Czas podnieść poprzeczkę funkcjonariuszom państwa

Eksperci twierdzą, że należałoby to zmienić. Ścisłe kierownictwo ministerstw powoływane jest na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 392 z późn. zm.). W myśl tego przepisu minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustala sam minister. Musi tylko o tym zawiadamić prezesa Rady Ministrów. Premier jest też osobą powołującą sekretarza stanu i podsekretarza w ministerstwie, ale robi to na wniosek właściwego ministra.

Jednak ani minister, ani jego zastępcy nie należą do korpusu służby cywilnej. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2008 r. nr 227, poz. 1505 z późn. zm.), korpus tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych, zatrudnieni m.in. w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstwach, urzędach wojewódzkich, komendach, inspektoratach czy jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej.

Funkcja publiczna czy polityczna

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, odpowiadając na nasze pytania o to, dlaczego osoby nadzorujące korpus służby cywilnej same nie podlegają rygorom tej służby, poinformowała, że "w świetle przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Ministrowie jako członkowie Rady Ministrów pełnią funkcję publiczną o charakterze politycznym. Sekretarze stanu i podsekretarze stanu pomagają ministrowi wykonywać jego zadania. Sekretarza stanu i podsekretarza stanu powołuje prezes Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra. Ponadto właściwy minister określa zakres czynności sekretarza stanu i podsekretarza stanu. Stanowiska te są również stanowiskami politycznymi".

Z kolei szef służby cywilnej, jak twierdzi KPRM, jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej, powoływanym przez prezesa Rady Ministrów spośród urzędników służby cywilnej po zasięgnięciu opinii Rady Służby Cywilnej.

"W obowiązującym stanie prawnym ani stanowisk o charakterze politycznym, ani podległych im stanowisk centralnych organów administracji rządowej nie traktuje się jako służby cywilnej. Zgodnie bowiem z art. 153 Konstytucji RP korpus służby cywilnej działa w urzędach administracji rządowej w celu zapewnienia zawodowego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Zasada ta została powtórzona również w art. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Ze względu na to, że przepisy ustawy o służbie cywilnej stosuje się tylko wobec członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych na podstawie umowy o pracę lub mianowania w służbie cywilnej, zasady etyki korpusu służby cywilnej określone w akcie wykonawczym do tej ustawy nie mogą być stosowane wobec osób, które nie są objęte zakresem podmiotowym ustawy o służbie cywilnej, tj. do osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe" - napisała kancelaria.

Nierówności drażnią

Szkopuł w tym, że żaden przepis ustawy o Radzie Ministrów nie określa nawet warunków, jakie musi spełniać osoba, która ma zostać powołana na stanowisko ministra, sekretarza czy podsekretarza stanu w ministerstwie, np. wymaganego wykształcenia czy doświadczenia zawodowego. Nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby z nadania politycznego ministrem został kierowca, sprzątaczka czy ekspedientka. Pytanie, czy w XXI wieku w kraju członkowskim Unii Europejskiej tak być powinno.

- Polityczne nadanie to cena demokracji. Jestem jednak zdania, że koszty demokracji powinny być minimalizowane, a funkcjonariuszom państwowym należy podnieść poprzeczkę, aby były to osoby merytorycznie przygotowane - uważa Stefan Płażek, adwokat specjalizujący się w prawie pracy, adiunkt na Uniwersytecie Jagiellońskim.

Nie jest on w tym poglądzie odosobniony. Przed kilkoma laty pojawiła się np. idea stworzenia państwowej rezerwy kadrowej i być może należałoby do niej dziś wrócić.

Brak standardów jest niebezpieczny. Przykłady można mnożyć, ale nie miejsce tu, by je omawiać.

Ta nierówność między urzędnikami służby cywilnej a ich zwierzchnikami widoczna jest nawet na przykładzie obywatelstwa, jakie należy mieć, aby zajmować dane stanowisko.

Ustawa o służbie cywilnej (art. 4) nie wymaga posiadania wyłącznie polskiego obywatelstwa od osoby zatrudnionej w służbie cywilnej (z wyjątkami przewidzianymi w art. 5), choć w innych ustawach - co potwierdza KPRM - zdarza się taki warunek. Tak jest np. w odniesieniu do inspektorów kontroli skarbowej. W efekcie jeszcze do niedawna minister finansów był obywatelem Polski, ale jednocześnie poddanym królowej Elżbiety II, podczas gdy podlegający mu inspektor skarbówki mógł być tylko obywatelem naszego kraju.

Jak jednak twierdzi kancelaria premiera, w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161) obywatel polski posiadający równocześnie obywatelstwo innego państwa ma wobec Rzeczypospolitej Polskiej takie same prawa i obowiązki jak osoba posiadająca wyłącznie obywatelstwo polskie. "Oznacza to, że w służbie cywilnej może być zatrudniona osoba, która jest obywatelem polskim i jednocześnie posiada obywatelstwo innego państwa. W związku z tym nawet brak - w odniesieniu do osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - takiego samego wymogu, jaki obowiązuje w służbie cywilnej, nie stanowi żadnego zagrożenia" - zapewnia KPRM. Zwraca przy tym uwagę na art. 151 konstytucji, zgodnie z którym premier, wicepremierzy i ministrowie składają wobec prezydenta przysięgę o "dochowaniu wierności postanowieniom konstytucji i innym prawom RP" i dbaniu o to, aby "dobro Ojczyzny oraz pomyślność obywateli" były zawsze dla nich najwyższym nakazem.

Oburzenie związkowców

- Większość członków korpusu służby cywilnej jest oburzona, że osoby je nadzorujące nie podlegają takim samym rygorom jak ich podwładni. - mówi Tomasz Ludwiński, przewodniczący Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "S". - Nie powinno być tak, że zasady kodeksu etyki dotyczą tylko pracowników, a na przykład podsekretarzy stanu - już nie. Spotykaliśmy się już z przypadkami działań wiceministrów finansów, które, gdyby wszystkich obowiązywały te same zasady, powinny skutkować wszczęciem postępowania wyjaśniającego, a być może także dyscyplinarnego. Twierdzenie zatem, że sprawę załatwia przysięga o "dochowaniu wierności postanowieniom konstytucji i innym prawom RP", to nieporozumienie.

Grażyna J. Leśniak

grazyna.lesniak@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/234/i02.2013.234.088000400.802.jpg@RY2@

doc. dr Ryszard Piotrowski konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego

To premier odpowiada za merytoryczne przygotowanie osób powoływanych przez siebie na stanowiska ministrów i wiceministrów, bo to na nim spoczywa konstytucyjny obowiązek zapewnienia władzy publicznej sprawnego działania. W preambule do ustawy zasadniczej mowa jest o tym, że władza publiczna ma działać rzetelnie i sprawnie. Jeżeli więc premier powołuje na stanowisko ministra lub wiceministra osoby niekompetentne, to znaczy, że działa niezgodnie z postanowieniami konstytucji. Oczywiście to zawsze podlega ocenie, a tej oceny dokonują wyborcy. W skrajnych przypadkach oprócz odpowiedzialności politycznej premier może ponieść odpowiedzialność konstytucyjną.

Jeśli zaś chodzi o wymagania wobec powoływanych osób, to również określa je premier i to on odpowiada za dobór pracowników. Jestem jednak za tym, aby te wymagania określić w ustawie. Nie ma żadnego powodu, aby zwalniać osoby najważniejsze w państwie od spełniania wymagań, skoro określa się je na najróżniejszych stanowiskach. To byłoby wręcz racjonalnie uzasadnione. Owszem, zgadzam się z tym, że premier powinien mieć swobodę w doborze członków rządu, ale w granicach prawa i z zapewnieniem zasady rzetelności i sprawności.

Ślubowanie zaś, pomijając już fakt, iż jest bardzo ogólne, może być samo w sobie niewystarczające, jeśli powoływana osoba będzie niekompetentna i obiektywnie rzecz ujmując, nie będzie w stanie dbać o dobro ojczyzny i zabiegać o pomyślność obywateli.