To nierozwiązane problemy społeczne wpychają ludzi do urzędów pracy

25 lat wolności to także ćwierć wieku walki z problemem bezrobocia w Polsce i prób jego rozwiązania. Jakie były początki obecnych urzędów pracy?

@RY1@i02/2014/170/i02.2014.170.183000800.101.jpg@RY2@

Mało kto dziś pamięta, że służby zatrudnienia działały jeszcze przed transformacją ustrojową jako wydziały zatrudnienia w powiatowych radach narodowych. Ich zadania były wtedy jednak zupełnie inne niż dziś. Zajmowały się werbowaniem ludzi do publicznych firm, w których brakowało pracowników. 25 lat temu powstała z nich sieć urzędów pracy. Początkowo były zbudowane hierarchicznie i stanowiły część administracji rządowej. Po zmianie ustroju zatrudnieni w nich urzędnicy mieli pomagać osobom zagrożonym bezrobociem. Reforma Balcerowicza przewidywała bowiem, że w obliczu ograniczeń finansowych przedsiębiorstwa będą zwalniać zbędnych ludzi. Wtedy też z inicjatywy Jacka Kuronia, ówczesnego ministra pracy, powstała pierwsza ustawa odnosząca się do bezrobocia. Nikt się jednak nie spodziewał, że przyniesie takie skutki, jakie przyniosła.

To znaczy?

Za bezrobotnych uznano na początku wszystkich, którzy nie mogli znaleźć pracy i zgłosili się do urzędu. Urzędnicy nie umieli jeszcze nikomu wyszukać zajęcia. W tamtym czasie zresztą, gdy następowały masowe zwolnienia, nowe firmy nie powstawały, a istniejące nie przyjmowały nikogo do pracy. Poza tym pracodawcy nie szukali kadr za pośrednictwem takich instytucji, bo nie miały one żadnego doświadczenia. W rezultacie wszyscy rejestrujący się w pośredniakach okazywali się bezrobotnymi. Urząd nie mógł pomóc im w znalezieniu pracy, wobec tego musiał im wypłacać zasiłek.

Kto mógł otrzymać takie świadczenie?

Prawo do niego mieli praktycznie wszyscy. A to rodziło patologiczne zachowania. Przysługiwały one np. absolwentom szkół i uczelni. Często więc zamiast rozpocząć pracę po skończeniu studiów rejestrowali się oni w urzędzie, by otrzymać zasiłek, nawet gdy mogli szybko znaleźć pracę. Do takiej decyzji skłaniały ich preferencje w dostępie do zasiłku i jego wysokość. Był on np. korzystniejszy niż zasiłek wychowawczy, a więc kobietom opiekującym się dziećmi opłacało się zerwać umowę z pracodawcą i pobierać to świadczenie. Taka polityka spowodowała gigantyczny napływ ludzi do urzędów pracy, a pierwsze ich działania polegały przede wszystkim na ustaleniu uprawnień do zasiłków i obsłudze ich wypłacania. W nowej rzeczywistości było wiele niepewności i ryzyk związanych z funkcjonowaniem na otwartym rynku pracy. Bezpieczniej więc było pobierać zasiłek dla bezrobotnych, który szybko stał się wsparciem uniwersalnym. W tamtym okresie świadczenia miały uspokoić nastroje społeczne, aby reforma gospodarcza mogła w pełni zaistnieć.

Kiedy zaczęto ograniczać zasiłki dla bezrobotnych?

Właściwie już po pierwszym roku pojawiły się pierwsze restrykcje w dostępie do nich. Co roku dodawano kolejne wymagania ograniczające możliwość uznania danej osoby za bezrobotną i nabycia przez nią uprawnień zasiłkowych dotyczące np. rozmiarów gospodarstwa rolnego, wielkości dochodów, okresu poprzedniej pracy. To odcinało od zasiłku pewną grupę osób. Proces ten trwał właściwie - z różnym natężeniem - przez ostatnie 25 lat.

Jaki jest tego skutek?

Dzisiaj zasiłek dostaje mniej niż jedna piąta bezrobotnych. Na tle innych państw europejskich to bardzo mało. Pewien wzrost liczby osób pobierających takie świadczenie byłby wskazany, jeśli mamy w pełni realizować ideę flexicurity. Zgodnie z nią rynek pracy powinien być elastyczny, ale zarazem dawać zabezpieczenie społeczne. Ludzie nie powinni trwać w bezrobociu, ale możliwie szybko z niego wychodzić, ale z drugiej strony nie mogą też obawiać się zwolnienia i kurczowo trzymać się konkretnej pracy. Muszą więc mieć zabezpieczone dochody w czasie bycia bezrobotnym i skuteczną pomoc w poszukiwaniu pracy. Problemem są jednak inne obszary polityki społecznej. Wciąż brakuje taniej i dostępnej instytucjonalnej opieki nad dziećmi bądź zapewnienia odpowiednio wysokiego dochodu socjalnego dla matek rezygnujących z pracy z tego powodu. Kolejny to ubezpieczenie zdrowotne, które bywa jednym z głównych powodów rejestracji w urzędzie pracy. Nierozwiązane problemy społeczne wpychają ludzi do systemu urzędów pracy, który często nie jest dla nich przeznaczony. Przez to też mało skutecznie pomaga on w znajdowaniu pracy.

Wraz z reformą samorządową urzędy pracy znalazły się pod zwierzchnictwem powiatów. Pojawiają się głosy, że przynajmniej wynagrodzenia pracowników służb zatrudnienia powinny być finansowane z budżetu państwa, a nie samorządów. Czy to dobry pomysł?

Nie wyobrażam sobie sprawnego funkcjonowania urzędów pracy, które działałyby pod presją centralnej regulacji. Służby, które zajmują się aktywizacją bezrobotnych, muszą znać lokalne rynki, a skierowanie ich pod centralne władztwo może przynieść tylko większe zbiurokratyzowanie. Podobnie jeśli chodzi o wynagrodzenia. Skoro samorząd jest pracodawcą, powinien też wypłacać pensje, a myślenie, że urząd dostanie więcej pieniędzy, będąc w gestii centralnej, jest bardzo mylne. Przeniesienie pośredniaków do powiatów było słuszne również z tego powodu, że w samorządach zapadają decyzje dotyczące edukacji.

W ciągu ostatnich 25 lat pośredniakom sukcesywnie dokładano nowych zadań. Jak sobie z nimi poradziły?

W początku funkcjonowania urzędy pracy mogły oferować bezrobotnym tylko kilka form aktywizacji, przede wszystkim szkolenia, prace interwencyjne i roboty publiczne. Z biegiem czasu pojawiły się staże. W miarę upływu lat identyfikowano kolejne problemy i aby im przeciwdziałać, wprowadzane były dodatkowe instrumenty, np. szkolenia indywidualne. Zadania służb zatrudnienia rozrastały się w ten sposób, że instrumenty ogólne, masowe zaczęto uszczegóławiać, narzucając różne normy ich funkcjonowania. Problem w tym, że aby urzędy mogły je stosować, powinny dysponować większą ilością czasu i liczbą pracowników.

Czy to oznacza, że służby zatrudnienia wcale nie są dziś skuteczniejsze w walce z bezrobociem niż kiedyś?

Rzeczywiście ich efektywność nie wzrosła, a potwierdzeniem tego jest fakt, że w rejestrze bezrobotnych większość stanowią osoby, które wciąż powracają do tej ewidencji. Wskaźnik ten jest u nas bardzo wysoki. Dużo mniej jest natomiast osób, dla których bezrobocie było tylko epizodem. Skuteczność urzędów się nie zwiększyła, bo zostały one poddane intensywnemu procesowi biurokratyzacji. Urzędnik musi bardzo dużo czasu poświęcić sprawozdawczości, a nie rozwiązaniu problemów człowieka, który się do niego zgłasza. Ma świadomość, że będzie sprawdzany i oceniany, wymaga się od niego udokumentowania każdego kroku. Pracownicy służb zatrudnienia są często bardziej skupieni na rejestracji działań niż na samych działaniach. Wszystko to powoduje, że są oni coraz bardziej maszynkami do przetwarzania informacji, aniżeli osobami zapewniającymi diagnozę problemu i realną pomoc.

Skoro urzędy pracy nie są ani skuteczne, ani popularne społecznie, to może należałoby je zlikwidować, a ich zadania powierzyć podmiotom prywatnym?

W żadnym razie. Należy bardziej zadaniowo określić obowiązki urzędów i umożliwić im - ale nie nakazać - zlecanie podmiotom prywatnym niektórych zadań, konkretnych usług, a nawet całych ich pakietów. Przez zadaniowe określenie obowiązków rozumiem np. uzyskanie określonego procentowo odsetka bezrobotnych, którzy podejmą pracę i utrzymają ją przynajmniej przez 6 miesięcy, rok lub dłużej. Ten odsetek musiałby się różnić zależnie od czasu (inny w dobrej, inny w złej koniunkturze) i od miejsca (na lokalnych rynkach możliwości uzyskania zatrudnienia są zdecydowanie różne). Dzisiejsze cele, np. sporządzenie indywidualnego planu działania, skierowanie określonej liczby bezrobotnych na szkolenia czy pozyskanie środków z funduszy unijnych, stałyby się środkami do realizacji celu, jakim powinno być ulokowanie bezrobotnych w odpowiadających im miejscach pracy.

@RY1@i02/2014/170/i02.2014.170.183000800.803.jpg@RY2@

FOT. WOJTEK GÓRSKI

Prof. Urszula Sztanderska, prodziekan Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego

Rozmawiała Karolina Topolska