mienia samorządowego, w tym do jego ograniczania i redystrybucji na rzecz podmiotów znajdujących się poza strukturą administracji publicznej.

Przedmiot gospodarki komunalnej

wW ujęciu przedmiotowym gospodarka komunalna stanowi rynek (wszystkie rynki) usług użyteczności publicznej o charakterze lokalnym, przy czym według niektórych autorów nie jest to zależne od tego, czy JST są na takim rynku (rynkach) obecne - bezpośrednio (na stałe lub interwencyjnie) albo w formach pośrednich (rynek regulowany, koncesje, umowy)[21]. Przy przyjęciu tego poglądu istotą gospodarki komunalnej jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców wspólnoty, zaś drugorzędne znaczenie ma to, jaki podmiot (publiczny czy prywatny) rzeczywiście świadczy usługi o charakterze użyteczności publicznej[22].

wOgólna zasada stanowi, że do zadań tych należą przede wszystkim takie, które mają walor użyteczności publicznej. Niemniej jednak na mocy przepisów szczególnych także zadania własne, które nie mają takiego charakteru, mogą być wykonywane w ramach gospodarki komunalnej według reguł przewidzianych w u.g.k. Działalność gminy można podzielić na działalność:

- niekomercyjną - czyli nienakierowaną na osiąganie zysków, stanowiącą tym samym działalność o charakterze użyteczności publicznej,

- komercyjną - czyli całkowicie nastawioną na osiąganie zarobku, wykraczającą przez to poza zakres użyteczności publicznej.

Działalność pierwszej kategorii bezpośrednio służy realizacji przez gminę zadania zaspokajania zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. W związku z tym przyjmuje się, że jej prowadzenie jest dopuszczalne, a czasem wręcz konieczne, nawet jeżeli działalność ta jest ekonomicznie nieopłacalna. Natomiast działalność drugiej kategorii wspiera zaspokajanie potrzeb wspólnoty w sposób pośredni, poprzez zdobywanie środków finansowych potrzebnych na ich realizację. Podlega ona jednak ograniczeniu przez zasadę pomocniczości, zgodnie z którą podmiotom publicznym wolno podejmować działalność gospodarczą wyłącznie w przypadku, gdy nie może tego uczynić przedsiębiorca prywatny, a ponadto wyłącznie w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkańców wspólnoty[23].

wW zakresie usług komunalnych można wyróżnić dwie sfery:

1) infrastruktury technicznej, tj. dostarczanie wody i energii cieplnej, oczyszczanie ścieków i wywóz nieczystości, sieć wodno-kanalizacyjna;

2) użyteczności publicznej, np. oczyszczanie miasta, utylizacja odpadów, utrzymanie zieleni, ulic, placów i dróg, transport zbiorowy[24].

Podział ten jest oparty na różnym stopniu podatności na wprowadzanie reguł rynkowych. W przypadku infrastruktury technicznej obserwuje się powstawanie naturalnych monopoli podmiotów zajmujących się danymi usługami, co powoduje, że nie występuje między nimi konkurencja rynkowa. W zakresie użyteczności publicznej JST mają wpływ na miejscowy rynek usług komunalnych poprzez np. wydawanie zezwoleń na prowadzenie danego rodzaju działalności[25].

Upoważnione podmioty

wPrzyjmuje się, że aspekt podmiotowy jest równie ważny co aspekt przedmiotowy pojęcia gospodarki komunalnej, w związku z czym należy je rozpatrywać łącznie w stosowaniu przepisów u.g.k. Istotne z punktu widzenia prawnego jest nie tylko samo sprawowanie gospodarki komunalnej, ale także kwestia, do kogo powinno się odnosić prawa i obowiązki związane z omawianą działalnością, a w szczególności kto ponosi odpowiedzialność za wykonywanie tych obowiązków[26].

Ustawa wskazuje podmioty kompetentne do sprawowania gospodarki komunalnej, do których należą:

- jednostki samorządu terytorialnego: gminy, powiaty i województwa (art. 1 u.g.k.),

- związki JST (art. 5 u.g.k.),

- samorządowe zakłady budżetowe lub spółki prawa handlowego (art. 2 u.g.k.),

- inne podmioty z udziałem JST,

- inne podmioty niezależne od JST (art. 3 u.g.k.).

Możliwość realizowania zadań bezpośrednio przez inny podmiot niż gmina przewiduje przede wszystkim art. 9 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Przepisy u.g.k. są więc konkretyzacją tego uprawnienia gmin. Należy zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), wyrażony w wyroku z 22 grudnia 2010 r.[27], że do wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej JST mogą wykorzystywać i tworzyć wszelkie dopuszczalne przez prawo formy organizacyjne, w tym zarówno formy przewidziane przepisami u.f.p., jak i inne.

Przez związki JST należy rozumieć związki międzygminne (art. 64-73a u.s.g.), związki powiatów (art. 65-72 u.s.p.) oraz związki komunalne, a więc związki miast na prawach powiatu z gminami (art. 74 u.s.p.)[28]. Wymienione związki stanowią odrębne podmioty prawa, które prowadzą gospodarkę komunalną we własnym imieniu. Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 3 u.s.g. celem powołania związku międzygminnego jest przekazanie temu podmiotowi do realizacji zadań własnych ciążących na gminach uczestniczących w tym związku. Prawa i obowiązki gmin uczestników w zakresie wykonywania zadań publicznych przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu[29].

Natomiast porozumienia zawierane pomiędzy JST (także wspominane w art. 5 u.g.k.) nie są odrębnymi podmiotami prawa. W związku z tym nie prowadzą one same (we własnym imieniu) gospodarki komunalnej. Porozumienie nie tworzy nowego podmiotu prawnego. Oznacza to więc, że działalność w dalszym ciągu prowadzą poszczególne jednostki samorządowe, lecz w uzgodniony i skoordynowany przez nie sposób. W związku z tym porozumienia międzygminne są wyłączane z zakresu podmiotowego gospodarki komunalnej[30]. Do tego zakresu należą natomiast odrębne od danej JST osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, którym dana jednostka samorządowa powierzyła w drodze umowy wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej (art. 3 u.g.k.). W tej kategorii będzie się mieścił zarówno podmiot w jakiś sposób zależny od danej JST, jak i podmiot całkowicie autonomiczny, niemający żadnych związków z jednostką samorządową oprócz umowy, w której JST powierzyła mu realizację określonego zadania. Przyjmuje się przy tym, że zawarcie stosownej umowy jest niezbędne, bowiem realizowanie zadań samorządu terytorialnego z własnej inicjatywy takiego podmiotu nie będzie stanowiło gospodarki komunalnej w znaczeniu u.g.k.[31]. Natomiast podmioty odrębne w sensie prawnym od danej JST, podmioty prawa (np. spółki prawa handlowego), które zostały utworzone przez te jednostki samorządowe (tj. przez gminy, powiaty i województwa), względnie też podmioty, do których te jednostki samorządowe przystąpiły, są na gruncie u.g.k. uprawnione do prowadzenia gospodarki komunalnej. Jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z przepisami ustrojowych ustaw samorządowych powołują te podmioty w celu wykonywania zadań danego szczebla samorządu (art. 9 ust. 1 u.s.g., art. 6 ust. 1 u.s.p., art. 8 ust. 1 u.s.w.). Tworzenie i przystępowanie do tego rodzaju jednostek organizacyjnych odbywa się wyłącznie w celu wykonywania zadań własnych bądź zleconych, przypisanych danym jednostkom. Prowadzenie przez te jednostki działalności niemieszczącej się w tym zakresie wykracza poza ustawowe upoważnienie co do JST. Należy przy tym zastrzec, że o prowadzeniu przez takie podmioty gospodarki komunalnej nie będzie mowy, jeżeli działalność będzie polegała na realizacji zadań zleconych JST.

Gmina jako przedsiębiorca

wZgodnie z art. 9 ust. 2 u.s.g. gmina bądź inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie, czyli m.in. w u.g.k. Z kolei w odniesieniu do powiatów kwestia ta jest uregulowana w art. 6 ust. 2 u.s.p., zgodnie z którym powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Niemniej jednak z przepisu tego wynika, że działalność w ramach użyteczności publicznej może być zakwalifikowana jako działalność gospodarcza.

Województwa w sferze użyteczności publicznej mogą zaś tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także mogą przystępować do takich spółek lub spółdzielni. Wynika to z art. 13 ust. 1 u.s.w. Poza zakresem użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, o ile działalność tych spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych, wydawniczych oraz na wykonywaniu działalności w zakresie telekomunikacji służących rozwojowi województwa, jak to stanowi art. 13 ust. 2 u.s.w.

wW związku z powyższymi regulacjami kontrowersyjna jest kwestia, czy JST, zajmując się gospodarką komunalną, prowadzą działalność gospodarczą i tym samym mają status przedsiębiorcy. Na pierwszy rzut oka pojęcia te są równoznaczne. Jednak to podobieństwo jest tylko pozorne. Należy bowiem zauważyć, że w rozumieniu ustawowym gospodarka komunalna obejmuje nie tylko działalność gospodarczą, ale także inne formy wykonywania zadań własnych przez JST. Do zakresu zadań własnych JST wchodzą także m.in. czynności stricte administracyjne, jak np. wydawanie władczych decyzji, które nie wiążą się w żaden sposób z uczestnictwem w obrocie gospodarczym (występowaniem na rynku). W związku z tym pojęcie gospodarki komunalnej jest o wiele szersze niż pojęcie działalności gospodarczej[32]. Ponadto charakter zadań samorządu terytorialnego, różnorodność form ich realizacji oraz specyfika mienia samorządowego nie pozwalają uznać JST za przedsiębiorców. Mimo że jednostki te, bezpośrednio lub w drodze tworzonych przez nie wyodrębnionych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, uczestniczą w obrocie gospodarczym[33]. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 1 lit. a u.o.k.i.k. przez przedsiębiorcę rozumie się osobę fizyczną, osobę prawną, a także jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów u.s.d.g.

wZdaniem K. Jaroszyńskiego przyjmuje się, że jednostki samorządu terytorialnego nie są przedsiębiorcami, mimo że aktywność taka spełnia najczęściej przesłanki zorganizowania i ciągłości, o których mowa w u.s.d.g[34]. Pogląd ten jest uzasadniony tym, że działalność prowadzona w ramach gospodarki komunalnej nie jest nakierowana na zarobek. Niekiedy stawia się również zarzuty, że działalność tego typu jest nieefektywna, trudna do pogodzenia z zasadami wolnej konkurencji i grozi lokalną monopolizacją[35]. Odmienne stanowisko przyjmuje, że JST prowadzą działalność gospodarczą, wykonując swe zadania na zasadach przewidzianych w u.g.k[36]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się natomiast uwagę, że to przedmiot działalności gmin (a nie nakierowanie na zarobek) decyduje o tym, czy gospodarka komunalna jest działalnością gospodarczą, czy też nie. W postanowieniu z 3 lipca 2003 r.[37] Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie uznał, że o zaliczeniu do działalności gospodarczej gminy nie decyduje zarobkowy charakter, ale przedmiot działalności, w tym zadania własne gminy. Te ostatnie bowiem mogą mieć także charakter gospodarczy. Z kolei NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w wyroku z 15 września 1994 r.[38] przyjął, że nie jest działalnością gospodarczą budownictwo komunalne.

wPomimo wskazanych kontrowersji w doktrynie na gruncie prawa cywilnego istnieje już ugruntowane orzecznictwo, że gmina może prowadzić działalność gospodarczą i wówczas ma status przedsiębiorcy. Przykładowo Sąd Najwyższy (dalej: SN) już w postanowieniu z 30 listopada 1992 r.[39] wyraził pogląd, że przy wykonywaniu zadań własnych JST mogą prowadzić działalność gospodarczą, występując w obrocie cywilnoprawnym na własny rachunek, i organizować przedsięwzięcia gospodarcze zarówno w formie prawnej przedsiębiorstwa, jak i w innych formach organizacyjnych, np. przez zakłady budżetowe. SN wyjaśnił, że działalność ta może m.in. obejmować administrowanie budynkami stanowiącymi własność gminy. Ponadto w razie gdy prowadzona przez gminę działalność gospodarcza przynosi zyski, powinny one również służyć tym potrzebom. Zdaniem SN nie można podzielić poglądu, że jeśli działalność ta nie przynosi zysków, to przestaje być działalnością gospodarczą. Przeczy temu chociażby to, że przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, chociaż są dotowane, nie przestają przez to być przedsiębiorstwami.

wNastępnie SN w postanowieniu z 19 października 1999 r.[40] stwierdził, że działalnością gospodarczą gminy jest (prowadzona w formie komunalnych zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego) działalność w zakresie zadań własnych, określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g. Celem tych zadań jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, a także (w przypadkach określonych w odrębnej ustawie) działalność w zakresie wykraczającym poza te zadania. Zgodnie zaś z uzasadnieniem postanowienia SN z 22 sierpnia 2001 r.[41] pojęcie działalności gospodarczej nie ma jednolitej treści. Zdaniem SN w szczególności brak dostatecznych podstaw, aby przyjąć, że ustawodawca w każdym przypadku posługuje się jako wyznacznikiem tego pojęcia kryterium zarobkowego charakteru. SN dodał, że w świetle całokształtu regulacji prawnych dotyczących gminy należy uznać, iż w celu realizacji zadań własnych gmina może prowadzić działalność gospodarczą. Zadania własne gminy mogą bowiem być realizowane bądź przez podejmowanie działalności gospodarczej, bądź działalności niemającej takiego charakteru.

Z kolei w postanowieniu z 23 listopada 2000 r.[42] SN wyraził pogląd, że gmina może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie zadań o charakterze działalności publicznej. Dodał również, że jeżeli jednostka organizacyjna gminy prowadzi sprawy targowiska w drodze zawierania z osobami handlującymi umów dzierżawy obiektów handlowych, to należy przyjąć, że podejmuje ona zarobkową działalność usługową, mającą charakter gospodarczy.

Ponadto na gruncie uchylonych już przepisów procedury cywilnej w sprawach gospodarczych SN w swym postanowieniu z 7 sierpnia 2003 r.[43] jednoznacznie stwierdził, że gmina, która realizuje zadania własne poprzez podejmowanie czynności o charakterze gospodarczym, jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 479[2] k.p.c. W sprawie tej SN wyjaśnił, że budowa sieci wodociągowej przez gminę przy pomocy wyspecjalizowanego wykonawcy (za wynagrodzeniem ustalonym w umowie) jest czynnością o charakterze gospodarczym. Potwierdził także podgląd, zgodnie z którym to, że gmina nie podejmuje takiej czynności w zamiarze osiągnięcia zysku, nie ma decydującego znaczenia dla jej kwalifikacji jako przedsiębiorcy.

wNa dodatkowe cechy działalności gospodarczej zwrócił z kolei uwagę SN w uchwale z 13 stycznia 2006 r.[44], zgodnie z którą działalność gminy w ramach wykonywania jej zadań własnych może stanowić działalność gospodarczą. Działalność ta musi jednak odpowiadać kryteriom takiego rodzaju aktywności, tzn. musi mieć charakter zorganizowany i ciągły oraz podlegać regułom racjonalnego gospodarowania oraz stanowić formę udziału w obrocie gospodarczym. SN po raz kolejny potwierdził opinię, że nie jest konieczne, aby działalność taka przynosiła określony dochód (zysk). Podobnie w postanowieniu z 26 maja 2006 r.[45] SN wyjaśnił, że okoliczność tego rodzaju, iż działalność, której dotyczy sprawa sądowa, wynika z zadań własnych gminy, a jej celem jest zaspokojenie zbiorowych zadań wspólnoty w zakresie zadań wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g., nie wyklucza uznania, że sprawa taka dotyczy działalności gospodarczej.

wZ kolei w wyroku z 10 kwietnia 2008 r.[46] SN wyjaśnił, że działalność inwestycyjna w zakresie budowy obiektów szkolnych, stanowiąca realizację zadań własnych (statutowych) gminy, nie polega na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W związku z tym zawarcie przez gminę umowy o roboty budowlane, której przedmiotem jest wykonanie obiektu szkolnego, nie posiada cech działalności gospodarczej. W podobnym tonie SN wypowiedział się w wyroku z 9 sierpnia 2012 r.[47], stwierdzając, że jednostka samorządu terytorialnego może być uznana za przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą tylko w zakresie wykonywania zadań własnych i tylko wówczas, gdy są one związane z udziałem tej jednostki w obrocie cywilnoprawnym. Zdaniem SN przyjęcie, że każda działalność inwestycyjna jednostki samorządu terytorialnego w dziedzinie budownictwa i usług, podjęta na własny rachunek w związku z wykonywaniem zadań użyteczności publicznej, stanowi formę działalności gospodarczej w rozumieniu k.p.c., nie znajduje oparcia we wskazanych przepisach i nie zasługuje na akceptację. Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy z zakresu kultury fizycznej i turystyki. Aby ich realizacja mogła być uznana za działalność gospodarczą, powinny być one wykonywane w sposób zorganizowany, ciągły, w celu zarobkowym i (z uwagi na specyfikę podmiotu) prowadzone zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki. Niemniej jednak w uchwale z 24 lipca 2013 r.[48] SN uznał, że w celu realizacji zadań własnych gmina w zasadzie prowadzi działalność gospodarczą i jej przedmiot decyduje o gospodarczym charakterze podejmowanej działalności. Sprawa o wykonanie umowy o roboty budowlane zawarta w ramach realizacji zadań własnych gminy w zakresie edukacji publicznej, kultury i rekreacji jest sprawą gospodarczą.

Nieco odmienny pogląd SN wyraził w wyroku z 10 maja 2013 r.[49], w którym stwierdził, że gmina prowadzi działalność gospodarczą zarówno wówczas, kiedy wykonuje zadania o charakterze użyteczności publicznej określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., jak i w przypadkach określonych w odrębnych ustawach, także w zakresie wykraczającym poza nie. W orzeczeniu tym SN nie zawęził zakresu działalności gospodarczej gminy wyłącznie do zadań własnych.

wSąd Najwyższy odniósł się również do kwestii prowadzenia działalności gospodarczej przez związki międzygminne w wyroku z 6 maja 2011 r.[50]. SN wyjaśnił, że prowadzenie działalności gospodarczej odniesione do związku międzygminnego musi uwzględniać charakter tego podmiotu, który zgodnie z art. 64 u.s.g. tworzony jest przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Oznacza to, że związek - z woli zrzeszonych w nim gmin - wyręcza je w realizacji powierzonych mu zadań. Według SN jego pozycja, oceniana pod kątem przedmiotu działalności, nie jest więc odmienna od pozycji zrzeszonych gmin. Nie jest on też jednostką wyspecjalizowaną, zawodowo trudniącą się wykonywaniem powierzonych zadań, lecz organizacją gmin umożliwiającą im połączenie sił w celu łatwiejszego i o większej skali zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot gminnych.

Zadania własne gminy

wW przypadku gmin obowiązuje otwarty katalog zadań własnych przewidziany w art. 7 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem zadania własne gminy polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty (samorządowej). Przez zbiorowe potrzeby wspólnoty należy rozumieć potrzeby powszechne lub dominujące, służące realizacji ogólnych interesów wspólnoty. Decydujące znaczenie będzie miał zatem nie indywidualny interes mieszkańca danej JST, lecz interes nieograniczonego kręgu odbiorców. Inaczej mówiąc, zadaniem gminy jest realizacja potrzeb powstałych przez zsumowanie indywidualnych potrzeb ludzi mieszkających na danym terenie[51]. Nie oznacza to jednak, że realizacją danego zadania muszą zostać objęci wszyscy mieszkańcy gminy. Wystarcza bowiem, aby świadczenie było dostępne powszechnie i każdy mieszkaniec miał możliwość skorzystania z niego, choć czasami jedynie wąska grupa mieszkańców rzeczywiście będzie zainteresowana danym działaniem władz lokalnych[52]. Istotnym wymogiem jest więc nakierowanie działań na daną wspólnotę samorządową, którą tworzą mieszkańcy danej gminy. Ponadto oznacza to, że realizacja tych zadań powinna odbywać się na terytorium danej JST, a wykroczenie poza to terytorium jest dopuszczalne w sytuacji, gdy potrzeba taka wynika ze współdziałania różnych jednostek samorządu terytorialnego[53].

wWskazane ograniczenia powinny dotyczyć także innych niż JST podmiotów realizujących gospodarkę komunalną lub wykonujących jedynie określone zadania w tych ramach. Przyjmuje się bowiem, że podstawowym terytorium wykonywania działalności jednostek organizacyjnych JST (w tym także spółek) powinno być terytorium macierzystej gminy, powiatu lub województwa. Odbiorcami usług powinni zaś być mieszkańcy tego terytorium. Natomiast w przypadkach, gdy zakres działalności danej spółki jest szerszy niż terytorium JST, postuluje się konieczność zmiany terenu działalności spółki, a nawet rezygnacji przez JST z uczestnictwa w tej spółce[54].

wPrzez zwrot "zaspokajanie potrzeb wspólnoty" rozumie się wszystkie formy prawne, którymi może się posłużyć gmina i które zostały jej przyznane prawem w celu realizacji zadań. Zaspokajanie potrzeb powinno zostać uczynione realnie, powinno być to działanie stałe i systematyczne, jednak nie można wykluczyć również działania incydentalnego[55].

wKonkretyzacja zadań własnych gminy znajduje się w art. 7 ust. 1 u.s.g., zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie, z uwagi na zastosowanie zwrotu "w szczególności", stanowi jedynie otwarty katalog zadań gminy. Pogląd ten potwierdzają doktryna[56] i orzecznictwo[57]. Ponadto przemawia za tym par. 153 ust. 3 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów, zgodnie z którym można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami "w szczególności" albo "zwłaszcza".

wW orzecznictwie na gruncie kwestii finansowania realizacji zadań gminy pojawił się pogląd, że gmina nie może przeznaczać środków finansowych na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty bez związku z ustawami szczególnymi (przedmiotowymi). W praktyce oznacza to, że gmina może wykonywać tylko zadania wyraźnie określone w ustawach[58]. Stanowisko to zostało jednak skrytykowane w doktrynie[59]. Jest ono zresztą sprzeczne z późniejszym orzeczeniem NSA, który uznał za zadanie własne gminy promocję miasta jako centrum turystycznego, mimo że nie było ono jeszcze wymienione w art. 7 ust. 1 u.s.g. (tak jak obecnie w art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g.). Zdaniem NSA decydujące znaczenie ma to, że w ten sposób gmina może odnosić pewne korzyści i przez to zaspokajać określone potrzeby lokalnej wspólnoty[60]. Dodatkowym argumentem jest także klauzula generalna zawarta w art. 6 u.s.g., który mówi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z tego przepisu interpretuje się obowiązek podejmowania przez gminę również innych zadań - poza wskazanymi ustawowo - jeżeli rada gminy uzna, że dana sprawa, istotna dla wspólnoty, ma charakter publiczny (niekoniecznie mieszcząca się w zakresie użyteczności publicznej)[61].

wMożliwa jest jednak dalsza konkretyzacja zadań lub też rozszerzenie katalogu, co następuje w ustawach szczególnych. Z uwagi na wysoki stopień ogólności tych norm ich uszczegółowienie w dalszych ustawach jest wręcz konieczne. Wniosek taki wypływa m.in. z wyroku WSA w Kielcach z 18 sierpnia 2010 r.[62], zgodnie z którym ogólny charakter art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Przepisy te uzupełniają jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Podobnie wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z 15 kwietnia 2008 r.[63], uznając, że art. 7 u.s.g. nie mówi o konkretnych kompetencjach organów gminy, lecz określa jedynie miejsce gminy jako jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych o charakterze lokalnym w odniesieniu do innych podmiotów władzy publicznej. Nie można na jego podstawie rozstrzygać o kompetencjach organów gminy, a ponadto nie można stosować art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 u.s.g. i na tej podstawie rozstrzygać o kompetencjach organów gminy. Również WSA w Rzeszowie w wyroku z 27 lutego 2008 r.[64] uznał, że wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy nie jest tożsame z upoważnieniem organu stanowiącego tej gminy do określenia formy realizacji takiego zadania. Tak rozumiane zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami. Jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej.

WSA w Krakowie w wyroku z 19 lipca 2005 r.[65] także stwierdził, że nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych. Przemawia za tym restrykcyjnie negatywne domniemanie kompetencji płynące wprost z zasady praworządności (art. 7 konstytucji), jak i obserwacja prawa przedmiotowego, które działań władz publicznych (a samorządu terytorialnego w szczególności) nie ogranicza do samych tylko działań władczych. Przeciwnie, wśród obowiązków samorządu terytorialnego poczesne miejsce zajmuje świadczenie usług, działania organizatorskie i wiele innych działań niewładczych. Dlatego zdaniem WSA w Krakowie utożsamianie zadań gminy z kompetencjami władczymi jest nieporozumieniem.

wWSA w Olsztynie wyjaśnił w wyroku z 5 września 2012 r.[66], że wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Według WSA w Olsztynie ogólna norma kompetencyjna daje podstawę do podjęcia uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego tylko w sytuacji, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego, czyli uchwała zawiera ogólną inicjatywę bądź intencję.

wUstawy szczególne nie tylko uzupełniają katalog zadań własnych gmin, ale także rozwijają i konkretyzują katalog zamieszczony w art. 7 ust. 1 u.s.g., gdyż w sposób o wiele bardziej drobiazgowy precyzują i uszczegóławiają zadania wymienione w tym ostatnim przepisie[67]. Sytuacja gminy komplikuje się, jeżeli brak uregulowań wskazujących sposób realizacji jej zadań, a w szczególności jeżeli brak w ogóle ustawy regulującej daną dziedzinę użyteczności publicznej. Jako przykład można wskazać art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g., który lakonicznie mówi o zadaniach dotyczących targowisk i hal targowych. Po uchyleniu dekretu z 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach[68], brak w obowiązującym systemie prawnym przepisów szczególnych określających zadania gminy w tym zakresie. Problem ten WSA w Krakowie rozwiązał w wyroku z 17 stycznia 2006 r.[69] w ten sposób, że potraktował targowisko jako urządzenie użyteczności publicznej, w związku z tym gmina ma prawo uchwalić regulamin targowiska na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., dotyczącym sposobu realizacji zadania z zakresu utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 15 u.s.g.

wNiekiedy przyjmuje się także, że w razie braku stosownych uregulowań gmina jest uprawniona do podejmowania w ramach realizowania swych zadań własnych działań niewładczych, niewywołujących skutków w zakresie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych[70]. Jako przykład można wskazać uchwalenie kodeksu etyki radnych, co zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 17 maja 2006 r.[71] należy do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (art. 6 u.s.g.), zaś sam kodeks etyki stanowi niewładczy akt samozwiązania się radnych.

wW literaturze można również znaleźć podgląd uznający, że gminy i województwa samorządowe mogą z własnej inicjatywy rozszerzyć zakres realizowanych zadań. Nie muszą przy tym wskazywać szczególnej podstawy prawnej, tzn. konkretnego przepisu prawnego zawartego w ustawach ustrojowych lub szczególnych. Wystarczające jest uprawnienie wynikające z przepisów art. 6 i art. 7 u.s.g., art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 u.s.w.[72].

Zadania użyteczności publicznej

wSzczególnym rodzajem zadań własnych są zadania mające status zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. To właśnie art. 1 u.g.k. odnosi się do tego rodzaju zadań i jest zbieżny z treścią art. 9 ust. 4 u.s.g. Typowymi przykładami zadań o charakterze użyteczności publicznej są wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. sprawy z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz[73].

wWarto wskazać, że nie wszystkie z wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. zadań własnych będą miały charakter, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.g.k., bowiem nie wszystkie z nich będą spełniały wskazane w tym przepisie przesłanki. Przykładowo można powołać wyrok NSA z 16 maja 2006 r.[74], w którym uznano, że działalność spółki obejmująca udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej, a zatem tego rodzaju działalności nie można uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Należy także powołać poglądy doktryny[75], zgodnie z którymi pojęcie użyteczności publicznej zostało zapożyczone z ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych[76]. W obecnym brzmieniu art. 6 ust. 1 tej ustawy mówi, że przedsiębiorstwa użyteczności publicznej mają przede wszystkim na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności. Przepis ten, jak również zawarte w nim przykładowe wyliczenie rodzaju usług, może służyć jako wskazówka interpretacyjna przy stosowaniu u.g.k. W szczególności przedsiębiorstwa te mają na celu produkcję lub świadczenie usług w zakresie:

winżynierii sanitarnej,

wkomunikacji miejskiej,

wzaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną,

wzarządu państwowymi zasobami lokalowymi,

wzarządu państwowymi terenami zielonymi,

wusług pogrzebowych i utrzymania urządzeń cmentarnych,

wusług kulturalnych.

Zadania własne powiatu

Zadania własne powiatu zostały określone w art. 4 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie wyliczonym w tym przepisie. Choć przepis o tym wprost nie stanowi, powszechnie przyjmuje się, że zadania wymienione w art. 4 ust. 1 u.s.p. są zadaniami własnymi samorządu powiatowego[77]. Ogólnie rzecz ujmując, zadania własne powiatów muszą się charakteryzować trzema cechami:

1) w sposób wyraźny wynikają z konkretnego przepisu ustawy szczególnej,

2) są zadaniami publicznymi związanymi z realizacją określonych celów publicznych na rzecz dobra wspólnego,

3) powinny mieć charakter ponadgminny, a więc przekraczać możliwości poszczególnych gmin[78].

Ponadgminny charakter zadań powiatu

wPrzepisy u.s.p. mówią, że powiat wykonuje zadania o charakterze ponadgminnym. Sformułowanie to oznacza, że muszą to być zadania zaspokajające potrzeby mieszkańców powiatu, ale w skali szerszej niż gminna, w tym zwłaszcza takie zadania, z którymi poszczególne gminy nie są w stanie same sobie poradzić. Powiat powinien zatem realizować zadania publiczne związane z zaspokajaniem potrzeb artykułowanych przez mieszkańców powiatu, ale równocześnie przekraczające możliwości indywidualnych gmin[79].

Wszystkie zadania publiczne o charakterze ponadgminnym (określone wyraźnie ustawami odrębnymi) powiat powinien wykonywać jedynie w obszarze swojej właściwości miejscowej, a więc jedynie na swoim terytorium. Może się jednak zdarzyć, że dane zadanie publiczne powiat będzie wykonywał jedynie na terytorium danej indywidualnej gminy, usytuowanej na obszarze objętym jego właściwością miejscową, zaspokajając przy tym wyłącznie potrzeby mieszkańców tejże gminy (ale już nie potrzeby mieszkańców innych gmin zlokalizowanych na terytorium objętym jego właściwością miejscową). Przykładowo władze powiatu mogłyby ograniczyć realizowanie odpowiednich zadań do gminy o walorach uzdrowiskowych czy też gminy położonej na obszarze górniczym, jeżeli tylko część lub tylko jedna gmina spełniają takie kryteria. Warunkiem jest, aby tego rodzaju zadanie publiczne było przypisane powiatowi w ustawie oraz miało charakter ponadgminny, czyli jego realizacja przekraczałaby możliwości jednej gminy. Jeżeli powyższe przesłanki będą spełnione, to wówczas rzeczywiście może dojść do sytuacji, w której powiat pewne swoje zadanie (zadanie publiczne określone ustawowo) będzie realizował wyłącznie na obszarze jakiejś konkretnej - wchodzącej w jego skład - gminy, ale już nie na obszarze pozostałych gmin[80].

Zamknięty katalog zadań powiatu

wKatalog zadań powiatu, w przeciwieństwie do gminy i województwa, jest uznawany za katalog zamknięty z uwagi na niezastosowanie w przepisie zwrotu "w szczególności", a także ze względu na zastrzeżenie, że jedynie ustawy mogą nakładać na powiaty dodatkowe zadania[81]. Ograniczenie powiatu poprzez ustalenie zamkniętego katalogu zadań własnych i zakaz podejmowania działalności poza sferą użyteczności publicznej jest postrzegane wręcz jako dyskryminacja szczebla powiatu względem gminy i województwa[82]. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przeciwieństwie do gminy powiat może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego[83]. Jako przykład można wskazać art. 4 ust. 1 pkt 17 u.s.p., który stanowi ogólne zadanie własne powiatu polegające na przeciwdziałaniu bezrobociu oraz na aktywizowaniu lokalnego rynku pracy. Zadanie to jest skonkretyzowane w art. 9 ust. 1 u.p.z.r.p., w którym wymienione są podejmowane przez powiat działania o charakterze organizatorskim, sprawozdawczym lub analitycznym. Zgodnie z tym przepisem w omawianym zakresie do zadań powiatu należy m.in.:

1) opracowanie i realizacja programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy stanowiącego część powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, o której mowa w odrębnych przepisach,

2) pozyskiwanie środków finansowych na realizację zadań z zakresu aktywizacji lokalnego rynku pracy i gospodarowanie nimi,

3) udzielanie pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy w znalezieniu pracy, a także pracodawcom w pozyskaniu pracowników przez pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe,

4) rejestrowanie bezrobotnych i poszukujących pracy,

5) inicjowanie i wdrażanie instrumentów rynku pracy,

6) inicjowanie, organizowanie i finansowanie usług i instrumentów rynku pracy,

7) inicjowanie, organizowanie i finansowanie projektów lokalnych i innych działań na rzecz aktywizacji bezrobotnych.

Z uwagi na to, że powyższe zadania wciąż są zbyt ogólnie sformułowane, aby stać się podstawą skonkretyzowanych działań, konieczne jest uściślenie tych postanowień w dalszych przepisach czy też w innych ustawach szczególnych.

Kolizja kompetencji

wNSA - Ośrodek zamiejscowy w Katowicach w wyroku z 3 lipca 2002 r.[84] poruszył istotną kwestię. Wskazał, że stosownie do art. 4 u.s.p. powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, jaki wynika z ustaw. O tym, czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie, decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, według których powinny być rozstrzygnięte wątpliwości dotyczące rozróżnienia zadań gminnych i powiatowych. Ze względu na to, że rodzaje i kategorie zadań powiatu w istotnej części pokrywają się z zadaniami gminnymi, wątpliwości, o których mowa w orzeczeniu, mogą się często pojawiać w praktyce.

Według doktryny decydującym kryterium, które powinno pozwalać na rozróżnienie tych zadań, będzie zasada, że zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Szczebel powiatu został wprowadzony po to, aby razem z gminami leżącymi w obrębie danego powiatu utworzyć system realizacji całokształtu zadań publicznych o charakterze lokalnym w strukturach samorządowych[85]. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości pierwszeństwo w realizacji należy przyznać gminie, ponieważ zgodnie z art. 4 u.s.p. zadania powiatu mają charakter ponadgminny. Przyjmuje się, że w sytuacjach wątpliwości, czy zadanie ma charakter gminny (lokalny), ponadgminny, czy wojewódzki, a zadanie nie zostało wprost przez przepisy prawa pozytywnie zastrzeżone dla określonej kategorii samorządu terytorialnego, w pierwszej kolejności należy badać, czy zadanie to może być wykonywane przez gminę, tzn. czy ma charakter lokalny[86]. Jest to istotne ze względu na ustawowe zastrzeżenie art. 4 ust. 6 u.s.p., który stanowi, że zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Choć ściśle mówiąc, norma ta jest adresowana do ustawodawcy, który nie powinien kreować przepisów powodujących kolizję zadań obu szczebli samorządu terytorialnego[87]. Przepis ten chroni samodzielność poszczególnych gmin, a jedną z jego prawnych konsekwencji jest niemożność zawierania przez powiaty porozumień z poszczególnymi gminami, w ramach których dochodziłoby do przejmowania przez powiat określonych zadań przysługujących gminom[88]. Dopuszczalne jest natomiast przejmowanie w drodze porozumień zadań powiatów przez gminy, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 5 u.s.p. powiat, na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy, przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu.

wW kontekście zagadnienia gospodarki komunalnej należy zaznaczyć, że w przypadku powiatu nie wszystkie zadania wskazane w art. 4 ust. 1 u.s.p. będą miały charakter użyteczności publicznej. Ponadto powiaty nie mogą - w przeciwieństwie do gmin i województw - realizować gospodarki komunalnej poza sferą użyteczności publicznej. Skoro powiat może prowadzić działalność gospodarczą tylko w sferze użyteczności publicznej, oznacza to, że niedopuszczalne jest prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wszystkich zadań własnych[89]. Tym samym to przepisy u.s.g. oraz u.s.p. wyznaczają dopuszczalny zakres działalności powiatu oraz form realizacji gospodarki komunalnej. Powołana przez powiat spółka nie może bowiem realizować zadań niemających charakteru użyteczności publicznej. Przyjmuje się, że powiat nie może również przystępować do takich spółek[90]. Powyższe ograniczenia znajdą zastosowanie również do przystępowania przez powiaty do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą poza sferą użyteczności publicznej[91].

Zadania własne województwa

wNależy wskazać, że podobnie jak w przypadku gminy przyjmuje się, że katalog zadań województwa jest katalogiem otwartym. Wynika to z art. 2 ust. 2 u.s.w., zgodnie z którym do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej[92]. Zadania własne województwa zostały określone w art. 14 ust. 1 u.s.w., który zawiera przykładowe wyliczenie tych zadań. Ustawy szczególne mogą określać dodatkowe zadania własne województwa.

wZadania muszą mieć charakter wojewódzki, co powinno się interpretować w ten sposób, że są to zadania realizowane przez samorząd województwa na obszarze objętym jego właściwością miejscową (na terytorium danego województwa) i które równocześnie sprowadzają się do obowiązku zaspokajania potrzeb artykułowanych przez samorządową społeczność danego województwa, a więc polegają na zaspokajaniu potrzeb wojewódzkiej wspólnoty samorządowej[93]. Zastrzeżenie z art. 4 ust. 1 u.s.w., że zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy, podobnie jak w przypadku powiatu, ma chronić samodzielność gmin i powiatów.

Zadania i działalność samorządu województwa nie mogą więc wkraczać w zakres uprawnień niższych szczebli samorządu terytorialnego. Jest to istotne w kontekście przyjmowanego w doktrynie poglądu o otwartym katalogu zadań i swoistym domniemaniu kompetencji samorządu województwa w sprawach o charakterze wojewódzkim. Artykuł 2 ust. 2 u.s.w. stanowi bowiem, że do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Z tego wywodzi się wspomniane domniemanie kompetencji województwa. Literalnie przepis ten dotyczy tylko kolizji z zadaniami administracji rządowej, jednak należy interpretować go łącznie z art. 4 ust. 1 u.s.w., statuującym nienaruszalność gminy i powiatu przez działalność samorządu województwa. W ten sposób dochodzi się do konkluzji, że zadaniami własnymi województwa są wszystkie zadania publiczne o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.s.w.) oraz niezastrzeżone równocześnie ustawowo na rzecz gmin i powiatów (art. 4 ust. 1 u.s.w.)[94].

wPodobnie jak w przypadku gmin i powiatów zadania samorządu województwa muszą być skonkretyzowane w odrębnych ustawach szczególnych. Jako przykład można wskazać ogólnikowo sformułowane zadanie własne województw w postaci promocji i ochrony zdrowia (art. 14 ust. 1 pkt 2 u.s.w.), które zostało skonkretyzowane w art. 9 u.ś.o.z.f.ś.p., zawierającym szczegółowo wymienione działania, jakie ma podjąć samorząd województwa w celu realizacji tego zadania. Są to:

1) opracowywanie i realizacja oraz ocena efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców województwa - po konsultacji z właściwymi terytorialnie gminami i powiatami,

2) przekazywanie wojewodzie informacji o realizowanych na terenie województwa programach polityki zdrowotnej,

3) opracowywanie i wdrażanie programów innych niż określone w pkt 1 służących realizacji zadań w zakresie ochrony zdrowia,

4) inspirowanie i promowanie rozwiązań w zakresie wzrostu efektywności, w tym restrukturyzacji w ochronie zdrowia,

5) podejmowanie innych działań wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych mieszkańców województwa.

wJako inny przykład można wskazać zadanie własne województwa w postaci udzielania pomocy społecznej, które zostało uszczegółowione w art. 21 u.p.s. Przepis ten zawiera wiele czynności i działań samorządu województwa o charakterze organizacyjnym czy też analitycznym, tj.:

1) opracowanie, aktualizowanie i realizacja strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej będącej integralną częścią strategii rozwoju województwa obejmującej w szczególności programy przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, wyrównywania szans osób niepełnosprawnych, pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, współpracy z organizacjami pozarządowymi - po konsultacji z powiatami,

2) organizowanie kształcenia, w tym prowadzenie publicznych szkół służb społecznych oraz szkolenia zawodowego kadr pomocy społecznej,

3) rozpoznawanie przyczyn ubóstwa oraz opracowywanie regionalnych programów pomocy społecznej wspierających samorządy lokalne w działaniach na rzecz ograniczania tego zjawiska,

4) diagnozowanie i monitorowanie wybranych problemów społecznych w regionie,

5) inspirowanie i promowanie nowych rozwiązań w zakresie pomocy społecznej,

6) koordynowanie działań na rzecz sektora ekonomii społecznej w regionie,

7) organizowanie i prowadzenie regionalnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej,

8) sporządzanie sprawozdawczości oraz przekazywanie jej właściwemu wojewodzie, również w formie dokumentu elektronicznego, z zastosowaniem systemu teleinformatycznego,

9) utworzenie i utrzymanie regionalnego ośrodka polityki społecznej, w tym zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników.

wPodsumowując powyższe, należy stwierdzić, że jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania własne wskazane w ustawach regulujących ustrój danego szczebla samorządu, jak również w ustawach szczególnych, na określonym terytorium, zaspokajając potrzeby lokalnej wspólnoty samorządowej (gminy i powiaty) albo regionalnej wspólnoty samorządowej (województwo). Zadania własne należące do sfery użyteczności publicznej oraz zadania wykonywane w ramach gospodarki komunalnej na mocy przepisów szczególnych są realizowane w formach i na zasadach u.g.k[95].

wartykuł 1a u.g.k. określa, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie jednostki samorządu terytorialnego przy interpretacji i stosowaniu komentowanej ustawy. Jeżeli ustawodawca posługuje się ogólnym pojęciem jednostki samorządu terytorialnego, to dany przepis dotyczy zarówno gminy, powiatu, jak i województwa. Natomiast w przypadku, gdy przepis wymienia konkretną JST, to przepis ten stosuje się tylko w odniesieniu do wymienionego w nim podmiotu[96]. Warto wyjaśnić, że w obowiązującym systemie trójszczeblowym gmina jest jednostką podstawową, powiat - jednostką pośrednią, a województwo - najwyższą. Podział taki został wprowadzony nie z uwagi na podległość jednostek względem siebie, lecz ze względu na konieczność ustalenia zakresu zadań każdego szczebla administracji samorządowej. Oznacza to, że gmina, powiat i województwo nie są sobie w żaden sposób podległe i działają niezależnie od siebie, choć mogą ze sobą współpracować, zawierając odpowiednie porozumienia[97]. Znajduje to swoje odzwierciedlenie np. w art. 4 u.s.w., który w ust. 1 mówi, że zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy. Z kolei według art. 4 ust. 2 u.s.w. organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.

Gmina

wPrawna definicja gminy znajduje się w art. 1 ust. 2 u.s.g. Składają się na nią dwa elementy: podmiotowy (wspólnota samorządowa) i przedmiotowy (określone terytorium). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. wspólnotę samorządową tworzą wszyscy mieszkańcy gminy, zaś przynależność do tej wspólnoty powstaje z mocy prawa i trwa tak długo, jak dana osoba zamieszkuje w obrębie terytorium tej jednostki samorządu terytorialnego. Zarówno w doktrynie[98], jak i w orzecznictwie[99] przyjmuje się, że do określenia zamieszkiwania osoby na terytorium gminy należy stosować kryteria przewidziane w art. 25-28 k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu, oba elementy oceniane są na podstawie znamion zewnętrznych[100]. Zamiar określa się jako wolę dającą się ustalić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności[101]. Co istotne, o miejscu zamieszkania nie przesądza jednak miejsce zameldowania osoby fizycznej na pobyt stały, lecz fakt przebywania w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Zamiar pobytu w danej miejscowości musi być połączony z przebywaniem w niej, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam swoich osobistych i majątkowych interesów[102]. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej[103].

wDrugi aspekt pojęcia gminy stanowi określone terytorium, przez które należy rozumieć obszar objęty granicami ustalonymi przez Radę Ministrów w trybie i na zasadach, o których mowa w art. 15 ust. 2 konstytucji oraz w art. 4 u.s.g. Kwestia terytorium gminy jest istotna w kontekście prowadzenia gospodarki komunalnej, ponieważ to terytorium wyznacza obszar, na którym mogą być realizowane zadania własne gminy. Wykroczenie poza ten obszar możliwe jest jedynie w razie zachowania wymogów przewidzianych w przepisach szczególnych (np. w drodze porozumień międzygminnych)[104].

wPozycja gminy w porządku prawnym jest szczególna, bowiem zgodnie z art. 6 u.s.g. do gminy należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie są zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Z przepisu tego interpretuje się domniemanie kompetencji gminy, które oznacza, że gmina wykonuje zadania powierzone jej przez ustawę oraz zadania nieprzypisane żadnej jednostce samorządowej (art. 164 ust. 3 konstytucji)[105].

Powiat

wPojęcie powiatu zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 u.s.p., w którym, podobnie jak w przypadku gminy, istotne są dwa elementy: mieszkańcy tworzący wspólnotę samorządową oraz określone terytorium. W tym zakresie uwagi poczynione powyżej w odniesieniu do gminy pozostają aktualne również w przypadku powiatu. Podobnie jak gmina, powiat posiada osobowość prawną i samodzielność podlegającą ochronie prawnej. Samodzielność oznacza również swobodę w realizacji zadań własnych w granicach wyznaczonych przez obowiązujące prawo. Konsekwencją samodzielności jest także to, że powiat realizuje zadania własne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Istotną różnicą między gminą a powiatem jest to, że powiat wykonuje tylko zadania własne wyraźnie przypisane mu w przepisach prawnych. W przeciwieństwie więc do gminy katalog zadań własnych zawarty w art. 4 ust. 1 u.s.p. jest katalogiem zamkniętym, z zastrzeżeniem, że dodatkowe zadania mogą zostać przypisane powiatowi wyłącznie w drodze ustaw szczególnych. Pogląd ten znajduje swe potwierdzenie w orzecznictwie. Przykładowo WSA w Gliwicach wyroku z 3 czerwca 2008 r.[106] stwierdził, że w przeciwieństwie do gminy powiat może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego. Z kolei NSA - Ośrodek zamiejscowy w Katowicach w wyroku z 3 lipca 2002 r.[107] uznał, że stosownie do art. 4 u.s.p., powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, jaki wynika z ustaw. O tym, czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na powiecie, decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, według których powinny być rozstrzygnięte wątpliwości dotyczące rozróżnienia zadań gminnych i powiatowych.

Miasta na prawach powiatu

wMiasta na prawach powiatu stanowią szczególny rodzaj podmiotu samorządowego, którym został przyznany status gminy. Zgodnie z art. 91 u.s.p. do tej kategorii należą:

- miasta, które 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 tys. mieszkańców,

- miasta, które 31 grudnia 1998 r. przestały być siedzibami wojewodów (pod warunkiem, że właściwa rada miejska nie zgłosiła wniosku o odstąpienie od nadania miastu praw powiatu),

- miasta, którym nadano status miasta na prawach powiatu przy przeprowadzaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty.

Miasto na prawach powiatu ma szczególny status, ponieważ zgodnie z art. 92 ust. 2 u.s.p. jest ono gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w u.s.p. Miasto na prawach powiatu wykonuje więc zadania z dwóch sfer, bowiem realizuje ono zadania własne przydzielone zarówno gminom, jak i powiatom. Gminy - miasta na prawach powiatu łączą w zakresie zadań własnych dwie sfery, mogą bowiem wykonywać zadania własne zarówno gmin, jak i powiatów na obszarze tej jednostki[108].

Województwo

wPojęcie samorządu województwa zawiera art. 1 ust. 2 u.s.w. Również i w tym przypadku pojęcie to wyznaczają dwa elementy, tj. wspólnota regionalna tworzona przez mieszkańców oraz odpowiednie terytorium. Ustawodawca wprowadza jedno odstępstwo od definicji gminy i powiatu. O ile w przypadku tych JST mieszkańcy tworzyli wspólnotę samorządową, o tyle w przypadku województwa ustawodawca odnosi się do pojęcia regionalnej wspólnoty samorządowej. Rozróżnienie pomiędzy wspólnotą regionalną a lokalną znajduje swoje odzwierciedlenie w zakresie zadań własnych JST, a także obszaru ich realizacji. Tak jak w przypadku innych JST województwo posiada osobowość prawną i określone zadania publiczne[109].

w Przepis ten wskazuje formy, w jakich może być prowadzona gospodarka komunalna przez JST oraz podmioty wskazane w art. 5 u.g.k., czyli związki międzygminne (związki komunalne), miasto stołeczne Warszawa oraz w ramach porozumień komunalnych. Nie określa on jednak katalogu zamkniętego[110]. Wymienia jedynie przykładowe formy prowadzenia gospodarki komunalnej[111].

w W literaturze uważa się, że przepis ten jest merytorycznie pusty. Wskazując, że gospodarka komunalna prowadzona jest w szczególności w dwóch wymienionych formach organizacyjnoprawnych, przepis ten o niczym nie przesądza[112]. Zdaniem S. Czarnowa art. 2 u.g.k. w istocie nie zawiera treści normatywnej i jest zbędny, dubluje ponadto art. 9 u.g.k., normujący w zasadzie to samo zagadnienie. Przepis ten sugeruje jedynie, jakie formy gospodarki komunalnej preferuje ustawodawca[113]. Także w orzecznictwie[114] wskazuje się, że art. 2 u.g.k. nie ma żadnego samodzielnego znaczenia prawnego, a nawet wprowadza pewne zamieszanie pojęciowe. Na jednej płaszczyźnie stawia zakłady budżetowe, będące własnymi jednostkami organizacyjnymi gminy (formami niesamoistnymi komunalnej osoby prawnej), jak i spółki prawa handlowego, które są odrębnymi od gminy osobami prawnymi.

w Odmienny pogląd prezentuje M. Szydło[115]. Jego zdaniem art. 2 u.g.k. jest bardzo potrzebny ze względów systemowych, jako że porusza niezwykle istotną kwestię form organizacyjnoprawnych gospodarki komunalnej. Sygnalizuje, że gospodarka ta jest przez jednostki samorządu terytorialnego wykonywana przy wykorzystaniu określonych form organizacyjnoprawnych, a także w sposób przykładowy wymienia dwie najczęściej występujące w praktyce formy wykonywania gospodarki komunalnej, tj. zakłady budżetowe i spółki prawa handlowego.

w Właściwą podstawą prawną umożliwiającą JST tworzenie określonych form organizacyjnoprawnych są po pierwsze przepisy ustaw ustrojowych, wskazujące, że jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonywania swoich zadań mogą tworzyć jednostki organizacyjne (art. 9 ust. 1 u.s.g., art. 6 ust. 1 u.s.p. oraz art. 8 ust. 1 u.s.w.) oraz po drugie przepisy ustaw szczególnych, określające, jakie konkretnie formy wchodzą tutaj w grę oraz ustalające miarodajny dla nich reżim prawny. Do ustaw tych należą chociażby u.f.p., k.s.h czy u.p.o.s. Istotną rolę odgrywają też inne przepisy u.g.k., np. art. 7, a zwłaszcza art. 9 mający konstytutywne znaczenie, jeśli chodzi o prawną dopuszczalność tworzenia przez JST handlowych spółek kapitałowych oraz o dopuszczalność przystępowania do nich[116].

w Wśród form organizacyjnoprawnych, które są równocześnie jednostkami sektora finansów wymienić należy:

1) samorządowe jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe,

2) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (samorządowe),

3) samorządowe instytucje kultury.

wJednostki budżetowe

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p. jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej. Statut jednostki budżetowej nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Nie jest on zatem aktem o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, stąd nie korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego[117].

PRZYKŁAD 1

Statut nie jest aktem prawa miejscowego

Rada miasta nadała statut miejskiemu zarządowi dróg. Wykonanie uchwały, której załącznikiem był m.in. statut, powierzono prezydentowi miasta, stanowiąc jednocześnie, że wchodzi ona w życie po upływie czternastu dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Wojewoda wystąpił do sądu o stwierdzenie nieważności tego aktu. Sąd uznał, że rada miasta błędnie uznała statut za akt prawa miejscowego, dlatego zdaniem sądu postanowienie o publikacji i wejściu w życie stanowi istotny błąd, co z kolei skutkowało nieważnością zaskarżonej uchwały w całości. Sąd wskazał ponadto, że załącznik do uchwały jest integralną jej częścią, dlatego nie może funkcjonować samodzielnie. Jego funkcjonowanie w obiegu prawnym zależy od bytu prawnego samej uchwały, zatem utrata mocy prawnej przez uchwałę rozciąga się również na jej załącznik.

w Samorządowe (tj. gminne, powiatowe lub wojewódzkie) jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych przepisów, tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjnoprawną i likwidują organy stanowiące JST. Tworząc jednostkę budżetową, organ stanowiący JST nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Z kolei likwidując jednostkę budżetową, organ stanowiący określa przeznaczenie mienia znajdującego się w użytkowaniu jednostki. Należności i zobowiązania likwidowanej jednostki budżetowej przejmuje organ, który podjął decyzję o likwidacji, co praktyce oznacza, że bezpośrednio uprawniona i zobowiązana z nich będzie odtąd sama macierzysta JST. Przekształcenie jednostki budżetowej w inną formę organizacyjnoprawną wymaga uprzednio jej likwidacji. Należności i zobowiązania jednostki budżetowej likwidowanej w celu przekształcenia w inną formę organizacyjnoprawną może przejąć utworzona jednostka[118].

w Objęcie jednostki budżetowej w całości planem finansowym nazywane jest metodą (formą) finansowania (budżetowania) brutto. System powiązań brutto (metoda brutto) realizuje w pełni zasadę zupełności (powszechności) budżetu. Stosowanie przez jednostki budżetowe metody finansowania brutto pociąga za sobą istotne konsekwencje w sferze ich gospodarki finansowej, a co za tym idzie - konsekwencje dla finansów publicznych. Ponieważ poziom wydatków ponoszonych przez jednostkę budżetową nie zależy od wielkości osiąganych dochodów, nie występuje pojęcie wyniku finansowego. Nie ma zatem ani deficytu, ani nadwyżki. Jednostki budżetowe w najpełniejszy sposób realizują podstawową funkcję finansów publicznych, jaką jest funkcja redystrybucyjna. Uniezależnienie wydatków od dochodów oznacza, że wszystkie wydatki jednostki budżetowej są wydatkami budżetowymi, a uzyskane przez nią dochody są dochodami budżetowymi. Jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej i w obrocie prawnym funkcjonują jako jednostki organizacyjne JST (statio municipi). Zachowują jednak pewien zakres uprawnień składających się na samodzielność w zakresie gospodarki finansowej oraz gospodarowania mieniem przekazanym w zarząd[119]. Forma jednostki budżetowej nie jest formą idealną, szczególnie jeśli weźmie się pod uwagę oszczędność i efektywność prowadzonej gospodarki finansowej. Jednostki budżetowe są zobowiązane do zwrotu do budżetu wszystkich niewykorzystanych środków, co nie zachęca do szukania bardziej racjonalnych i efektywnych sposobów dokonywania wydatków. To, że jednostki budżetowe nie mogą przeznaczać zaoszczędzonych lub samodzielnie wygospodarowanych środków na własne potrzeby, nie sprzyja ani ograniczaniu przez nie wydatków, ani poszukiwaniu dodatkowych źródeł dochodów[120].

w Cechą charakterystyczną jednostek budżetowych jest to, że pełnią funkcję reprezentanta interesów JST i podejmują za nie czynności. Nie mogą one być podmiotem prawa własności nieruchomości albo obiektu budowlanego niezwiązanego trwale z gruntem. Prawo własności przysługuje nie tym jednostkom, ale JST jako osobie prawnej. Nie są one również posiadaczami nieruchomości w rozumieniu art. 336 k.c., ponieważ nie władają nieruchomością we własnym imieniu i na własny rachunek. Nie mogą być również, co wyraźnie wynika z art. 232 k.c., użytkownikami wieczystymi gruntów, które to uprawnienie jest zastrzeżone wyłącznie dla osób fizycznych i prawnych[121]. Komunalne jednostki organizacyjne mogą być podatnikami podatku od nieruchomości tylko w razie ustanowienia tych jednostek jako zarządców nieruchomości stanowiących własność JST[122].

wJak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 18 grudnia 2012 r.[123], JST mogą uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej, jednak gdy wsparcie to polega na przekazywaniu środków finansowych dla komendy powiatowej PSP, to środki te powinny zostać przekazane przez tę jednostkę za pośrednictwem Funduszu Wsparcia. To, że komenda powiatowa PSP jest powiatową jednostką budżetową w rozumieniu u.f.p., nie przesądza jeszcze o źródłach finansowania tej jednostki, a jedynie o formie przekazywania środków finansowych pozyskiwanych z budżetu państwa przez powiat.

PRZYKŁAD 2

Przekazanie środków finansowych

Rada powiatu podjęła uchwałę w sprawie zmiany budżetu. Zakwestionowała to regionalna izba obrachunkowa. Zaleciła radzie zmianę przeznaczenia wydatków majątkowych na realizację zadania pod nazwą "Budowa strażnicy z wydatków inwestycyjnych" na wpłatę na Fundusz Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej. JST mogą uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej, jednak gdy wsparcie to polega na przekazywaniu środków finansowych dla komendy owiatowej PSP, to środki te muszą zostać przekazane przez tę jednostkę za pośrednictwem Funduszu Wsparcia. Tak wynika z art. 19b pkt 1, art. 19d, art. 19e ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm.).

Samorządowy zakład budżetowy

w Samorządowy zakład budżetowy jest formą organizacyjno-prawną jednostek sektora finansów publicznych, która odpłatnie wykonuje zadania, a koszt ich realizacji pokrywa co do zasady z uzyskanych przychodów. Sposób prowadzenia gospodarki finansowej samorządowych zakładów budżetowych określają przepisy rozporządzenia ministra finansów z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych[124].

w Podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy obejmujący przychody (w tym dotacje z budżetu JST), koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz rozliczenia z budżetem. Koszty zakładu budżetowego obejmują wszelkie wydatki ponoszone w toku działalności bieżącej i inwestycyjnej. Do kosztów zalicza się w szczególności wydatki osobowe (w tym na płace) i rzeczowe, obciążenia o charakterze publicznoprawnym (składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, podatki, opłaty) oraz prywatnoprawnym, jak np. należności z tytułu umów, odsetki, kary i odszkodowania. Plan finansowy powinien mieć charakter trwały. Zmiany w planie mogą być dokonywane w ciągu roku budżetowego jedynie w przypadkach określonych w art. 8 u.f.p., tj. w przypadku realizowania wyższych od planowanych przychodów i kosztów, pod warunkiem, że nie spowoduje to zmniejszenia wpłat do budżetu JST ani zwiększenia dotacji z budżetu. Z kolei inne zmiany planu finansowego mogą być dokonywane tylko po uprzednim wprowadzeniu zmian w budżecie JST. Samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu JST nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący JST postanowi inaczej. Dokonanie zmiany w planie finansowym samorządowego zakładu budżetowego bez upoważnienia lub z przekroczeniem jego zakresu stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 10 u.f.p.)[125].

w Projekt planu finansowego samorządowego zakładu budżetowego jest sporządzany w ścisłym powiązaniu z opracowywaniem projektu uchwały budżetowej. W terminie siedmiu dni od przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu JST oraz RIO w celu zaopiniowania, co następuje w terminie do 15. listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, zarząd JST przekazuje podległym jednostkom, w tym samorządowym zakładom budżetowym, informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Opracowanie tych projektów musi nastąpić w terminie 30 dni od otrzymania powyższej informacji, nie później jednak niż do 22 grudnia (art. 248 u.f.p.). Zarząd JST weryfikuje otrzymane projekty planów finansowych samorządowych zakładów budżetowych pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej. W przypadku stwierdzenia różnic wprowadza w nich odpowiednie zmiany, informując o ich dokonaniu kierowników samorządowych zakładów budżetowych w terminie 7 dni od otrzymania projektu planu finansowego, nie później jednak niż do 27 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Zweryfikowany projekt planu finansowego stanowi podstawę gospodarki finansowej od 1 stycznia roku budżetowego do dnia uchwalenia uchwały budżetowej. Następnie, w terminie 21 dni od podjęcia uchwały budżetowej, zarząd JST przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu. Na podstawie tej informacji samorządowe zakłady budżetowe są zobowiązane do dostosowania projektów ich planów finansowych do treści uchwały budżetowej (art. 249 ust. 1 i 2 u.f.p.)[126].

w Zakład budżetowy co do zasady jest podmiotem samofinansującym się. Publiczny charakter zadań skłonił jednak ustawodawcę do utrzymania możliwości udzielania tym jednostkom dotacji:

a) przedmiotowych,

b) celowych, ale wyłącznie na zadania bieżące, finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz innych środków zagranicznych niepodlegających zwrotowi,

c) na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji,

d) podmiotowych,

e) jednorazowej z budżetu JST na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

Dotacje te (nie licząc dotacji określonych w pkt b) nie mogą łącznie przekroczyć 50 proc. kosztów działalności, przez co należy rozumieć koszty faktycznie poniesione na koniec roku, nie zaś koszty planowane. Możliwość otrzymywania dotacji w tak znacznej wysokości poddaje w wątpliwość zasadę samofinansowania się samorządowego zakładu budżetowego.

Dotacje podmiotowe zgodnie z art. 218 u.f.p. mogą być udzielane z budżetu JST, o ile odrębne ustawy tak stanowią[127]. Uzasadnieniem dla dotowania samorządowych zakładów budżetowych z budżetu JST jest przede wszystkim niska rentowność prowadzonych przez nie przedsięwzięć w dziedzinie usług społecznie użytecznych oraz konieczność ponoszenia dużych nakładów. W takich warunkach spełnienie wymogu samofinansowania się zakładu budżetowego nie byłoby możliwe[128].

w Zgodnie z art. 15 ust. 7 u.f.p. samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. [wzór 1]

wSzerzej samorządowe zakłady budżetowe omówione zostaną w komentarzu do art. 6 u.g.k.

WZÓR 1

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 15 ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) Rada Miasta uchwala, co następuje:

1. Zwalnia się samorządowy zakład budżetowy - Zakład Usług Komunalnych w Michałowie - z obowiązku wpłaty do budżetu gminy Michałów nadwyżek środków obrotowych ustalanych na koniec kolejnych okresów sprawozdawczych.

2. Nadwyżki, o których mowa w ust. 1, zostaną przeznaczone na realizację zadań statutowych zakładu budżetowego.

Wykonanie uchwały powierza się burmistrzowi miasta Michałów.

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Adam Nowak

Przewodniczący Rady Miasta

Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej

wSamodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej tworzony jest na podstawie u.d.l. Zgodnie z jej art. 52 samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i reguluje zobowiązania. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w u.d.l. Podstawą gospodarki samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest plan finansowy ustalany przez kierownika[129].

wUstawa o działalności leczniczej odnosi się do zadań JST w zakresie ochrony zdrowia. Po pierwsze, formalnie pozwala na utrzymywanie przez JST utworzonych wcześniej samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i prowadzenie ich w formie jednostek budżetowych lub samorządowych zakładów budżetowych, ale w odniesieniu do tych ostatnich nie przewiduje już możliwości spłacania zaległych zobowiązań ani finansowania na dotychczasowych zasadach. Po drugie, określa możliwość likwidacji, łączenia i przekształcania dotychczasowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w inne formy organizacyjnoprawne. Po trzecie, ustala nowe zasady tworzenia, kontroli i nadzoru oraz finansowania przez JST samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Po czwarte, przewiduje możliwość przystępowania JST do spółek kapitałowych prowadzących działalność leczniczą[130].

wJST może prowadzić samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej i jego gospodarkę finansowa, ale na zasadach określonych w u.d.l., nie zaś na zasadach ogólnych określonych w u.f.p. Do najważniejszych należą następujące zasady.

1. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i reguluje zobowiązania.

2. Podstawą gospodarki samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest plan finansowy ustalany przez kierownika.

3. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej autonomicznie gospodaruje przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub JST oraz majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Natomiast zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie go w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący. Zasady te polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych. Wniesienie majątku samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub przysługującego mu do niego prawa w formie aportu do spółek, przekazanie go fundacji lub stowarzyszeniu, które wykonują działalność leczniczą, jest zabronione. W przypadku spółek, fundacji lub stowarzyszeń wykonujących inną działalność dokonanie tych czynności wymaga zgody podmiotu tworzącego.

4. Czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący. Wydaje on zgodę albo odmawia jej wydania, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych oraz analizę sytuacji finansowej i wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej za rok poprzedni. Zgodę wydaje się po zasięgnięciu opinii kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Czynność prawna dokonana z naruszeniem tych zasad jest nieważna.

5. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe:

a) z odpłatnej działalności leczniczej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

b) z wydzielonej działalności gospodarczej innej niż wymieniona powyżej, jeżeli statut przewiduje wykonywanie takiej działalności,

c) z darowizn, zapisów, spadków oraz ofiarności publicznej, także pochodzenia zagranicznego,

d) na cele określone w art. 114-117 u.d.l. i na zasadach w nich określonych,

c) na realizację innych zadań określonych odrębnymi przepisami,

f) na pokrycie ujemnego wyniku finansowego.

6. Wartość majątku samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej określają fundusz założycielski i fundusz zakładu.

7. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej decyduje o podziale zysku.

8. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. Natomiast podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może w terminie trzech miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pokryć ujemny wynik finansowy za rok obrotowy tego zakładu, jeżeli wynik ten po dodaniu kosztów amortyzacji ma wartość ujemną - do wysokości tej wartości.

9. Likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego. Zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej JST.

10. Połączenie się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może być dokonane przez:

a) przeniesienie całego mienia co najmniej jednego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (przejmowanego) na inny samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (przejmujący),

b) utworzenie nowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej powstałego co najmniej z dwóch łączących się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

11. W przypadku JST, które faktycznie wykonywały uprawnienia i obowiązki podmiotu tworzącego samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, odpowiedzialność za jego zobowiązania ponoszą te jednostki w częściach ułamkowych odpowiadających wysokości zobowiązań powstałych w okresach, w których wykonywały one uprawnienia i obowiązki podmiotu tworzącego. Należności i mienie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stają się należnościami i mieniem podmiotu, który przejął uprawnienia i obowiązki podmiotu tworzącego. JST, które faktycznie wykonywały uprawnienia i obowiązki podmiotu tworzącego samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, mogą w inny sposób określić odpowiedzialność za zobowiązania oraz zasady przejęcia należności i mienia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w stosunku do którego wykonywały uprawnienia i obowiązki podmiotu tworzącego.

Jeżeli JST nie chcą prowadzić samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na wyżej określonych zasadach, a zwłaszcza gdy chcą się pozbyć obowiązku spłaty długów powstałych w istniejących zakładach przez nie utworzonych, u.d.l. stwarza możliwość przekształcenia tych zakładów w spółki kapitałowe prowadzące działalność leczniczą. Jest to również warunek umorzenia zobowiązań tych zakładów. Przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową odbywa się na zasadach określonych w art. 70-82 u.d.l.[131].

Z orzecznictwa sądów administracyjnych

WSA w Olsztynie w wyroku z 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 871/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) stwierdził, że uchwała w sprawie nadania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego. Taki akt zawiera - zdaniem olsztyńskiego sądu administracyjnego - normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wydane przez ustawowo wskazany organ administracji samorządowej.

Samorządowe instytucje kultury

wSamorządowe instytucje kultury są to podmioty, których podstawowym celem statutowym jest prowadzenie działalności kulturalnej, czyli działalności polegającej na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, która nie jest przy tym działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów u.s.d.g. WSA w Warszawie w wyroku z 20 marca 2008 r.[132] wskazał, że instytucja kultury jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do JST podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków. Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej oznacza także to, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.p.d.k. JST organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Organizator, czyli JST, wydaje akt o utworzeniu samorządowej instytucji kultury, który określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania [wzór 2]. Uchwała (akt erekcyjny) organu gminy powołująca gminną instytucję kultury stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.[133]

wProwadzenie działalności kulturalnej w myśl art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k. zostało jednoznacznie zaliczone do zadań własnych każdej JST. Nie może ona zatem zrezygnować z takiej działalności. Realizuje ją przez samorządowe instytucje kultury, którym musi zapewnić odpowiednie warunki działania, w tym finansowe. Określenie przez ustawodawcę prowadzenia działalności kulturalnej jako zadania własnego JST sprawia, że mają one szerszą swobodę w podejmowaniu aktywności w tej dziedzinie. Prowadzenie przez JST działalności kulturalnej jest zadaniem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 9 ust. 4 u.s.g., art. 6 ust. 2 u.s.p. oraz art. 13 u.s.w., gdyż stanowi zadanie własne mające na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług zasadniczo powszechnie dostępnych. Ustawy ustrojowe dla JST potwierdzają wiodący charakter zadania w postaci wspierania kultury[134].

wJST zapewnia samorządowej instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Samorządowe instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) sposób uzyskiwania środków finansowych;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Katalog spraw podlegających unormowaniu w statucie jest zamknięty. Nie mogą się zatem w nim znaleźć postanowienia, do których organizator nie ma upoważnienia w świetle art. 13 u.o.p.d.k. [135].

WZÓR 2

Akt o utworzeniu samorządowej instytucji kultury

Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 9, 11 i 13 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) w związku z art. 2, 11 i 19 ust. 2 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.),

Rada Gminy Głębocice uchwala, co następuje:

Tworzy się gminną bibliotekę publiczną działającą w formie samorządowej instytucji kultury pod nazwą Gminna Biblioteka Publiczna w Głębocicach, zwaną dalej biblioteką. Biblioteka uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru gminnych instytucji kultury.

Siedziba biblioteki mieści się w budynku położonym w Głębocicach przy ulicy Sienkiewicza 6, a terenem działania jest obszar gminy Głębocice.

Do zadań biblioteki należy zaspokajanie potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczenie w upowszechnianiu wiedzy i kultury, głównie poprzez zapewnianie mieszkańcom dostępu do materiałów bibliotecznych i informacji. Szczegółowe zadania biblioteki określa statut.

Wójt gminy odda bibliotece na podstawie użyczenia budynek położony w Głębocicach przy ulicy Sienkiewicza 6, posadowiony na nieruchomości stanowiącej własność gminy Głębocice - działka nr 243/2 - z przeznaczeniem na siedzibę i prowadzenie działalności statutowej oraz przekaże na własność biblioteki składniki majątku ruchomego wymienione w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały.

Działalność biblioteki będzie finansowana z dotacji udzielanej corocznie z budżetu gminy. Ponadto biblioteka może uzyskiwać środki finansowe i składniki majątkowe z darowizn, spadków oraz opłat, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.).

Nadaje się bibliotece statut, stanowiący załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.

Wykonanie uchwały powierza się wójtowi gminy.

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Ryszard Kowalski

Przewodniczący Rady Miasta

PRZYKŁAD 3

Zapisy statutu bez podstawy prawnej

Rada miasta w uchwale o nadaniu statutu miejskiemu domowi kultury zawarła zapis, że bezpośredni nadzór nad działalnością domu kultury sprawuje burmistrz za pośrednictwem jego dyrektora. Postanowienie to wychodzi poza upoważnienie zawarte w art. 13 u.o.p.d.k., gdyż nie upoważnia on do ustalenia sposobu sprawowania nadzoru nad działalnością instytucji kultury.

wSamorządowe instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Wpisowi do rejestru samorządowa instytucja kultury podlega z urzędu. Organizator nie odpowiada za zobowiązania tej instytucji, z tym jednak zastrzeżeniem, że przejmuje on zobowiązania i wierzytelności likwidowanej instytucji kultury[136]. Dyrektora samorządowej instytucji kultury powołuje[137] organizator na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych[138]. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Dyrektor zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz.

wJST może na podstawie art. 15a u.o.p.d.k. powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Do wyboru zarządcy stosuje się przepisy u.p.z.p. Konstrukcja przewidziana w art. 15a u.o.p.d.k. jest przejawem prywatyzacji wykonywania zadań publicznych. Wskutek zawarcia umowy o zarządzaniu instytucją kultury zmienia się podmiot odpowiedzialny za wykonywanie tego zadania z podmiotu publicznego na podmiot prywatny, a przynajmniej działający w tym zakresie na zasadach właściwych dla tej kategorii jednostek[139]. Powierzenie zarządzania następuje na podstawie umowy o zarządzanie instytucją kultury zawartej między organizatorem a zarządcą na czas określony, nie krótszy niż trzy lata. Umowa o zarządzaniu instytucją kultury określa:

1) warunki wynagradzania zarządcy uwzględniające zasadę równowagi świadczeń,

2) sposób podziału zysku,

3) kryteria oceny pracy zarządcy,

4) tryb przeprowadzania kontroli,

5) kary umowne z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy,

6) przesłanki i tryb rozwiązywania umowy przed upływem terminu, na który została zawarta.

W przypadku gdy zarządcą jest osoba prawna, umowa powinna przewidywać, kto w jej imieniu będzie wykonywał czynności zarządu. Zastosowanie tej regulacji pozostawione zostało uznaniu organizatora. Stanowi to wyraz poglądu, że podjęcie współpracy z podmiotem prywatnym powinno być zawsze motywowane korzyściami ekonomicznymi i społecznymi, które zostaną uzyskane dzięki tej metodzie realizacji zadań publicznych. Ich skala w odniesieniu do różnych instytucji kultury jest bowiem różna, a - co należy podkreślić - publicznoprawna odpowiedzialność za skutki powierzenia zarządzania instytucją kultury podmiotowi prywatnemu obciąża w każdym przypadku organizatora. Przemawia to za dużą ostrożnością w stosowaniu konstrukcji przewidzianej w art. 15a u.o.p.d.k.[140].

wOrganizator może dokonać połączenia lub podziału samorządowej instytucji kultury. Instytucja ta gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Samorządowa instytucja kultury może zbywać środki trwałe, stosując odpowiednio przepisy dotyczące przedsiębiorstw państwowych. Podstawą gospodarki finansowej samorządowej instytucji kultury jest plan działalności instytucji, zatwierdzony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Zawiera on w miarę potrzeb: plan usług, plan przychodów i kosztów, plan remontów i konserwacji środków trwałych, plan inwestycji, w tym inwestycji kapitałowych. Samorządowa instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Jej przychodami są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego (z wyjątkiem zabytków) oraz wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje z budżetu, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł. Wysokość rocznej dotacji na działalność samorządowej instytucji kultury ustala organizator[141].

Przypisy

[1] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz", LEX 2008, wersja elektroniczna, komentarz do art. 1 u.g.k., teza 1.

[2] C. Banasiński, M. Kulesza, "Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz", LEX 2002, wersja elektroniczna, komentarz do art. 1 u.g.k., teza 7.

[3] M. Szydło, op. cit., teza 3.

[4] Uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, OTK 1994/2/46.

[5] Wyrok TK z 23 października 1995 r., sygn. akt K 4/95, OTK 1995/2/31.

[6] Wyrok TK z 13 listopada 1996 r., sygn. akt K 17/96, OTK 1996/2/41.

[7] Wyrok TK z 4 maja 1998 r., sygn. akt K 38/97, OTK 1998/3/31.

[8] Wyrok TK z 26 maja 1998 r., sygn. akt K 17/98, OTK 1998/4(19)/48.

[9] Uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, OTK 1994/2/46.

[10] Orzeczenie TK z 28 czerwca 1994 r., sygn. akt K 14/93, OTK 1994/1/13.

[11] C. Banasiński, M. Kulesza, op. cit., teza 5.

[12] M. Jastrzębska, "Nowy model samorządu terytorialnego. Istota, zadania, autonomia, władze, jednostki organizacyjne, finanse, nadzór", Samorząd Terytorialny 1999/1-2/12-28, s. 12.

[13] Uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, OTK 1994/2/46.

[14] C. Banasiński, M. Kulesza, op. cit., teza 1.

[15] W. Gonet, "Zasady przekazywania zadań jednostkom samorządu terytorialnego przez administrację rządową", Finanse Komunalne 2011/1-2, s. 43.

[16] C. Banasiński, M. Kulesza, op. cit., teza 6.

[17] Uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, OTK 1994/2/46.

[18] S. Dudzik, "Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna", Kraków 1998, s. 57 i n.

[19] Uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, OTK 1994/2/46 oraz wyrok TK z 17 października 1995 r., sygn. akt K 10/95, OTK 1995/2/60.

[20] Orzeczenie TK z 20 listopada 1996 r., sygn. akt K 27/95, OTK 1996/6/50.

[21] C. Banasiński, M. Kulesza, op. cit., teza 4.

[22] M. Szydło, op. cit., teza 1.

[23] A. Wojtkowiak, "Użyteczność publiczna w gospodarce komunalnej", Gubernaculum et Administratio, 2006/IV, s. 170.

[24] L. Małecki, "Spółka z bogatym fachowcem. Joint ventures w sferze infrastruktury technicznej", Wspólnota, 1997/38.

[25] M. Jastrzębska, op. cit., s. 23.

[26] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., teza 1.

[27] Wyrok NSA z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1091/09, LEX nr 112524.

[28] Zmiany w u.s.g. i u.s.p. dokonane ustawą z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045) przewidują możliwość utworzenia związku powiatowo-gminnego. Nowelizacja ta zezwala także na przystępowanie do obecnie funkcjonujących związków tych podmiotów. Oznacza to, że zarówno powiat będzie mógł przystąpić do związku międzygminnego, jak i gmina do związku powiatów. W takim przypadku nastąpi przekształcenie związku międzygminnego (powiatów) w związek powiatowo-gminny. Takie rozwiązanie przewidują dodane art. 72a-72c u.s.p. i art. 73b u.s.g. Nowe przepisy wejdą w życie 1 stycznia 2016 r.

[29] Wyrok NSA z 1 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Po 606/99, LEX nr 47664.

[30] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., teza 2.

[31] Ibidem.

[32] Ibidem.

[33] C. Banasiński, M. Kulesza, op. cit., teza 8.

[34] K. Jaroszyński [w:] R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", Warszawa 2011, s. 137.

[35] M. Jastrzębska, op. cit., s. 23.

[36] S. Dudzik, op. cit., s. 306.

[37] Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 3 lipca 2003 r., sygn. akt I ACz 1313/03, Wokanda 2004/78/72.

[38] Wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 15 września 1994 r., sygn. akt SA/Po 1070/94, LEX nr 10625.

[39] Postanowienie SN z 30 listopada 1992 r., sygn. akt III CZP 134/92, OSNCP 1993/5/79/9.

[40] Postanowienie SN z 19 października 1999 r., sygn. akt III CZ 112/99, OSNC 2000/4/78.

[41 Postanowienie SN z 22 sierpnia 2001 r., sygn. akt V CKN 756/00 LEX nr 53117.

[42] Postanowienie SN z 23 listopada 2000 r., sygn. akt III CZ 112/00, LEX nr 51825.

[43] Postanowienie SN z 7 sierpnia 2003 r., sygn. akt IV CZ 90/03, LEX nr 333111.

[44] Uchwała SN z 13 stycznia 2006 r., sygn. akt III CZP 124/05, OSNC 2006/12/201.

[45] Postanowienie SN z 26 maja 2006 r., sygn. akt V CZ 37/06, LEX nr 1104891.

[46] Wyrok SN z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV CSK 28/08, LEX nr 550924.

[47] Wyrok SN z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt V CSK 366/11, LEX nr 1231630.

[48] Uchwała SN z 24 lipca 2013 r., sygn. akt III CZP 43/13, OSNC 2014/3/25.

[49] Wyrok SN z 10 maja 2013 r., sygn. akt I CSK 522/12 LEX nr 1353060.

[50] Wyrok SN z 6 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 409/10, LEX nr 863960.

[51] B. Dolnicki, "Zadania samorządu terytorialnego" [w:] "Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy naukowej Profesora Antoniego Agopszowicza", red. R. Mikosz, Katowice 2000, s. 163 i 164.

[52] W. Gonet, op. cit., s. 45 i 46.

[53] M. Bator, "Realizacja zadań publicznych w zakresie komunikacji lokalnej", Nowe Zeszyty Samorządowe 2010/5, s. 82.

[54] M. Szydło, "Ograniczenia działalności gospodarczej odnoszące się do przedsiębiorstw komunalnych a swobody rynku wewnętrznego we Wspólnocie Europejskiej", Samorząd Terytorialny 2007/6, s. 7.

[55] M. Augustyniak, T. Moll [w:] B. Dolnicki (red.), "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", ABC 2010, wersja elektroniczna, komentarz do art. 7 u.s.g., teza 1.

[56] Ibidem, teza 3.

[57] Por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 1/08, LEX nr 507875.

[58] Wyrok NSA z 17 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 31/00, LEX nr 45618.

[59] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., teza 5.

[60] Wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 2038/99, LEX nr 48825.

[61] C. Banasiński, M. Kulesza, op. cit., teza 5.

[62] Wyrok WSA w Kielcach z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 392/10, LEX nr 602451.

[63] Wyrok WSA we Wrocławiu z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 691/07, LEX nr 506860.

[64] Wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 706/07, LEX nr 394051.

[65] Wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05, LEX nr 190403.

[66] Wyrok WSA w Olsztynie z 5 września 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 464/12, LEX nr 1266741.

[67] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., teza 5.

[68] Dz.U. nr 41, poz. 312 ze zm.

[69] Wyrok WSA w Krakowie z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt III Kr/SA 995/05, LEX nr 293045.

[70] M. Paczocha, "Przegląd orzecznictwa dotyczącego art. 6 i 7 u.s.g.", Finanse Komunalne 2011/1-2, s. 52.

[71] Wyrok NSA z 17 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 287/06, LEX nr 195698.

[72] W. Gonet, op. cit., s. 43.

[73] Postanowienie SN z 21 lipca 2011 r., sygn. akt V CZ 49/11, LEX nr 898283.

[74] Wyrok NSA z 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 288/06, LEX nr 195704.

[75] Por. A. Agopszowicz, "Zarys prawa samorządu terytorialnego", Katowice 1994, s. 54, oraz S. Redeł [w:] K. Byjoch, S. Redeł, "Prawo gospodarki komunalnej", Warszawa 2000, s. 59 i 60, oraz P. Zaborniak, "Działalność gospodarcza podmiotów komunalnych (charakterystyka pojęć)", Casus 2002/24, s. 12.

[76] Dz.U. nr 24, poz. 122 ze zm.

[77] Tak m.in. w wyroku TK z 28 czerwca 2001 r., sygn. akt U 8/00, OTK 2001/5/123.

[78] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., teza 6.

[79] Ibidem.

[80] Ibidem.

[81] K. Jaroszyński [w:] R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), op. cit., s. 103.

[82] W. Gonet, op. cit., s. 46.

[83] Wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 66/08, LEX nr 511460; wyrok WSA we Wrocławiu z 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 259/05, LEX nr 219887.

[84] Wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 3 lipca 2002 r., sygn. akt I SA/Ka 631/02, LEX nr 81536.

[85] M. Jastrzębska, op. cit., s. 16.

[86] M. Bator, op. cit., s. 82.

[87] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., teza 6.

[88] M. Stahl, "Zadania samorządu terytorialnego po reformach" [w:] "Administracja publiczna u progu XXI wieku", Przemyśl 2000, s. 519 i 520.

[89] M. Bator, "Prowadzenie przez powiat działalności gospodarczej w drodze nabycia od Skarbu Państwa akcji Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej", Nowe Zeszyty Samorządowe 2011/1, s. 2.

[90] C. Kociński, "Możliwość nieodpłatnego zbycia 100 proc. akcji PKS SA przez Ministra Skarbu Państwa na rzecz powiatu", Nowe Zeszyty Samorządowe 2010/3, s. 48.

[91] M. Bator, "Prowadzenie...", op. cit., s. 2.

[92] C. Banasiński, M. Kulesza, op. cit., teza 5.

[93] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., teza 7.

[94] Ibidem.

[95] J. Zięty, "Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz", Legalis 2012, wersja elektroniczna, komentarz do art. 1, teza 6.

[96] Ibidem, komentarz do art. 1a, teza 1.

[97] M. Jastrzębska, op. cit., s. 14.

[98] E. Olejniczak-Szałowska, "Członkostwo wspólnoty samorządowej", Samorząd Terytorialny 1996/5, s. 3.

[99] Por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 541/07, LEX nr 494383.

[100] Wyrok WSA w Gliwicach z 15 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 800/07, LEX nr 982585.

[101] Wyrok NSA z 19 marca 1981 r., sygn. akt SA 314/81, LEX nr 9610.

[102] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2004, s. 152.

[103] Wyrok WSA w Opolu z 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06, LEX nr 475242.

[104] J. Zięty, op. cit., komentarz do art. 1a, teza 2.

[105] Z. Niewiadomski [w:] R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), op. cit., s. 3-10.

[106] Wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 66/08, LEX nr 511460.

[107] Wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 3 lipca 2002 r., sygn. akt I SA/Ka 631/02, LEX nr 81536.

[108] Szerzej zobacz: A. Wierzbica, "Miasto na prawach powiatu - zagadnienia ustrojowe", Warszawa 2006, s. 35 i n. [109] J. Zięty, op. cit., komentarz do art. 1a, teza 4.

[110] Ibidem, komentarz do art. 2, teza 1.

[111] C. Banasiński, M. Kulesza, op. cit., s. 34 i 40; W. Gonet, "Uwagi o formach prowadzenia gospodarki komunalnej", Samorząd Terytorialny 2008, nr 7-8, s. 65.

[112] C. Banasiński, M. Kulesza, op. cit., komentarz do art. 2, teza 3.

[113] S. Czarnow, "Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego", Samorząd terytorialny 2007/10/22-37, s. 32.

[114] Wyrok WSA w Krakowie z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1391/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

[115] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., komentarz do art. 2, teza 2.

[116] Ibidem.

[117] Wyrok WSA w Opolu z 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Op 324/11, Lex nr 899086.

[118] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., komentarz do art. 2, teza 4.

[119] L. Lipiec-Warzecha, "Ustawa o finansach publicznych. Komentarz", ABC 2011, wersja elektroniczna, komentarz do art. 11 u.f.p.

[120] E. Malinowska-Misiąg [w:] M. Bitner, R. Cieślak, M. Frysztak, A. Mikos-Sitek, W. Misiąg, A. Nowak-Far, P. Zapadka, E. Kornberger-Sokołowska, M. Humel-Maciewiczak, E. Malinowska-Misiąg, L.Opioła, T. Skica, K. Szmaj, J. Zdanukiewicz, "Ustawa o finansach publicznych. Komentarz", pod red. W. Misiąga, C.H. Beck 2015, wersja elektroniczna, komentarz do art. 11 u.f.p., teza II.1.

[121] L. Lipiec-Warzecha, op. cit., komentarz do art. 11 u.f.p.

[122] Wyrok WSA w Olsztynie z 8 września 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 327/08, LEX nr 449963).

[123] Wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 834/12, LEX nr 1334708.

[124] Dz.U. nr 241, poz. 1616.

[125] L. Lipiec-Warzecha, op. cit., komentarz do art. 15 u.f.p.

[126] A. Mierzwa [w:] A. Bartoszewicz, J. Ciak, M. Duda, A.Gorgol, B. Kołosowska, B.Kucia-Gusciora, J. Lenczuk, A. Mierzwa, M. Münnich, J. Patyk, P. Pomorski, P. Smoleń, "Ustawa o finansach publicznych. Komentarz", pod red. P. Smolenia, C.H. Beck 2015, wersja elektroniczna, komentarz do art. 11 u.f.p., teza 3.

[127] W. Lachiewicz, "Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych", C.H. Beck 2010, wersja elektoniczna.

[128] L. Lipiec-Warzecha, op. cit., komentarz do art. 15 u.f.p.

[129] J. Zięty, op. cit., komentarz do art. 2, teza 4. Więcej na ten temat: E. Rabiej, "Formy organizacyjne podmiotów leczniczych - uwarunkowania prawne i ekonomiczne", Przedsiębiorstwo i Region 5/2013, s. 100-108, dostęp: www.ur.edu.pl.

[130] C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, J. Salachna, "Finanse publiczne. 580 pytań i odpowiedzi", Wolters Kluwer 2012, s. 106.

[131] Ibidem, s. 107 i 108. NSA w wyroku z 22 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 1609/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że z art. 75 pkt 2 u.d.l. wynika, iż organem dokonującym przekształcenia samorządowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa). Organ stanowiący województwa (sejmik) nie może więc przypisać sobie takich kompetencji, a zwłaszcza wyprowadzać ich z normy ogólnej art. 18 pkt 19 lit. f u.s.w. (tak też NSA w wyroku z 7 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1373/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

[132] Sygn. akt I SA/Wa 134/08, Lex  nr 507844.

[133] Wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2639/03, Legalis nr 161024.

[134] S. Gajewski, A. Jakubowski, "Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz", C.H. Beck 2010, wersja elektoniczna, komentarz do art. 9 u.o.p.d.k., tezy 2 i 3.

[135] Por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 31 lipca 2013 r., znak PNK-I.4131.1011.2013, Legalis nr 753057.

[136] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., komentarz do art. 2, teza 9.

[137] Jak wskazał SN w uchwale z 11 stycznia 2005 r. (sygn. akt I PZP 11/04, Legalis nr 66651), powołanie dokonane na podstawie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 68 k.p. z dyrektorami instytucji kultury.

[138] SN w wyroku z 15 października 2014 r. (sygn. akt I PK 43/14, Legalis nr 1187116) wyjaśnił, że pojęcie "stowarzyszenia twórcze" obejmuje, po pierwsze, nie tylko stowarzyszenia, które działają w danej instytucji i do których należy dyrektor (kandydat na dyrektora), lecz także wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji. Po drugie, pojęcie to obejmuje zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak i prowadzące i inspirujące działalność twórczą. SN podkreślił, że obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien zasięgnąć ich opinii co do osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wskazanych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa.

[139] S. Gajewski, A. Jakubowski, op. cit., komentarz do art. 15a u.o.p.d.k., teza 1.

[140] Ibidem, komentarz do art. 15a u.o.p.d.k., teza 3.

[141] M. Szydło, "Ustawa o gospodarce komunalnej...", op. cit., komentarz do art. 2, teza 9.