Ustawa z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (wyciąg z przepisów cz. 4)
(Dz.U. poz. 1566 ze zm.)
Zgoda wodnoprawna - wybrane przepisy (cz. 1)
1. Zgoda wodnoprawna jest udzielana przez:
1) wydanie pozwolenia wodnoprawnego;
2) przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego;
3) wydanie oceny wodnoprawnej;
4) wydanie decyzji, o których mowa w art. 77 ust. 3 i 8 oraz w art. 176 ust. 4.
2. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego lub przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego następuje przed uzyskaniem:
1) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;
2) decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów jądrowych - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;
3) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 i 1566);
4) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1122 i 1566);
5) decyzji o zezwoleniu na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1136, z 2014 r. poz. 1101, z 2016 r. poz. 1579 oraz z 2017 r. poz. 1566);
6) decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1377, 1381 i 1566);
7) zezwolenia na budowę obiektu jądrowego oraz zezwolenia na budowę składowiska odpadów promieniotwórczych wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 576 i 935);
8) decyzji o zezwoleniu na założenie lotniska - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959 i 1089);
9) zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
3. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego lub przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
4. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 4, następuje przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
5. Pozwolenie wodnoprawne dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 2, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 3.
● Prawo wodne z 2017 r. (dalej: p.w.) wprowadza nową instytucję prawną nazwaną zgodą wodnoprawną. Ma ona charakter zbiorczy i obejmuje instytucje dotychczas już znane, choć zmodyfikowane, tj.: wydanie pozwolenia wodnoprawnego, przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego, zwolnienia od pewnych zakazów wydawane w drodze decyzji, a także nową instytucję w prawie wodnym - wydanie oceny wodnoprawnej.
Należy wskazać, że ustawodawca (i słusznie) do kategorii zgody wodnoprawnej zalicza przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego, albowiem samo zgłoszenie może nie wywołać oczekiwanych skutków przez wnioskodawcę. Co więcej, ustawa posługuje się pojęciem zgłoszenia wodnoprawnego, co jest również nowością (przynajmniej terminologiczną), a nie zgłoszenia, jak było to w art. 123a ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (dalej: prawo wodne z 2001 r., p.w. z 2001 r.). Tym niemniej są to instytucje (zgłoszenia wodnoprawne i zgłoszenia) oparte na tych samych zasadniczych elementach, co będzie przedmiotem komentarza poniżej.
● Do katalogu zgód wodnoprawnych należą decyzje, które są wymienione w art. 88 ust. 1 pkt 4 p.w. Są to decyzje wydawane na podstawie:
- - decyzja zwalniająca od zakazu na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią:
a) gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w szczególności ich składowania,
b) lokalizowania nowych cmentarzy.
Jest ona dopuszczalna, jeżeli nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Decyzja jest wydawana przez właściwy organ Wód Polskich, określający warunki niezbędne dla ochrony jakości wód;
- - decyzja zwalniająca od zakazu poruszania się pojazdami w wodach powierzchniowych oraz po gruntach pokrytych wodami, z wyłączeniem pojazdów:
a) jednostek organizacyjnych wykonujących uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód lub urządzeń wodnych zlokalizowanych na wodach,
b) jednostek wykonujących roboty inwestycyjne lub prace utrzymaniowe,
c) jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych lub przez niego nadzorowanych,
d) jednostek ratowniczych,
e) organów lub jednostek wykonujących kontrolę w zakresie określonym w przepisach ustawy i przepisach odrębnych.
Decyzja jest wydawana przez właściwy organ Wód Polskich określający miejsce i warunki poruszania się pojazdami w wodach powierzchniowych oraz po gruntach pokrytych wodami, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód i nie wpłynie na cele środowiskowe dla wód.
- - decyzja zwalniająca z ustanowionego w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zakazu wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, w tym:
1) przejeżdżania przez wały oraz wzdłuż wałów pojazdami lub konno oraz przepędzania zwierząt, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych;
2) uprawy gruntu, sadzenia drzew lub krzewów na wałach oraz w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału;
3) prowadzenia przez osoby nieuprawnione robót lub czynności ingerujących w konstrukcję wałów przeciwpowodziowych, w tym ich rozkopywania, uszkadzania darniny lub innych umocnień skarp i korony wałów, wbijania słupów i ustawiania znaków;
4) wykonywania na wałach przeciwpowodziowych obiektów lub urządzeń niezwiązanych z nimi funkcjonalnie;
5) wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału.
Dopuszczalne jest to jednak pod warunkiem, że nie wpłynie to na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych. Decyzję wydaje właściwy organ Wód Polskich.
● W art. 388 ust. 2 p.w., który nie miał swojego odpowiednika w p.w. z 2001 r., zostały wymienione w 9 punktach decyzje (nazwijmy je umownie inwestycyjnymi), których wydanie powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. W ten sposób ustawodawca rozstrzyga chronologię postępowania prawnego w sytuacjach, w których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i jednej z decyzji wskazanej w tym przepisie (co nie oznacza, że w ramach procesu inwestycyjnego nie będzie wymagane uzyskanie przez inwestora jeszcze innych decyzji administracyjnych - zob. np. art. 388 ust. 4 u.p.w.).
Co prawda jest to przepis nowy, ale nawiązuje on do innych aktów prawnych (np. art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Stanowi on, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Nawiązuje on także do orzecznictwa sądowego. Tytułem przykładu można wskazać, że na gruncie prawa wodnego z 2001 r. WSA w Poznaniu w wyroku z 1 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 447/16) wyjaśnił, iż wykonanie urządzeń wodnych, w tym wylotów urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wylotów urządzeń służących do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych - jako urządzeń wodnych (art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w. z 2001 r.), jak i korzystanie z wód poprzez odwadnianie gruntów i obiektów (art. 31 ust. 4 pkt 1 i 2 p.w. z 2001 r.) wymagają co do zasady uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 p.w. z 2001 r.). "Skoro zaś pozwolenie na budowę może być wydane dopiero po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) i do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć opinie, uzgodnienia, pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 prawa budowlanego), oznacza to, że w przypadku realizacji zamierzenia inwestycyjnego uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego obejmującego także wykonanie urządzeń wodnych, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę" - stwierdził WSA. Pozwolenie wodnoprawne należy uzyskać przed udzieleniem pozwolenia na budowę.
● Jak wynika z orzecznictwa, które jak się wydaje jest aktualne na gruncie komentowanego przepisu, brak dołączenia pozwolenia wodnoprawnego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (odpowiednio też wniosku o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) może stanowić podstawę do zastosowania przez organ przepisu art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, tj. do nałożenia (postanowieniem) obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, z określeniem terminu ich usunięcia, nie zaś do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a.
Artykuł 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl zaś art. 35 ust. 3 prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Stwierdzenie, że pomimo wezwania nie przedłożono wymaganych opinii, uzgodnień lub pozwoleń prowadzi do wydania decyzji odmawiającej zmiany pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 prawa budowlanego), a nie do zawieszenia postępowania w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 255/11). Co więcej, zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na wniosek inwestora uzasadniony brakiem możliwości usunięcia w zakreślonym terminie wskazanych nieprawidłowości można byłoby nawet rozważać w kontekście obejścia przepisu art. 35 ust. 3 prawa budowlanego - uznał WSA w Warszawie wyroku z 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1759/11). Dodał, że w rozpatrywanej sprawie organ słusznie dwukrotnie odmówił skarżącej zawieszenia postępowania administracyjnego.
PRZYKŁAD 33
Konieczne pozwolenie i wodnoprawne, i budowlane
Przedsiębiorca ma zamiar wybudować obiekt, którego wykonanie będzie wymagało zarówno uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jak i pozwolenia budowlanego. W pierwszej kolejności przedsiębiorca powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne, a następnie złożyć wniosek o pozwolenie budowlane. Jeżeli w pierwszej kolejności wystąpi o wydanie pozwolenia budowlanego, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nałoży postanowieniem na przedsiębiorcę obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (a więc będzie się domagać złożenia brakującego pozwolenia). Jeżeli nie uda się w wyznaczonym terminie uzyskać pozwolenia wodnoprawnego, wówczas zostanie wydana decyzja odmowna co do udzielenia pozwolenia budowlanego.
● WSA w Warszawie w wyroku z 13 stycznia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1749/09) uznał, że nie jest dopuszczalne następcze uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. "Zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na odwodnienie obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych oraz wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót" - stwierdził sąd. I wyjaśnił, że przytoczony wyżej przepis należy interpretować w ten sposób, iż pozwolenie wodnoprawne powinno być wydane przed wykonaniem inwestycji. "Pozwolenie wodnoprawne nie może być pozwoleniem następczym, wydawanym już po wykonaniu decyzji. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia treść art. 64a ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że jeżeli urządzenie wodne wykonane zostało bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a urządzenie nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, po przedłożeniu przez właściciela tego urządzenia dokumentów, o których mowa w art. 131, może wydać decyzję o legalizacji urządzenia. Powyższe oznacza, że pozwolenie wodnoprawne wydawane jest dla inwestycji, która realizowana będzie po jego uzyskaniu. Jeśli inwestycja, która wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego została już zrealizowana, wówczas wydawana jest decyzja legalizacyjna, o której mowa w art. 64a ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne" - wynika z orzeczenia. Orzeczenie to jest aktualne co do swej istoty na gruncie p.w.
● W praktyce zdarzały się jeszcze bardzie skrajne sytuacje, w których inwestor nie uzyskał ani pozwolenia wodnoprawnego, ani pozwolenia budowlanego. W odniesieniu do urządzeń wodnych, które są równocześnie obiektami budowlanymi, panuje dualizm regulacji prawnych, gdyż do urządzeń tych stosuje się zarówno przepisy prawa wodnego, jak i przepisy prawa budowlanego. Skutkiem takich regulacji jest to, że na legalne wzniesienie takich urządzeń wodnych konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia budowlanego (ewentualnie dokonanie stosownych zgłoszeń wymaganych przepisami obu ustaw), a w przypadku nielegalnego wzniesienia takich urządzeń - dokonanie ich legalizacji lub rozbiórki (likwidacji) w trybach przewidzianych w obu ustawach. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiących jednocześnie wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, powstały w ten sposób obiekt budowlany podlega legalizacji zarówno w trybie prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Legalizacja przeprowadzona w trybie prawa wodnego usuwa jedynie stan niezgodności inwestycji z przepisami tej ustawy, podczas gdy inwestycja nadal pozostaje samowolą budowlaną. Wymaga zatem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego również w trybie prawa budowlanego. Uiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej na podstawie prawa wodnego nie wyłącza obowiązku ustalenia w stosunku do inwestora opłaty legalizacyjnej określonej w prawie budowlanym.
Opłaty legalizacyjne wymierzane na podstawie prawa budowlanego były dużo wyższe niż te uiszczane zgodnie z prawem wodnym. Tytułem przykładu można wskazać, że w sprawie rozpoznawanej przez WSA w Gdańsku (wyrok z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 625/15) sąd ten uznał za prawidłowo ustaloną opłatę legalizacyjną, ustaloną na podstawie prawa budowlanego, na poziomie 225 000 zł za legalizację zbiornika wodnego - stawu.
● Należy podkreślić, że pozwolenia wodnoprawne są wydawane na czas określony. WSA w Warszawie w wyroku z 6 listopada 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2937/16) rozstrzygał sprawę, w której jednym z problemów była kwestia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jako przesłanki wydania pozwolenia budowlanego.
Skarżąca spółka (zwalczająca udzielenie pozwolenia na budowę dla innego podmiotu) zarzuciła nieuwzględnienie wygaśnięcia w dacie wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazanych we wniosku o stwierdzenie jej nieważności, decyzji i opinii, których uzyskanie i obowiązywanie na dzień wydania pozwolenia na budowę jest obligatoryjne zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Pozwolenia wodnoprawne dla przedmiotowej inwestycji objęte decyzją marszałka województwa (...) z maja 2012 r. były ważne przez trzy lata od dnia ostateczności tej decyzji, tj. od (...) czerwca 2012 r. do (...) czerwca 2015 r. W dniu wydania zaskarżonego pozwolenia na budowę (co miało miejsce we wrześniu 2015 r.) pozwolenia te były więc nieważne, albowiem przepis art. 135 pkt 3 prawa wodnego stanowi o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego z mocy prawa z chwilą upływu wskazanego tam terminu. Zdaniem skarżącej spółki wojewoda powinien więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji zwrócić się do inwestora o przedłożenie aktualnych pozwoleń wodnoprawnych wymaganych ww. przepisami prawa budowlanego. Zaniechanie takiego działania oznacza wydanie przez wojewodę pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W dniu wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie posiadał już bowiem uprawnień wynikających z pozwoleń wodnoprawnych z (...) maja 2012 r. WSA w Warszawie, choć uchylił decyzję głównego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, to nie podzielił powyższej argumentacji skarżącej spółki. W uzasadnieniu wyroku zostało wskazane, że co prawda inwestor nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie trzech lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne, to sam termin, na jakie zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, upływał 30 września 2017 r. Taką datę wskazał wojewoda, a WSA stwierdził, że takie stanowisko nie może być uznane "za oczywiście i bezdyskusyjnie błędne", co jest podstawą do stwierdzenie nieważności decyzji. Wynika to z następującej argumentacji. Artykuł 135 prawa wodnego z 2001 r. przewidywał, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli:
1) upłynął okres, na który było wydane;
2) zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu;
3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie trzech lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne;
4) inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie sześciu lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.
Zgodnie zaś z art. 138 prawa wodnego z 2001 r. stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następowało z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Istniała rozbieżność w orzecznictwie, czy decyzja wydawana na podstawie art. 138 ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. ma charakter konstytutywny, czy deklaratoryjny, a więc czy wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje na skutek jednego ze zdarzeń wskazanych w art. 135, czy też dopiero po wydaniu decyzji z art. 138. W nowym prawie wodnym ustawodawca zachował ten mechanizm z pewną modyfikacją. Mianowicie w art. 418 ust. 1 p.w. stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji wydanej z urzędu lub na wniosek.
W myśl art. 418 ust. 2 p.w. nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane.
Należy uznawać, że obecnie przeważa pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 138 ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. (a w nowym prawie wodnym - na podstawie art. 418 ust. 1). Co więcej, na gruncie p.w. organ nie wyda odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane.
Przedsiębiorcy z ostrożności powinni składać wnioski o pozwolenie na budowę (lub o wydanie innych decyzji inwestycyjnych) z wyprzedzeniem, w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, bez liczenia, że wydanie decyzji w trybie art. 418 ust. 1 p.w. wydłuży okres obowiązywania decyzji w tym wypadkach, w których na podstawie p.w. jest ona jeszcze wydawana.
PRZYKŁAD 34
Ważność pozwolenia wodnoprawnego przy uzyskiwaniu pozwolenia budowlanego
Przedsiębiorca uzyskał pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych. Wygasa ono, jeżeli zakład nie rozpoczął ich wykonywania w terminie trzech lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Przedsiębiorca, który chce uniknąć takich skutków (wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego), z ostrożności wobec rozbieżności w orzecznictwie, nie powinien liczyć na to, że uda mu się skutecznie złożyć wniosek o pozwolenie budowlane i rozpocząć wykonywanie tych urządzeń w okresie już po upływie tych trzech lat, a przed tym, jak organ wyda decyzję stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.
● W art. 388 ust. 3 p.w. ustawodawca jednoznacznie rozstrzyga, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego lub przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego następuje przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na:
1) usługi wodne;
2) szczególne korzystanie z wód;
3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej;
4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych;
5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów;
6) wykonanie urządzeń wodnych;
7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych;
8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód;
9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące w granicach linii brzegu oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów;
10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych.
● Artykuł 389 p.w. zawiera katalog aktywności, które wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jest to pierwszy z przepisów, który reguluje tę materię. Drugi to art. 390 p.w. oraz interpretacyjny art. 391 p.w. Na gruncie prawa wodnego z 2001 r. NSA w wyroku z 14 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 2772/14) wskazał, że art. 122 ust. 1 ustawy p.w. z 2001 r. wymienia sposoby korzystania z wód, na które wymagane jest pozwolenia wodnoprawne, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Posłużenie się zwrotem "nie stanowi inaczej" oznacza, że brak obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jako wyjątek od zasady wymaga wyraźnego wskazania ustawodawcy, jak to uczyniono np. w art. 122 ust. 2a czy art. 124 p.w.
Z wyliczenia zawartego w art. 389 p.w. najbardziej istotne znaczenie mają usługi wodne (pkt 1) oraz wykonywanie urządzeń wodnych (pkt 3), przy czym należy zwrócić uwagę, że omawianą regulację należy odczytywać równolegle z art. 394 p.w. dotyczącym zgłoszenia wodnoprawnego. Jest tam zawarty spis działań, który różni się od tego zawartego w art. 123a prawa wodnego z 2001 r. (zob. komentarz poniżej).
● Usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy. Zakres usług został wskazany w art. 35 ust. 3 p.w. (były one komentowane w części 1 niniejszego komentarza).
● Ustawa zawiera legalną definicję urządzeń wodnych (art. 16 pkt 65 p.w.). Rozumie się przez urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym:
a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy;
b) sztuczne zbiorniki lub stopnie wodne usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami lub stopniami;
c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji;
d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych;
e) obiekty energetyki wodnej;
f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych;
g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych;
h) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych;
i) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie;
j) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.
● Brak pozwolenia wodnoprawnego dla usług wodnych skutkuje obowiązkiem ponoszeniem opłaty podwyższonych. W myśli art. 280 pkt 1 p.w. opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na:
a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych,
b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi
- bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 p.w., w przypadku:
1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500 proc. opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
2) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500 proc. opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne (art. 280 ust. 2 p.w.). A więc łącznie oznacza to konieczność uiszczenia kwoty w wysokości 600 proc. zmiennej.
● Brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego skutkuje powstaniem samowoli budowlanej. Można ją zalegalizować. Postępowanie w zakresie legalizacji urządzenia wodnego ma charakter wnioskowy. Do wniosku należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 p.w. Są to takie same dokumenty, które należy złożyć przy ubieganiu się o pozwolenie wodnoprawne lub przy zgłoszeniu wodnoprawnym. Jest to zrozumiałe, skoro w rzeczywistości procedura różni się tym, że następuje po wykonaniu urządzenia i opłata za wydanie decyzji legalizacyjnej ma podwyższoną wysokość.
W sytuacji, w której do organu nie wpływa wniosek o zalegalizowanie urządzenia wodnego lub został negatywnie załatwiony - organ ma prawny obowiązek wszcząć postępowanie w przedmiocie likwidacji samowoli.
● W wyroku z 26 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 719/14) NSA rozpoznawał sprawę skutków wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na wykonane uprzednio urządzenie wodne. Stan faktyczny wyglądał następująco: właściciel stawu zdemontował mnicha oraz rurę przepływową z uwagi na likwidację stawu stanowiącego jego własność. Pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które staw został wykonany, wygasło przed datą wykonania tych czynności. Skarżący (korzystający z sąsiednich gruntów) domagał się "nakazu przywrócenia kształtu i funkcjonalności stawu zgodnie z projektem". Sąd uznał, rozważając prawną możliwość wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, czyli ponownego zamontowania mnicha i odtworzenia przerwanej grobli, że wydanie takiego nakazu doprowadziłoby jednak do stanu sprzecznego z wymogami prawa wodnego. "Prawidłowo uznały organy nadzoru budowlanego, że w sytuacji gdy właściciel nie legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym i nie zamierza się o nie ubiegać, gdyż nie chce użytkować swoich działek jako stawu rybnego, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie nakazu przywrócenia kształtu i funkcji urządzenia wodnego przewidzianego w przedłożonym przez skarżącego projekcie budowlanym, który był przewidziany dla stawów rybnych w systemie - wskazał NSA. Sąd dodał, że zaniechanie użytkowania stawu rybnego po wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego określającego sposób korzystania z tego urządzenia nie podpada też pod przesłanki z art. 66 prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy bowiem obiektu, który jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. W tym trybie nie można wydać nakazu usunięcia nieprawidłowości w celu określonego sposobu użytkowania obiektu.
Sąd podkreślił, że przepis art. 5 ust. 2 prawa budowlanego nakazujący użytkowanie obiektu w sposób zgodny z przeznaczeniem nie może zniweczyć skutków braku ważnego pozwolenia wodnoprawnego wymaganego na piętrzenie wód, a to właśnie z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, gdyż prawo budowlane nie narusza prawa wodnego. Podobnie zgodne z wymogami prawa wodnego zaniechanie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym sposobu korzystania z wód, które wygasło, nie może stanowić samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71a prawa budowlanego. Sąd zauważył, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż na gruncie ustawy - Prawo budowlane nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności treść art. 51, art. 66 i art. 71a prawa budowlanego nie może stanowić podstawy wydania nakazu przywrócenia kształtu i funkcji urządzenia wodnego, przewidzianego w projekcie stanowiącym podstawę do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło. Zatem brak przesłanek do ingerencji organów nadzoru budowlanego uzasadniał umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 par. 1 k.p.a.
Odrębną zaś sprawą jest kwestia ewentualnej likwidacji urządzenia wodnoprawnego, co będzie przedmiotem komentarza do artykułów 414, 418 oraz 419 p.w.
1. Pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na:
1) lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią:
a) nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,
b) nowych obiektów budowlanych;
2) gromadzenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenie na tych obszarach odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 77 ust. 3.
2. W pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. b, określa się wymagania dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
3. Pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do ziemi ścieków i wód innych niż wymienione w art. 76 ust. 1 pkt 1 może być udzielone, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 76 ust. 2.
4. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, minister właściwy do spraw gospodarki morskiej oraz minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określą, w drodze rozporządzenia, zakres wymagań, jakie dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią może określać pozwolenie wodnoprawne, kierując się koniecznością zapewnienia ochrony przed powodzią.
● W art. 390 p.w. została uregulowana kwestia uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku podejmowania działań na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego oraz wprowadzania ścieków i niektórych wód w odległości mniejszej niż jeden kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami. W sytuacjach wskazanych w ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 dodatkowo wskazano, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe, o ile zostały wydane decyzje administracyjne zwalniające z zakazów obowiązujących na tych obszarach. Komentowany artykuł miał swój odpowiednik w art. 122 ust. 2-3a prawa wodnego z 2001 r., dlatego orzecznictwo dotyczące tamtych przepisów zachowuje swoją aktualność na gruncie p.w.
● to zgodnie z art. 16 pkt 34 p.w.:
a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1 proc.,
b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10 proc.,
c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne,
d) pas techniczny.
● Wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe w odniesieniu do:
- gromadzenia na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenie na tych obszarach odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 77 ust. 3, a więc decyzję Wód Polskich. Co interesujące, w myśl art. 388 ust. 1 pkt 4 p.w. zgoda wodnoprawna jest także udzielana przez wydanie m.in. decyzji, o której mowa w art. 77 ust. 3 p.w.;
- wprowadzania do ziemi ścieków i wód innych niż wymienione w art. 76 ust. 1 pkt 1 (wód opadowych lub roztopowych, wody z przelewów kanalizacji deszczowej oraz wody chłodniczej do wód powierzchniowych lub do ziemi, w odległości mniejszej niż jeden kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami), jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 76 ust. 2 p.w.
Zgodnie z art. 76 ust. 2 właściwy organ Wód Polskich może w drodze decyzji zwolnić od zakazu wprowadzania do ziemi, w odległości mniejszej niż jeden kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami, ścieków i wód innych niż wymienione w ust. 1 pkt 1, jeżeli wystąpi istotna potrzeba ekonomiczna lub społeczna, a zwolnienie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód.
Na gruncie prawa wodnego z 2001 r., które w pewnych sytuacjach przewidywało również takie sekwencyjne uzyskiwanie decyzji, NSA w wyroku z 8 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1805/06) wskazał, że wobec kategorycznego zakazu wykonywania w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią jakichkolwiek robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, a do takich niewątpliwie należy zaliczyć składowanie kruszywa/piasku/, bez uprzedniego uzyskania, stosownie do art. 82 ust. 3, zwolnienia od takiego zakazu, nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na składowanie piasku. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 82 ust. 3 prawa wodnego z 2001 r. musi przy tym pozostawać w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie wodnoprawne na składowanie piasku i obowiązywać w czasie rozstrzygnięcia tego wniosku.
PRZYKŁAD 35
Najpierw decyzja o odstępstwie, potem pozwolenie wodnoprawne
Przedsiębiorca zamierza odprowadzać ścieki w odległości mniejszej niż jeden kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych.
W pierwszej kolejności musi wystąpić do Wód Polskich o uzyskanie odstępstwa od zakazu na takie wprowadzanie. Dopiero po uzyskaniu takiej decyzji może wystąpić o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Inaczej będzie w sytuacji, w której wprowadzanie ścieków będzie miało miejsce dwa kilometry od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych. Wówczas bezpośrednio występuje o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
● W pozwoleniu wodnoprawnym dla nowych obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określa się wymagania dla nich. Zakres wymagań, jakie dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią może określać pozwolenie wodnoprawne, zostanie określony w rozporządzeniu wydawanym na podstawi art. 390 p.w. Takie rozporządzenie nie zostało jeszcze wydane.
Obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 4, dotyczy wytwórcy ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1.
● W art. 391 p.w. zostało rozstrzygnięte, że wytwórca ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1, musi posiadać pozwolenie wodnoprawne na rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych.
Pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych są wydawane z uwzględnieniem przepisów rozdziałów 1-4 w dziale IV tytułu III ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
● Przepis art. 392 p.w. stanowi, że pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych są wydawane z uwzględnieniem postanowień rozdziałów 1-4 w dziale IV tytułu III ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej: p.o.ś.), czyli art. 180-219. Z powyższego wynika, że prawo wodne w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych odsyła do tych przepisów (spośród art.180-219), które dotyczą wydawania pozwoleń emisyjnych. Sformułowanie "z uwzględnieniem" oznacza, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska mają bezpośrednie zastosowanie (tak WSA w Krakowie w wyroku z 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/08).
Duża część przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, które przed 1 stycznia 2018 r. były zamieszczone w p.o.ś., obecnie jest zawarta w p.w. Te, które pozostały w p.o.ś., odnoszą się głównie do wydawania pozwoleń zintegrowanych. W szczególności należy tutaj wskazać na art. 182 p.o.ś., w myśl którego pozwolenie wodnoprawne na pobór wód oraz pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi nie są wymagane w przypadku obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenie zintegrowane zastępuje bowiem pozwolenia sektorowe.
1. Jeżeli o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ubiega się kilka zakładów, których działalność wzajemnie się wyklucza z powodu stanu zasobów wodnych, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego mają zakłady, które będą pobierać wodę w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, następnie zakłady, których korzystanie z wód przyczyni się do zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji wód lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym, a w dalszej kolejności właściciele oraz posiadacze samoistni i zależni innych obiektów, instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym.
2. Jeżeli jednym z zakładów ubiegających się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel urządzenia wodnego koniecznego do realizacji tego pozwolenia, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia przysługuje temu zakładowi.
3. Pierwszeństwo, o którym mowa w ust. 2, przysługuje także zakładowi wskazanemu przez właściciela urządzenia wodnego, o ile o pozwolenie wodnoprawne nie ubiegają się zakłady, które będą pobierać wodę w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, lub zakłady, których korzystanie z wód przyczyni się do zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym.
4. Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym.
5. Wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia.
● W art. 393 p.w. w pierwszej kolejności (ust. 1-3) są zawarte normy kolizyjne dotyczące w szczególności sytuacji, w których o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ubiega się kilka zakładów, których działalność wzajemnie się wyklucza z powodu stanu zasobów wodnych. W ust. 4 i 5 są zaś określone konsekwencje w sytuacji uzyskania lub odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Komentowany przepis jest odpowiednikiem art. 123 prawa wodnego z 2001 r.
● Ustawodawca w przepisach prawa wodnego zawarł system preferencji, na podstawie którego pozwolenie wodnoprawne powinno być przyznane podmiotowi dysponującemu określonym pierwszeństwem. Jeżeli o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ubiega się kilka zakładów, których działalność wzajemnie się wyklucza z powodu stanu zasobów wodnych, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego mają te zakłady, które będą pobierać wodę w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia, w następnej kolejności - zakłady, których korzystanie z wód przyczyni się do zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji wód lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym, a w dalszej kolejności - właściciele oraz posiadacze samoistni i zależni innych obiektów, instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej.
Jak wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku z 27 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 201/16), przepis art. 123 ust. 1 p.w. z 2001 r. (obecnie art. 393 ust. 1 p.w.) ma charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, że organy administracji publicznej nie mogą odstąpić od systemu preferencji, jaki określił ustawodawca. Dlatego zdaniem WSA nietrafne były wywody skarżącego w zakresie, w jakim wywodził swoje pierwszeństwo z gospodarczego lub funkcjonalnego znaczenia urządzeń i instalacji pozostających w jego dyspozycji. Okoliczność ta według powołanych przepisów pozostaje bowiem bez znaczenia prawnego. Powyższe orzeczenie jest aktualne na gruncie nowego stanu prawnego.
● W art. 393 ust. 2 p.w. została zawarta reguła kolizyjna, w myśl której jeżeli jednym z zakładów ubiegających się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel urządzenia wodnego koniecznego do realizacji tego pozwolenia, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia przysługuje temu zakładowi. Przepis ten wynika z faktu, że podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie nie ma obowiązku legitymowania się tytułem do danej nieruchomości (lub urządzenia wodnego), gdyż pozwolenie wodnoprawne uprawnia tylko do szczególnego korzystania z wody i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości. Tylko w pewnych sytuacjach jest konieczna zgoda właściciela urządzenia wodnego (zob. art. 407 ust. 5 p.w.).
● Pierwszeństwo, o którym mowa powyżej (dla właściciela), przysługuje także zakładowi wskazanemu przez właściciela urządzenia wodnego, o ile o pozwolenie wodnoprawne nie ubiegają się zakłady, które będą pobierać wodę w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, lub zakłady, których korzystanie z wód przyczyni się do zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym.
Chodzi więc tutaj o sytuację, w której o pozwolenie wodnoprawne ubiegają się przynajmniej dwa podmioty, z których żaden nie jest właścicielem urządzenia wodnego koniecznego do realizacji tego pozwolenia. Wówczas to właściciel tego urządzenia może wskazać podmiot, który w ten sposób uzyska pierwszeństwo. Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, gdy o pozwolenie ubiegają się zakłady, które będą pobierać wodę w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, lub zakłady, których korzystanie z wód przyczyni się do zwiększenia naturalnej lub sztucznej retencji lub poprawy stosunków biologicznych w środowisku wodnym.
PRZYKŁAD 36
Istotna jest wola właściciela urządzenia
Przedsiębiorcy A i B ubiegają się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Do jego wykonywania konieczne jest urządzenie wodne, które należy do podmiotu C. Podmiotowi B udało się zawrzeć umowę cywilnoprawną z C na korzystanie w przyszłości z tego urządzenia. Podmiot C wskazuje podmiot B jako ten, który powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Jeżeli są spełnione inne warunki, pozwolenie wodnoprawne zostanie udzielone podmiotowi B.
● Z treści art. 393 ust. 4 p.w. wynika, że pozwolenie wodnoprawne nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, przysługujących wobec nieruchomości i urządzeń niezbędnych do wykonywania uprawnień z niego wynikających. Stanowi jedynie zgodę władzy publicznej na podjęcie działań wskazanych we wniosku, istotnych z punktu widzenia p.w., nie ingerując w zagadnienia uprawnień właścicielskich. Zawężenie zakresu uprawnień tylko do korzystania z wody znajduje wyraz w ustawowej formule, że realizacja uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego nie może naruszać praw osób trzecich, którym przysługuje uprawnienie do nieruchomości i urządzeń. Prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego dotyczą tylko adresata pozwolenia, który dowiaduje się o granicach swoich uprawnień z treści klauzuli pozwolenia wodnoprawnego, że pozwolenie nie narusza praw własności osób trzecich do nieruchomości i urządzeń. Oznacza to, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie wiąże w żaden sposób właścicieli urządzeń koniecznych do skorzystania z uprawnień z niego wynikających i nie skutkuje koniecznością zgody na korzystanie z nich. Zatem pomimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, jego beneficjent, na skutek braku zgody osób trzecich będących w posiadaniu urządzeń niezbędnych do planowanego korzystania z wód, może nie być w stanie jej skonsumować. Prawo wodne przewiduje wystąpienie takich sytuacji, co potwierdza przepis art. 393 ust. 5 p.w. Stanowi on, że wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia.
PRZYKŁAD 37
Pozwolenie nie wystarczy, żeby korzystać z cudzej nieruchomości
Przedsiębiorca A uzyskał pozwolenie wodnoprawne, którego wykorzystanie zakłada ingerencję w nieruchomość podmiotu B (obiekt częściowo będzie się znajdował się na jego działce). W tej sytuacji przedsiębiorca A musi zawrzeć umowę na korzystanie z gruntu należącego do podmiotu B. Musi bowiem pamiętać, że pozwolenie wodnoprawne nie zastępuje zgody podmiotu B.
1. Zgłoszenia wodnoprawnego wymaga:
1) wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów;
2) postój na wodach płynących statków przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe;
3) prowadzenie przez wody inne niż śródlądowe drogi wodne napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych;
4) wykonanie kąpieliska lub wyznaczenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, w tym na obszarze morza terytorialnego;
5) trwałe odwadnianie wykopów budowlanych;
6) prowadzenie robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany stanu wód podziemnych;
7) wykonanie urządzeń odwadniających obiekty budowlane, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem;
8) odprowadzanie wód z wykopów budowlanych lub z próbnych pompowań otworów hydrogeologicznych;
9) wykonanie stawów, które nie są napełniane w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi, o powierzchni nieprzekraczającej 500 m2 i głębokości nieprzekraczającej 2 m od naturalnej powierzchni terenu, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem;
10) przebudowa rowu polegająca na wykonaniu przepustu lub innego przekroju zamkniętego na długości nie większej niż 10 m;
11) przebudowa lub odbudowa urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, obszarze kolejowym, na lotniskach lub lądowiskach;
12) wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów z wód w związku z utrzymywaniem wód, śródlądowych dróg wodnych oraz remontem urządzeń wodnych, wykonywane w ramach obowiązków właściciela wód.
2. Jeżeli realizacja dwóch lub więcej przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 9 i 10, skutkuje przekroczeniem parametrów określonych dla tych przedsięwzięć, organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych orzeka, w drodze decyzji, o obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
3. Dokonując zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 9 i 10, bierze się pod uwagę parametry skumulowane z innymi planowanymi, realizowanymi oraz zrealizowanymi przedsięwzięciami.
● W art. 394 p.w. uregulowano instytucję zgłoszenia wodnoprawnego. Jest ona wzorowana na rozwiązaniu zawartym w art. 123a prawa wodnego z 2001 r. W starym prawie wodnym ustawa pierwotnie posługiwała się jednak pojęciem zgłoszenia, a nie zgłoszenia wodnoprawnego. Zgłoszenie zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego na mocy ustawy z 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne, która weszła w życie 31 grudnia 2015 r.
W uzasadnieniu do tej nowelizacji wyjaśniono, że przekazanie części zagadnień objętych dotąd pozwoleniami wodnoprawnymi do zgłoszenia ma wpłynąć na zmniejszenie obciążeń administracyjnych. Jest to rozwiązanie, które bez wątpienia było inspirowane podobną konstrukcją z prawa budowlanego.
Szczegółowe rozwiązania dotyczące zgłoszenia wodnoprawnego są zawarte w rozdziale IV (art. 421-424 p.w.) zawartym w dziale IX "Zgoda wodnoprawna" i są skomentowane przy tych przepisach.
● W art. 123a ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. był zawarty katalog ośmiu rodzajów działań wymagających zgłoszenia. Zbiór zawarty w art. 394 ust. 1 p.w. jest ujęty w 12 punktach. Zmiana nie ma charakteru tylko redakcyjnego, ale w pewnym zakresie także merytoryczny. Mianowicie np. w art. 123a ust. 1 pkt 6 prawa wodnego z 2001 r. była mowa o odwadnianiu wykopów budowlanych oraz odprowadzaniu wód z wykopów budowlanych. Natomiast w art. 124 zawierającym zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonywania zgłoszenia było wymienione odwadnianie obiektów lub wykopów budowlanych, a także wykonanie służących do tego urządzeń wodnych, jeżeli zasięg oddziaływania nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem.
Obecnie te działalności są zawarte w trzech odrębnych punktach p.w., tj.: art. 394 ust. 1 pkt 5 - (trwałe odwadnianie wykopów budowlanych), art. 394 ust. 1 pkt 7 (wykonanie urządzeń odwadniających obiekty budowlane, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem) oraz art. 394 ust. 1 pkt 8 (odprowadzanie wód z wykopów budowlanych lub z próbnych pompowań otworów hydrogeologicznych).
Są też takie działalności, które nie były ujęte w kategorii zgłoszeń w prawie wodnym z 2001 r., np. przebudowa rowu w ograniczonym zakresie.
PRZYKŁAD 38
Rowy z zezwoleniem albo pozwoleniem
Przedsiębiorca zamierza przebudować rów. Ma wątpliwości, czy powinien dokonać zgłoszenia wodnoprawnego, czy też ewentualnie konieczne jest zdobycie zezwolenia wodnoprawnego.
Przedsiębiorca planujący tego typu inwestycję powinien zajrzeć do art. 394 ust. 1 pkt 10 p.w. Wskazano tam, że zgłoszenia wodnoprawnego wymaga przebudowa rowu polegająca na wykonaniu przepustu lub innego przekroju zamkniętego na długości nie większej niż 10 m.
Jeżeli więc przedsiębiorca w rowie ma zamiar wykonać przepust o długości nie większej niż 10 m - dokonuje zgłoszenia wodnoprawnego. Jeżeli jednak okaże się, że parametry te są przekroczone (np. przepust ma w rzeczywistości 11 m) - organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych orzeka w drodze decyzji o obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
PRZYKŁAD 39
Obowiązki w przypadku odwadniania obiektów budowlanych
Przedsiębiorca planuje odwodnienie obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 7 p.w. zgłoszenia wymaga wykonanie urządzeń odwadniających obiekty budowlane o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem. Warunkiem jest więc zamknięcie się oddziaływania na terenach stanowiących własność przedsiębiorcy. Nie muszą być to tylko tereny objęte inwestycją. Jak się wydaje, mogą to być tereny należące do przedsiębiorcy, ale na których nie ma obiektów budowlanych i nie planuje się obiektów budowlanych. Nierzadko zdarza się bowiem, że inwestor dokonuje wykupienia nieruchomości sąsiadujących, aby uniknąć konfliktu z sąsiadami, ale i utrudnień administracyjnych (co dotyczy nie tylko prawa wodnego).
Jeżeli jednak oddziaływanie wynikające z wykonania urządzeń odwadniających obiekty budowlane będzie wykraczało poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem - należy wystąpić o pozwolenie wodnoprawne.
● Rozwiązania zawarte w art. 394 ust. 2 i ust. 3 mają na celu m.in. przeciwdziałanie zjawisku określanemu w literaturze i w orzecznictwie jako salami slicing. Co prawda zostało ono ukute w odniesieniu do ocen oddziaływania na środowisko, ale jest ono aktualne także na gruncie p.w. Zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jednym pozwoleniem wodnoprawnym danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów. Podział takiego jednego przedsięwzięcia na mniejsze może bowiem służyć obejściu prawa przez dokonywanie zgłoszeń wodnoprawnych.
Takie sztuczne dzielenie przedsięwzięcia na części (etapy) jest niedopuszczalne. W zakresie ocen oddziaływania na środowisko wskazał na to WSA w Gliwicach w wyroku z 16 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Gl 1034/16). Sąd nawiązał do zakazanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zjawiska salami slicing (por. np. wyroki ETS w sprawach o sygn.: C-142/07, C-205/08, C-275/09 i C-227/01). W sytuacji, w której realizacja dwóch lub więcej przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 9 i 10, skutkuje przekroczeniem parametrów określonych dla tych przedsięwzięć, organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych orzeka w drodze decyzji o obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższym rozwiązaniem jest skorelowany obowiązek, aby wnioskodawca, dokonując zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 9 i 10, brał pod uwagę parametry skumulowane z innymi planowanymi, realizowanymi oraz zrealizowanymi przedsięwzięciami.
Pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego nie wymaga:
1) uprawianie żeglugi na śródlądowych drogach wodnych;
2) holowanie oraz spław drewna;
3) wycinanie roślin z wód lub brzegu w związku z utrzymywaniem wód, śródlądowych dróg wodnych oraz remontem urządzeń wodnych;
4) wykonanie pilnych prac zabezpieczających w okresie powodzi;
5) wykonanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m;
6) rybackie korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych;
7) pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę, na potrzeby zwykłego korzystania z wód;
8) pobór i odprowadzanie wód w związku z wykonywaniem odwiertów lub otworów strzałowych przy użyciu płuczki wodnej na cele badań sejsmicznych;
9) odbudowa, rozbudowa, przebudowa lub rozbiórka urządzeń pomiarowych służb państwowych;
10) wyznaczanie szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego oraz budowa, przebudowa lub remont drogi rowerowej, z wyjątkiem prowadzenia dróg rowerowych przez wody powierzchniowe;
11) zatrzymywanie wody w rowach;
12) hamowanie odpływu wody z obiektów drenarskich;
13) przechwytywanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń melioracji wodnych.
● W art. 395 p.w. zawarty jest katalog 13 rodzajów czynności, które są zwolnione z obowiązku uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonywania zgłoszenia wodnoprawnego. Przepis ten jest wzorowany na art. 124 prawa wodnego z 2001 r., w którym było wymienione 12 rodzajów aktywności. W dużej mierze pokrywają się one. Jednak jest istotny wyjątek. W art. 124 pkt 6 było wymienione odwadnianie obiektów lub wykopów budowlanych, a także wykonanie służących do tego urządzeń wodnych, jeżeli zasięg oddziaływania nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem. Obecnie tego rodzaju działalność jest objęta zgłoszeniem - art. 394 ust. 1 pkt 7 p.w. Jeżeli jednak zakres oddziaływania wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem, konieczne jest pozwolenie wodnoprawne.
● W art. 394 ust. 3 jest mowa o wycinaniu roślin z wód lub brzegu w związku z utrzymywaniem wód, śródlądowych dróg wodnych oraz remontem urządzeń wodnych. Istotę tego zwolnienia, które w zakresie wycinania roślin było przewidziane w art. 124 pkt 3 prawa wodnego z 2001 r., wyjaśnił NSA w wyroku z 23 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2286/13). Stosownie do art. 21 ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. utrzymywanie wód stanowi obowiązek ich właściciela. Jak wynika z art. 124 pkt 3 prawa wodnego z 2001 r., związane z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych wydobywanie kamienia, żwiru, piasku i innych materiałów oraz wycinanie roślin nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Ustawodawca uwzględnił zatem ciążący na właścicielu wód obowiązek ich utrzymywania, zwalniając go z konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na te czynności, które z mocy prawa spoczywają na nim, gdyż ich wykonywanie jest niezbędne dla właściwego utrzymania wód. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko właściciel wód jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kamienia, żwiru, piasku i innych materiałów oraz wycinanie roślin, i to tylko wówczas, kiedy jest to związane z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń wodnych. Inną kwestią pozostaje natomiast to, czy właściciel wód czynności te będzie wykonywał osobiście, czy za pomocą innego podmiotu.
● W art. 395 pkt 5 p.w. jest mowa o wykonaniu urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m. W art. 395 pkt 7 p.w. - o poborze wód powierzchniowych lub wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m sześc. na dobę oraz wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m sześc. na dobę, na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Wspólnym mianownikiem tych przepisów jest odwołanie się do korzystania zwykłego. Jeżeli będą bowiem spełnione warunki (parametry) wskazane w tych przepisach, ale nie będzie to korzystanie zwykłe, nie będzie można skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 394 pkt 5 lub 7 p.w. Należy więc zdefiniować to pojęcie.
W nowym prawie wodnym, wzorem wcześniejszych ustaw, przewidziano korzystanie powszechne, zwykłe i szczególne. Szczegółowe rozwinięcia treści wyżej wymienionych kategorii korzystania z wód znajdują się w kolejnych artykułach: art. 32 p.w. - korzystanie powszechne, art. 33 p.w. - korzystanie zwykłe, art. 34 p.w. - korzystanie szczególne. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb. Prawo to jest rodzajem prawa podmiotowego, które przysługuje każdemu. Dotyczy ono następujących wód: śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, morskich wód wewnętrznych i wód morza terytorialnego. Zwykłe korzystanie z wód jest uprawnieniem właściciela gruntu, któremu przysługuje korzystanie z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnych gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z ustawowymi zastrzeżeniami. Trzecim rodzajem korzystania z wód jest korzystanie szczególne, i jak się wskazuje w art. 34 p.w., jest ono wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód. Warto jednak dodać, że nie można uznawać, iż jest to gradacja - korzystanie powszechne, zwykłe, a na końcu szczególne. To szczególne wykracza poza powszechne i zwykłe. Nie ma zaś takiej relacji pomiędzy powszechnym i zwykłym, albowiem ich przedmiot jest różny. Korzystanie powszechne dotyczy wód powierzchniowych publicznych albo wyjątkowo niepublicznych. Natomiast korzystanie zwykłe - wód należących do właściciela gruntu albo wód podziemnych znajdujących się w gruncie.
1. Pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:
1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66;
2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych;
3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;
5) ustaleń programu ochrony wód morskich;
6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;
7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.
2. W przypadku gdy została wydana ocena wodnoprawna, nie ocenia się zgodności pozwolenia wodnoprawnego z ustaleniami planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza.
● Jak orzekł WSA w Warszawie w wyroku z 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 939/17), na gruncie prawa wodnego z 2001 r. pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli wystąpią przeszkody, o których mowa w przepisie art. 126 prawa wodnego (obecnie jest to analogiczny art. 399 p.w. w związku z art. 396 p.w.). Jeżeli natomiast wnioskodawca przedłoży wszystkie dokumenty wymagane przepisami prawa wodnego, a jednocześnie przeszkody wymienione w przepisie art. 126 prawa wodnego nie wystąpią, to organ administracji wodnej powinien uwzględnić wniosek strony, o czym świadczy treść przepisu art. 127 prawa wodnego (obecnie art. 400 p.w.). Istotne jest więc szczegółowe wyjaśnienie, jakie przeszkody prowadzą do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
● Tego rodzaju dokumenty są przez ustawodawcę zaliczane do dokumentów planistycznych w gospodarowaniu wodami (art. 315 pkt 1 p.w.). Katalog obszarów dorzeczy jest zamknięty. Mianowicie w myśl art. 13 ust. 1 p.w. ustanawia się następujące obszary dorzeczy:
1) obszar dorzecza Wisły obejmujący oprócz dorzecza Wisły znajdującego się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, również dorzecza Słupi, Łupawy, Łeby, Redy oraz pozostałych rzek uchodzących bezpośrednio do Morza Bałtyckiego na wschód od ujścia Słupi, a także wpadających do Zalewu Wiślanego;
2) obszar dorzecza Odry obejmujący oprócz dorzecza Odry znajdującego się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, także dorzecza Regi, Parsęty, Wieprzy, Ücker oraz pozostałych rzek uchodzących bezpośrednio do Morza Bałtyckiego na zachód od ujścia Słupi, a także wpadających do Zalewu Szczecińskiego;
3) obszary dorzeczy:
a) Dniestru,
b) Dunaju,
c) Banówki,
d) Łaby,
e) Niemna,
f) Pregoły,
g) Świeżej
- obejmujące znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej części międzynarodowych dorzeczy.
Dotychczas wydawane dokumenty są niezwykle obszerne (przyjmowane na podstawie prawa wodnego z 2001 r. w innym trybie, o czym poniżej). Dla przykładu rozporządzenie Rady Ministrów z 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. poz. 1967) opublikowano na 7053 stronach. Zawartość tego rodzaju dokumentów jest określona, w szczególności w art. 318 p.w. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej przyjmuje i aktualizuje plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, w drodze rozporządzenia. Aktualizacja następuje co sześć lat. Zgodnie z art. 555 ust. 2 pkt 6 p.w. plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy ustanowione pod rządami prawa wodnego z 2001 r. stają się planami gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy w rozumieniu art. 318 ust. 1 p.w. i podlegają przeglądowi i aktualizacji do 22 grudnia 2021 r.
Analiza dotychczasowych planów gospodarowania wodami na obszarze dorzecza wskazuje, że mają one treściowo zróżnicowany charakter - od postanowień bardzo ogólnych po szczegółowe (stąd też ich objętość). I te ostatnie miały i będą miały znaczenie w praktyce. Mianowicie w myśl art. 55 ust.1 p.w. cele środowiskowe rozumiane jako osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu wód podziemnych, w tym dobrego stanu ilościowego wód podziemnych i dobrego stanu chemicznego wód podziemnych, dobrego stanu wód powierzchniowych, w tym dobrego stanu ekologicznego lub dobrego potencjału ekologicznego oraz dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych, lub norm i celów wynikających z przepisów, na podstawie których zostały utworzone obszary chronione, a także zapobieganie ich pogorszeniu, w szczególności w odniesieniu do ekosystemów wodnych i innych ekosystemów zależnych od wód, określa się dla:
1) jednolitych części wód powierzchniowych niewyznaczonych jako sztuczne lub silnie zmienione;
2) sztucznych i silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych;
3) jednolitych części wód podziemnych;
4) obszarów chronionych.
Cele środowiskowe ustanawia się w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i weryfikuje co sześć lat.
Zgodnie zaś z definicjami ustawowymi - jednolite części wód podziemnych to określona objętość wód podziemnych występująca w obrębie warstwy wodonośnej lub zespołu warstw wodonośnych (art. 16 pkt 19 p.w.). Jednolite części wód powierzchniowych to oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak:
a) jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny,
b) sztuczny zbiornik wodny,
c) struga, strumień, potok, rzeka i kanał lub ich części,
d) morskie wody wewnętrzne, wody przejściowe lub wody przybrzeżne (art. 16 pkt 20 p.w.).
● Ocena planowanego przedsięwzięcia pod kątem ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza musi być zindywidualizowana. Jak to wyjaśnił WSA w Szczecinie w wyroku z 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 1170/15), na gruncie prawa wodnego z 2001 r. w odniesieniu do warunków korzystania z wód regionów wodnych (co mutatis mutandis odnosi się do planów gospodarowania wodami na obszarze dorzecza): "Dyrektor RZGW ma obowiązek opracowania warunków korzystania z wód regionów wodnych, co wynika z art. 120 ust. 1 ustawy. Opracowanie tych warunków dla określonego regionu wodnego wynikało też z ustaleń Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (M.P. z 2011 r. nr 40, poz. 451). Warunki korzystania z wód regionu wodnego ustala się w drodze aktu prawa miejscowego, co oznacza, że przedmiotowe rozporządzenie dyrektora RZGW jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze określonych regionów. Dopóki akt ten pozostaje w obrocie prawnym jest dla ich adresatów, tj. korzystających z wód, bezwzględnie obowiązujący. Powoływanie się przez skarżącą spółkę na regulacje obowiązujące w innych regionach i zarządach gospodarki wodnej jest chybione. Głównym zadaniem ustalonych w tym zakresie warunków jest wspomaganie osiągnięcia celów środowiskowych, które mogą być w różnych regionach odmienne. Jest to zatem akt, który uzupełnia regulację ustawową, i w takim zakresie, jaki z niego wynika - jest on wiążący i winien być respektowany przez korzystających z pozwolenia wodnoprawnego na obszarze tego regionu".
● Zgodnie z art. 16 pkt 35 p.w. obszary chronione to:
a) jednolite części wód przeznaczone do poboru wody na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi,
b) jednolite części wód przeznaczone do celów rekreacyjnych, w tym kąpieliskowych,
c) obszary wrażliwe na eutrofizację wywołaną zanieczyszczeniami pochodzącymi ze źródeł komunalnych rozumianą jako wzbogacanie wód biogenami, w szczególności związkami azotu lub fosforu, powodującymi przyspieszony wzrost glonów oraz wyższych form życia roślinnego, w wyniku którego następują niepożądane zakłócenia biologicznych stosunków w środowisku wodnym oraz pogorszenie jakości tych wód,
d) obszary przeznaczone do ochrony siedlisk lub gatunków, o których mowa w przepisach ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), dla których utrzymanie lub poprawa stanu wód jest ważnym czynnikiem w ich ochronie,
e) obszary przeznaczone do ochrony gatunków zwierząt wodnych o znaczeniu gospodarczym.
W myśl art. 61 ust. 1 p.w. celem środowiskowym dla obszarów chronionych jest osiągnięcie norm i celów wynikających z przepisów, na podstawie których te obszary chronione zostały utworzone, przepisów ustanawiających te obszary lub dotyczących tych obszarów, o ile nie zawierają one w tym zakresie odmiennych uregulowań.
Artykuł 61 ust. 2 p.w. stanowi, że cel środowiskowy, o którym mowa w ust. 1, realizuje się w szczególności przez podejmowanie działań zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Zgodnie z art. 318 ust. 3 p.w. plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza zawiera wykazy obszarów chronionych, o których mowa w art. 317 ust. 4 (są one zdefiniowane powyżej), wraz z graficznym przedstawieniem przebiegu ich granic oraz określeniem podstaw prawnych ich utworzenia.
Wśród omawianej kategorii obszarów ochronnych są wymienione obszary przeznaczone do ochrony siedlisk lub gatunków, o których mowa w przepisach ustawy o ochronie przyrody, dla których utrzymanie lub poprawa stanu wód jest ważnym czynnikiem w ich ochronie. Ustawodawca ma na myśli nie wszystkie obszary przeznaczone do ochrony siedlisk lub gatunków, o których mowa w przepisach ustawy o ochronie przyrody, ale te z nich, dla których utrzymanie lub poprawa stanu wód jest ważnym czynnikiem w ich ochronie.
Jako ilustrację takiej sytuacji, w której utrzymanie lub poprawa stanu wód są ważnym czynnikiem w ich ochronie, można podać tę stanowiącą osnowę wyroku WSA w Warszawie z 9 listopada 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1810/07). Stan faktyczny wyglądał następująco: prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję wojewody mazowieckiego z (...) maja 2007 r. udzielającą S. sp. z o. o. z siedzibą w W. (zwanej dalej spółką) pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z Wisły na odcinku od km (...) do km (...) oraz jego składowanie na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią na lewym brzegu Wisły na wysokości km (...). Decyzja została zaskarżona przez organizację społeczną. Zdaniem WSA zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt. Jest zrozumiałe, że dla bytowania ptaków błotnych istotne znaczenie ma także stan siedliska, w którym żyją, możliwość i łatwość zdobycia pożywienia, często pozyskiwanego z wód. Z rozporządzenia nr (...) wojewody mazowieckiego z (...) grudnia 2003 r. ustanawiającego plan ochrony rezerwatu przyrody "W." (par. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c) wynika, że ekosystemy tego rezerwatu zdegradowane zostały w pewnym stopniu m.in. przez pobór piasku z rzeki w stosunku wód rezerwatu oraz w pewnym stopniu m.in. przez piaskarnię, jeśli chodzi o powierzchnię lądu w rezerwacie. W tej sytuacji nie jest oczywiste, czy dalsze prowadzenie przez piaskarnię dotychczasowej działalności na tym terenie nie pogorszy w znaczący sposób tych siedlisk gatunków zwierząt (ptaków wodno-błotnych), a także nie wpłynie w znaczący sposób negatywnie na te właśnie gatunki ptaków. W konsekwencji WSA, uchylając zaskarżoną decyzję, wskazał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, oceni, czy dalsza działalność tej piaskowni mogła mieć negatywny wpływ na gatunki ptaków wodno-błotnych, dla których ochrony utworzono obszar Natura 2000, i ich bytowanie na tym obszarze (...).
● Na gruncie ustawy o ochronie przyrody plany ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody oraz parku krajobrazowego sporządza się na okres 20 lat.
Są one ustanawiane odpowiednio dla:
- parku narodowego przez ministra właściwego do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia,
- rezerwatu przyrody - przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w formie zarządzenia jako akt prawa miejscowego,
- parku krajobrazowego - przez sejmik województwa w drodze uchwały.
Regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 lub jego części. Jest on ustanawiany na okres 10 lat. Dla obszaru Natura 2000 lub jego części może być także ustanowiony plan ochronny przez ministra właściwego do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia, na okres 20 lat.
● Plany zarządzania ryzykiem powodziowym są wymienione w art. 315 pkt 2 p.w. jako dokumenty planistyczne w gospodarowaniu wodami. Zasady ich sporządzania są określone w rozdziale 1 "Zarządzanie ryzkiem powodziowym" (art. 163-182 p.w.) zawartym w dziale IV "Zarządzanie ryzykiem powodziowym i przeciwdziałanie skutkom suszy".
Zgodnie z art. 169 ust. 1 p.w. dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie tego ryzyka sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności:
1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2 proc. lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego;
2) obszary szczególnego zagrożenia powodzią;
3) obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku uszkodzenia lub zniszczenia:
a) wału przeciwpowodziowego,
b) wału przeciwsztormowego,
c) budowli piętrzącej (art. 169 ust. 2 p.w).
Z kolei w myśl art. 170 ust. 1 p.w. dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2, sporządza się mapy ryzyka powodziowego. Na mapach ryzyka powodziowego przedstawia się potencjalne negatywne skutki związane z powodzią dla obszarów (art. 170 ust. 2).
Powyższe mapy stają się podstawą do opracowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne (art. 172 ust. 1 p.w.).
Plany zarządzania ryzykiem powodziowym zawierają m.in. (art. 172 ust. 3 p.w.):
1) mapę obszaru dorzecza, na której są zaznaczone obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi;
2) mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego wraz z opisem wniosków z analizy tych map;
3) opis celów zarządzania ryzykiem powodziowym, uwzględniający konieczność ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej;
4) katalog działań służących osiągnięciu celów zarządzania ryzykiem powodziowym, w tym działań, o których mowa w art. 165, z uwzględnieniem ich priorytetu;
5) opis sposobu określania priorytetów działań służących osiągnięciu celów zarządzania ryzykiem powodziowym i nadzorowania postępów w realizacji planu; (...).
Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w drodze rozporządzenia przyjmuje plany zarządzania ryzykiem powodziowym oraz ich aktualizacje, kierując się koniecznością zapewnienia skutecznej ochrony przed powodzią (art. 173 ust. 16 p.w.).
Wizualizacje map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, stanowiące element planów zarządzania ryzykiem powodziowym, w skali określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 174 ust. 1 pkt 2, są dostępne na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego obsługę ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej (art. 173 ust. 17 p.w.). Plany zarządzania ryzykiem powodziowym podlegają przeglądowi co sześć lat oraz w razie potrzeby aktualizacji.
Zgodnie z art. 555 ust. 2 pkt 7 p.w. plany zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszarów dorzeczy ustanowione na podstawie prawa wodnego z 2001 r. stają się planami zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszarów dorzeczy w rozumieniu art. 172 ust. 1 p.w. i podlegają przeglądowi do 22 grudnia 2021 r. i w razie potrzeby aktualizacji.
● Plany przeciwdziałania skutkom suszy są wymienione w art. 315 pkt 3 p.w. jako dokumenty planistyczne w gospodarowaniu wodami. Zasady ich sporządzania są określone w rozdziale 2 "Przeciwdziałanie skutkom suszy" (art. 183-185 p.w.) zawartym w dziale IV "Zarządzanie ryzykiem powodziowym i przeciwdziałanie skutkom suszy".
W myśl art. 184 ust. 1 i 2 p.w. przeciwdziałanie skutkom suszy prowadzi się zgodnie z planem przeciwdziałania skutkom suszy. Plan przeciwdziałania skutkom suszy zawiera:
1) analizę możliwości powiększenia dyspozycyjnych zasobów wodnych;
2) propozycje budowy lub przebudowy urządzeń wodnych;
3) propozycje niezbędnych zmian w zakresie korzystania z zasobów wodnych oraz zmian naturalnej i sztucznej retencji;
4) katalog działań służących przeciwdziałaniu skutkom suszy.
Zgodnie z art. 185 ust. 6 p.w. minister właściwy do spraw gospodarki wodnej przyjmuje i aktualizuje plan przeciwdziałania skutkom suszy w drodze rozporządzenia. Jest on aktualizowany nie rzadziej niż co sześć lat (art. 185 ust. 8 p.w.).
● Zgodnie z art. 161 ust. 11 p.w. Rada Ministrów przyjmuje w drodze rozporządzenia program ochrony wód morskich, uwzględniając stanowisko Komisji Europejskiej oraz kierując się powszechnym charakterem tego programu. Program taki podlega przeglądowi co sześć lat i w razie potrzeby aktualizacji (art. 161 ust. 15 p.w.).
W myśl art. 159 ust. 1 pkt 1 p.w. program ochrony wód morskich określa działania podstawowe niezbędne do osiągnięcia lub utrzymania dobrego stanu środowiska wód morskich, w tym działania prawne, administracyjne, ekonomiczne, edukacyjne i kontrolne:
a) wpływające na dozwoloną intensywność działalności człowieka,
b) wpływające na dozwolony stopień zakłóceń w ekosystemach morskich,
c) wpływające na lokalizację oraz termin realizacji planowanych przedsięwzięć,
d) przyczyniające się do identyfikacji zanieczyszczeń wód morskich,
e) które ze względu na interes gospodarczy zachęcają użytkowników ekosystemów morskich do działania w sposób pozwalający na osiągnięcie lub utrzymanie dobrego stanu środowiska wód morskich,
f) służące przywróceniu poprzedniego stanu naruszonych elementów ekosystemów morskich,
g) zapewniające wszystkim zainteresowanym udział w osiągnięciu dobrego stanu środowiska wód morskich oraz mające na celu wzrost świadomości społecznej w zakresie osiągnięcia lub utrzymania dobrego stanu środowiska wód morskich.
Zgodnie z art. 555 ust. 2 pkt 1 p.w. krajowy program ochrony wód morskich, ustanowiony na podstawie prawa wodnego z 2001 r., staje się programem ochrony wód morskich w rozumieniu art. 159 ust. 1 p.w. i podlega przeglądowi do 31 grudnia 2021 r. i w razie potrzeby aktualizacji.
● W myśl art. 88 ust.1 p.w. krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych, którego integralną część stanowi wykaz aglomeracji oraz wykaz niezbędnych przedsięwzięć w zakresie budowy i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych, sporządza i aktualizuje minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a zatwierdza Rada Ministrów. Zgodnie z art. 88 ust. 2 p.w. krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych określa dla przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1, w szczególności:
1) zakres rzeczowo-finansowy;
2) termin zakończenia.
Artykuł 97 p.w. stanowi, że minister właściwy do spraw gospodarki wodnej ogłasza w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych oraz jego aktualizacje.
Na podstawie art. 555 ust. 2 pkt 3 p.w. krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych ustanowiony na podstawie prawa wodnego z 2001 r. staje się krajowym programem oczyszczania ścieków komunalnych w rozumieniu art. 88 ust. 1 niniejszej ustawy i podlega aktualizacji do 1 lipca 2021 r.
● Do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane (art. 407 ust. 2 pkt 3 p.w.). Są one przedmiotem analizy w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
● Jak orzekł NSA, norma imperatywna art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne (obecnie 396 p.w.) zakazuje wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, godzących w te ustalenia. Nie można bowiem wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Zaznaczyć też trzeba, że pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to w każdym wypadku organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania z urzędu oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1474/97, ONSA 2000 r., nr 4, poz. 150).
● NSA w wyroku z 26 marca 2014 r. (sygn. akt II OSK 2595/12) orzekł, że w przypadku art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne (obecnie art. 396 p.w.) chodzi o brak sprzeczności pozwolenia wodnoprawnego z konkretną normą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można natomiast przyjąć, że organ odmawia wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza normy ogólne planu, np. nakazujące respektowanie ładu przestrzennego. Stworzyłoby to nadmierny luz interpretacyjny organów wydających pozwolenie wodnoprawne, wbrew konstrukcji prawnej tych decyzji, które są aktami związanymi.
● NSA w wyroku z 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2645/11) wskazał, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.), nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wyżej wymieniona jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie konstytucji ograniczających własność. Plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. został uznany aktem prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają również na zakres uprawnień wynikających z innych ustaw, czego przykładem mogą być powołane wyżej art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 prawa wodnego. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów w zakresie określonym w par. 4 rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Jednak ustalenia te powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo.
Osnową sprawy, na gruncie której sformułowano powyższe twierdzenia, była odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Jedyną przyczyną było to, że w miejscowym planie zagospodarowania terenu, w karcie terenu nr 16 pkt 4 "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", wpisano: "Ochronie podlegają rzeźba terenu, wody otwarte, zieleń wysoka oraz leśna". Powyższe postanowienie, zdaniem organów orzekających i sądu I instancji, nie pozwalało na budowę na tym terenie stawów rybnych zgodnie z wnioskiem sp. z o.o., co w dalszej konsekwencji miało uzasadniać odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 prawa wodnego.
NSA nie zgodził się z takim rozumieniem postanowienia planu miejscowego, uznając, że jest to wykładnia zbyt daleko ograniczająca prawa właścicielskie strony. "Postanowienie planu, że «ochronie podlega rzeźba terenu» jest w swej wymowie bardzo ogólnikowe, mało precyzyjne, a w konsekwencji bardzo rygorystyczne, jeżeli przyjmie się takie jego rozumienie, jak w tej sprawie. To, że «ochronie podlega rzeźba terenu», nie może być rozumiane, że na tym terenie obowiązuje zakaz wszelkiej działalności inwestycyjnej, w tym nawet związanej z działalnością rolniczą i gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są gruntami rolnymi, to postanowienia planu miejscowego o ochronie rzeźby terenu nie można tak rozumieć, że stanowi ono zakaz wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - stawów rybnych, na terenie o przeznaczeniu rolniczym i leśnym (...). Gdyż takie rozumienie w istocie wyklucza bądź ogranicza prowadzenie podstawowej działalności (hodowla ryb) zgodnej z przeznaczeniem terenu, na którym położona jest działka (...)" - czytamy w uzasadnieniu NSA.
● Wielu inwestorów 1 stycznia 2018 r. zostało zaskoczonych faktem, że wygasła część posiadanych przez nich decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które posiadali nierzadko od wielu lat. Mianowicie w art. 546 ust. 1 p.w. postanowiono, że wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy: decyzje wydane na podstawie art. 50 (decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) i art. 59 (decyzje o warunkach zabudowy) u.p.z.p. dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej - z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Wspomniany art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. mówi o obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Są one zdefiniowane w art. 16 pkt 34 (zob. komentarz do art. 390 powyżej).
PRZYKŁAD 40
Wygaśnięcie decyzji na obszarze zagrożenia powodzią
Przedsiębiorca A posiada decyzję o warunkach zabudowy z 2016 r., której jeszcze nie wykorzystał. Część nieruchomości przewidzianej pod inwestycję leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W tej sytuacji - na mocy art. 546 ust. 1 p.w. - jego decyzja wygasła 1 stycznia 2018 r.
● Zgodnie z art. 546 p.w. przepisu ust. 1 nie stosuje się do decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 u.p.z.p., na podstawie których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano decyzje o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu.
PRZYKŁAD 41
Istotny jest nie wniosek, ale wydane pozwolenie
Przedsiębiorca A posiada decyzję o warunkach zabudowy z roku 2016. Część nieruchomości przewidzianej pod inwestycję leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Złożył w grudniu 2017 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, ale nie zostało ono wydane przed 1 stycznia 2018 r. Jeżeli tak jest, to jego decyzja wygasła 1 stycznia 2018 r. Jeżeli jednak wniosek złożył np. w październiku 2017 r. i taką decyzję (pozwolenie na budowę) uzyskał, nie dotkną go konsekwencje w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.
W art. 546 ust. 3 p.w. przewidziany jest jeszcze jeden wyjątek od wygaśnięcia decyzji. Mianowicie przepisu ust. 1 nie stosuje się do decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 u.p.z.p., dotyczących zagospodarowania terenu niezwiązanego z wykonywaniem robót budowlanych lub polegającego wyłącznie na budowie drogi rowerowej, urządzeń melioracji wodnych lub budowli przeciwpowodziowych.
Do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 u.p.z.p nie stosuje się przepisów art. 162 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W ciągu 12 miesięcy od wejścia w życie p.w. wójt, burmistrz lub prezydent miasta opracuje wykaz decyzji, które wygasły. Powyższy wykaz jest przekazywany właściwym miejscowo organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego oraz podlega ogłoszeniu na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej właściwej gminy.
Artykuł 546 ust. 6 p.w. wskazuje, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.p.z.p., stosuje się przepisy dotychczasowe.
1. Organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich.
2. Organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, jeżeli wnioskodawcą są Wody Polskie.
3. Organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w sprawie zgód wodnoprawnych jest:
1) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach:
a) pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1:
- jeżeli korzystanie z usług wodnych, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji lub urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 - na wykonanie budowli przeciwpowodziowych,
- na przerzuty wody i wykonanie niezbędnych do tego urządzeń wodnych,
- na wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów,
- na działania związane z rekultywacją wód powierzchniowych lub wód podziemnych,
- na wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także na wycinanie roślin z wód lub brzegu,
- na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1, pochodzących z eksploatacji instalacji związanej z przedsięwzięciami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,
- jeżeli korzystanie z usług wodnych lub wykonywanie urządzeń wodnych odbywa się w całości lub w części na terenach zamkniętych w rozumieniu art. 3 pkt 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,
b) ocen wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 3,
c) pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 389, wymaganych dla przedsięwzięcia, jeżeli jest organem właściwym w sprawie jednego z pozwoleń,
d) pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 389, jeżeli dotyczą korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na śródlądowych wodach płynących, będących przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,
e) decyzji, o których mowa w art. 77 ust. 3 i 8 oraz w art. 176 ust. 4;
2) dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, niewymienionych w pkt 1 lit. a, c i d;
3) kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych.
4. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych jest właściwy w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia tych pozwoleń.
5. Organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych jest organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych.
6. Wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, oceny wodnoprawnej, decyzji, o których mowa w art. 77 ust. 3 i 8 oraz w art. 176 ust. 4, a także zgłoszenie wodnoprawne składa się w siedzibie nadzoru wodnego właściwego miejscowo albo najbliższego dla zamierzonego korzystania z usług wodnych lub wykonywania urządzeń wodnych, lub innej działalności wymagającej zgody wodnoprawnej.
● Artykuł 398 p.w. zawiera rozbudowaną regulację dotyczącą właściwości poszczególnych organów. Artykuł ten jest konsekwencją zmiany struktury prawno-organizacyjnej organów administracji publicznej właściwych w sprawach gospodarowania wodami. W szczególności chodzi o:
- zniesienie prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i przekształcenie urzędu obsługującego ten organ (Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) w jednostkę organizacyjną państwowej osoby prawnej - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie,
- zniesienie siedmiu dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej jako organów administracji rządowej niezespolonej, właściwych w sprawach gospodarowania wodami w regionach wodnych oraz przekształcenie siedmiu regionalnych zarządów gospodarki wodnej jako urzędów administracji rządowej niezespolonej zapewniających obsługę dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej w jednostki organizacyjne Wód Polskich.
Zgodnie z art. 239 ust. 3 pkt 2 p.w. powołane zostały regionalne zarządy gospodarki wodnej z siedzibami: w Białymstoku, w Bydgoszczy, w Gdańsku, w Gliwicach, w Krakowie, w Lublinie, w Poznaniu, w Rzeszowie, w Szczecinie, w Warszawie i we Wrocławiu. Struktura organizacyjna Wód Polskich obejmuje również:
- zarządy zlewni;
- nadzory wodne.
Według statutu nadanego przez ministra środowiska w rozporządzeniu z 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie (Dz.U. poz. 2506) jest 50 zarządów zlewni (par. 18 statutu). Natomiast nadzory wodne są wymienione w załączniku do statutu "Wykaz siedzib zarządów zlewni oraz nadzorów wodnych".
1. Za udzielenie zgód wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1-3, ponosi się opłatę.
2. Za przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego opłata wynosi 87 zł.
3. Za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosi 217 zł.
4. Jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4340 zł.
5. Za wydanie oceny wodnoprawnej opłata wynosi 868 zł.
6. Opłatę, o której mowa w ust. 3, ponosi się także za wydanie decyzji, o której mowa w art. 414 ust. 7.
7. Jeżeli opłata za zgodę wodnoprawną nie pokrywa rzeczywistych kosztów postępowania, przepisy art. 264 oraz art. 265 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
8. Opłaty, o których mowa w ust. 2-5, wnosi się na rachunek bankowy Wód Polskich.
9. Poświadczenie wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną dołącza się do:
1) zgłoszenia wodnoprawnego;
2) wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;
3) wniosku o wydanie oceny wodnoprawnej.
10. Stawki opłat, o których mowa w ust. 2-5, ustalone w roku poprzednim, podlegają każdego roku kalendarzowego zmianie w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem za rok poprzedni, ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
11. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, nie później niż do dnia 31 października każdego roku, ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" wysokość stawek opłat, o których mowa w ust. 2-5, obowiązujących od dnia 1 stycznia roku następnego.
12. Opłata za zgodę wodnoprawną, o której mowa w ust. 3-5, podlega zwrotowi, jeżeli nie wszczęto postępowania w sprawie:
1) pozwolenia wodnoprawnego;
2) oceny wodnoprawnej;
3) decyzji, o której mowa w art. 414 ust. 7.
13. Zwrot opłaty za zgodę wodnoprawną następuje na wniosek.
14. Opłata za zgodę wodnoprawną nie podlega zwrotowi po upływie 5 lat, licząc od końca roku, w którym dokonano zapłaty opłaty.
15. Opłata za zgodę wodnoprawną stanowi przychód Wód Polskich.
16. Wody Polskie są zwolnione z opłaty za zgodę wodnoprawną w sprawach, w których są wnioskodawcą.
17. Do opłat, o których mowa w ust. 1-6, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim.
18. Opłaty, o których mowa w ust. 1-6, nieuiszczone w terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
● Opłaty za zgody wodnoprawne zostały uregulowane w art. 398 p.w. Przepisy mają walor techniczny i nie wymagają szerszego komentarza.
1. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli:
1) projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8;
2) projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony.
2. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków.
● Są one określone w art. 399 p.w., w którym ust. 1 stanowi odpowiednik art. 126 prawa wodnego z 2001 r. W ust. 2 art. 399 została jednak dodana kolejna, tym razem sankcyjna przesłanka odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego w postaci niewywiązywania się z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych. Kwestia ustaleń dokumentów i wymagań, o których mowa w art. 396 p.w., została wyjaśniona w komentarzu przy tym artykule.
● Zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 2 p.w. samodzielną podstawą do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale tylko w zakresie korzystania z wód dla celów energetyki wodnej, jest niezapewnienie wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Tego rodzaju okoliczność jest najczęściej podnoszona przez podmioty, które mają konkurencyjny interes w stosunku do wnioskodawców o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
● Jak wspomniano, przesłanka odmowy wydania zezwolenia w sytuacji niewywiązywania się z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych jest nowością. W prawie wodnym z 2001 r. nie występowała.
Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 8 czerwca 2017 r. ( sygn. akt II SA/Wr 30/17) przyczyny odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego są określone w art. 126 prawa wodnego z 2001 r. i nie można w drodze zabiegów pozaprawnych tworzyć innych przyczyn uzasadniających odmowę. W wyroku tym WSA stanowczo podkreślił, że przepis ustawy - Prawo wodne nie wiązały odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z mniej lub bardziej uzasadnionym prawdopodobieństwem niewłaściwego wykonywania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. "Dopiero wydanie i wykonywanie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego pozwoli na ocenę, czy wnioskodawca nie narusza warunków decyzji" - stwierdził WSA.
Warto zwrócić uwagę na to, że ustawodawca w nowym prawie mówi o niewywiązywaniu się z obowiązków wynikających z "dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych". Zatem nawiązuje do uprzednio wydanych pozwoleń, przy czym jest to szerokie ujęcie. Ustawodawca nie precyzuje bliżej, jakich obowiązków ma dotyczyć to niewywiązywanie się, a co więcej, nie wprowadza żadnej gradacji naruszeń. Tymczasem konsekwencje są dotkliwe - obligatoryjna odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego (wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się). Rodzą się w związku z tym przepisem poważne wątpliwości interpretacyjne. Czy sformułowanie "nie wywiązuje się" jest użyte intencjonalnie (zamiast np. "nie wywiązywał się") jako odnoszące się tylko do stanu trwającego w dacie orzekania, czy również do pewnych stanów powtarzalnych? Czy ocena ta ma dotyczyć tylko pozwoleń wodnoprawnych wydanych po 1 stycznia 2018 r., czy również wcześniejszych? Jeżeli przesłanka ta ma być rozumiana jako odnosząca się do stanów powtarzalnych, to jak daleko wstecz organ ma oceniać stan tych naruszeń, czy tylko po 1 stycznia 2018 r.? Jeżeli podstawa ta obejmuje również stany powtarzalne, a więc również takie naruszenia, które mogły zostać już usunięte w dacie orzekania, jak długo ma trwać ten stan odmowny? Czy zakład, który np. dwa razy w przeszłości naruszył obowiązki z dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych, już nigdy nie otrzyma kolejnych? Jak się wydaje, jest to zbyt daleko idąca interpretacja, ale tych kwestii ustawodawca nie wyjaśnia.
ⒸⓅ
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone.
Dalsze rozpowszechnianie artykułu za zgodą wydawcy INFOR PL S.A. Kup licencję.
Wpisz adres e-mail wybranej osoby, a my wyślemy jej bezpłatny dostęp do tego artykułu