Niewykluczone, że etap założeń zostanie zlikwidowany

Co jest piętą achillesową naszej legislacji?

Myślę, że nawet nie jakość czy ilość tworzonego prawa, ale jego oderwanie od skutków o charakterze ekonomicznym i społecznym. W trakcie tworzenia prawa zbyt mało uwagi się poświęca treści i znaczeniu Oceny Skutków Regulacji (OSR), przy czym urzędy centralne zatrudniają zbyt mało analityków ekonomicznych. W USA ekonomiczna analiza prawa była znana już w latach 60. XX w. W Polsce w procesie legislacyjnym wciąż dominuje optyka interesu politycznego i życzeniowego myślenia o wprowadzanych regulacjach. To na szczęście się zmienia, czego przykładem mogą być ustawy deregulacyjne opracowane w Ministerstwie Sprawiedliwości, wyposażone w profesjonalne, rozbudowane OSR-y. Niestety, analityków i ekonomistów nie ma w składzie Rady Legislacyjnej przy prezesie Rady Ministrów, co moim zdaniem powinno być zmienione. Wydaje się, że taka wzmocniona o myśl ekonomiczną rada mogłaby być silnym instytucjonalnym wsparciem Rządowego Centrum Legislacji podczas procesu tworzenia prawa. Zreformowana rada mogłaby oprócz opinii prawnych przedstawiać kompleksowe analizy ekonomiczne dotyczące projektowanych ustaw.

Czy reformy rządowej legislacji przynoszą jakieś efekty?

Z całą pewnością tak, ale z finalną oceną trzeba jeszcze poczekać. Na pewno reformy nie mają charakteru systemowego, bo nie są normowane ustawowo, co w przypadku ewentualnej zmiany ekipy rządowej pod koniec 2015 r. oznaczać może demontaż funkcjonujących obecnie w KPRM filtrów bezpieczeństwa, które zmniejszają liczbę projektów ustaw.

Czy mamy dziś gwarancję, że historia w stylu "lub czasopisma" się nie powtórzy?

Afer legislacyjnych, czy jak to się mówi w kręgu urzędniczym - przecinkowych, nigdy nie można wykluczyć. Nie zapominajmy, że proces tworzenia prawa jest procesem politycznym. Legislatorzy są jedynie narzędziem w rękach polityków, którzy mają pewną wizję zmiany rzeczywistości poprzez zmianę obowiązującego prawa. Nawet gdybyśmy się pokusili o uchwalenie kodeksu legislacyjnego, który normowałby przebieg całego procesu legislacyjnego, status legislatora i jego odpowiedzialność dyscyplinarną, to nie uzyskamy gwarancji, że historia nie zatoczy koła. Zastanawiające jest jednak, że w tego typu aferach zawsze odpowiedzialność ponosi urzędnik, czy to dyrektor, jak to było ostatnio w RCL, czy główny specjalista ds. legislacji, dekadę temu w Senacie.

Fundacja Batorego nie wystawiła w swym raporcie laurki rządowej legislacji. Gdyby to była szkolna ocena, byłoby 3-.

Uważam, iż jest to zbyt surowa ocena. Nie jest przecież aż tak źle, a niektóre wnioski z raportu są pisane trochę na wyrost. Niewątpliwie ciekawą propozycją jest postulat uchwalenia ustawy kompleksowo normującej proces tworzenia prawa. Moim zdaniem tego typu inicjatywę mógłby podjąć jedynie prezydent RP. Prace nad kodeksem legislacyjnym w ramach specjalnej komisji kodyfikacyjnej skupiającej konstytucjonalistów, teoretyków od teorii państwa i prawa oraz legislatorów, zapewne trwałyby ładnych parę lat. Wydaje się, że największą przeszkodą dla powstania takiej ustawy byłby jednak nie czas, a przygotowanie regulacji narzucającej swoiste chomąto dla polityków. Stąd nie sądzę, aby postulat uchwalenia ustawy o legislacji zyskał aprobatę polityczną. Nie sądzę również, aby wprowadzenie metryczki projektu z danymi osób uczestniczących w jego tworzeniu coś usprawniło. Przecież treść projektu to decyzja polityczna, za którą odpowiada dany minister czy znacznie częściej, podsekretarz stanu, a zatem i tak wiadomo, kto jest decydentem.

Wciąż niewiele projektów powstaje na bazie założeń. Dlaczego?

W intencji projektodawców założenia do projektów ustaw miały usprawnić rządowy proces legislacyjny, jednakże w praktyce go spowolniły, bowiem pisanie ogólników - a takimi są założenia - zawsze nastręcza wielu wątpliwości interpretacyjnych. Dlatego też jakiś czas temu zalecono skrócenie tekstu założeń do 3-4 stron. Z perspektywy czasu można powiedzieć, że założenia nie do końca spełniły pokładane w nich nadzieje. Są krytykowane i przez legislatorów rządowych, którym przybyło pracy, i przez przedstawicieli strony społecznej, którzy zarzucają, że projekt ustawy zazwyczaj istotnie się różni od opiniowanego przez nich projektu założenia. Niewykluczone, że w niedalekiej przyszłości zostaną one zlikwidowane.

Czy da się wyeliminować pokusę by-passowania rządowej legislacji przy pomocy projektów poselskich?

Należy pamiętać, że ok. 85 proc. projektów ustaw, które trafiają do Sejmu, to inicjatywa rządowa. Więc myślę, że wrzutki poselskie to zjawisko raczej niegroźne. Wynika ono albo z niemożności dokończenia prac legislacyjnych na etapie rządowym, do czego wydatnie przyczynia się praktyka pisania założeń projektów aktów normatywnych, albo też z więzi koleżeńskich pomiędzy parlamentarzystami, pełniącymi funkcje w komisjach sejmowych i senackich, a kolegami z ław rządowych. Można postawić śmiałą tezę, że w 2015 r. to zjawisko się nasili, bo chociaż posłowie mają zagwarantowaną przez Kancelarię Sejmu fachową obsługę zarówno dobrze opłacanych legislatorów, jak i ekspertów z Biura Analiz Sejmowych, to chyba zaufanie do urzędników resortowych zwycięża.

@RY1@i02/2014/251/i02.2014.251.18300100a.802.jpg@RY2@

FOT. MATERIAŁY PRASOWE

Profesor Bogumił Szmulik, kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego i Współczesnych Systemów Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji UKSW, radca prawny Kancelaria Radców Prawnych Szmulik i Wspólnicy Sp.k.

Rozmawiała Ewa Ivanova