Nadchodzi transportowa rewolucja PiS

@RY1@i02/2016/223/i02.2016.223.18300240c.801.jpg@RY2@

Tomasz Żółciak tomasz.zolciak@infor.pl

@RY1@i02/2016/223/i02.2016.223.18300240c.802.jpg@RY2@

Paweł Sikora pawel.sikora4@infor.pl

Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa powołało specjalny zespół, który ma wypracować kompromisowe rozwiązania w zakresie przewozów pasażerskich. Największym wyzwaniem będzie pogodzenie sprzecznych często interesów kilku grup lobbujących za zmianami: rządu, władz lokalnych i przewoźników. Jak informują nasze źródła zbliżone do resortu, nowa wersja projektu może się pojawić jeszcze w tym roku.

Sprawa uregulowania przewozów pasażerskich w Polsce ciągnie się już od dobrych kilku lat i wygląda na to, że - chcąc nie chcąc - to rząd Prawa i Sprawiedliwości będzie tym, który prace te wreszcie sfinalizuje.

Ustawę o publicznym transporcie zbiorowym przyjęła jeszcze poprzednia ekipa rządząca PO-PSL w 2010 r. W dokumencie uregulowano m.in. obowiązywanie ulg na przejazd środkami publicznego transportu zbiorowego. W założeniach podstawą rynku (zwłaszcza jeśli chodzi o lokalny i ponadlokalny transport zbiorowy) miały być przewozy użyteczności publicznej organizowane przez jednostki samorządowe. W tym celu wyznaczono aż sześcioletni okres przejściowy na dostosowanie się zarówno lokalnych władz, jak i przewoźników do nowej sytuacji prawnej, która miała zacząć obowiązywać od stycznia 2017 r. Od tego momentu ulgi ustawowe miały obowiązywać tylko w przewozach o charakterze użyteczności publicznej, tj. realizowanych na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych, zawartej pomiędzy operatorem (wybranym przez samorząd przewoźnikiem) a właściwym organizatorem publicznego transportu zbiorowego (samorządem). Mówiąc inaczej, prawo do rekompensaty z tytułu stosowania ulg dla pasażerów mieli mieć jedynie operatorzy publicznego transportu zbiorowego.

Dlaczego opisując zmiany, które dopiero mają wejść w życie od 2017 r., używamy już czasu przeszłego? Bo taki był pierwotny plan, a zmiany odsunięto w czasie (w lipcu 2016 r. znowelizowano ustawę). Inna sprawa, że znaczna część samorządów nie była przygotowana do zmian, mimo że na dostosowanie miały kilka lat.

Jeśli wszystkie zainteresowane strony, tj. rząd, samorządy i przewoźnicy, chcą zdążyć na 2018 r., prace nad nowym kształtem ustawy już powinny się rozpocząć. Tymczasem wygląda na to, że o rewolucję łatwo nie będzie, a temperatura dyskusji będzie wysoka. Już samo zasygnalizowanie szykowanych zmian przez MIB, tzn. informacja o zamiarze przygotowania nowej ustawy w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, wywołała niemałą burzę w samorządach . Największe kontrowersje budzi propozycja, by przewozy o charakterze użyteczności publicznej odbywały się wyłącznie na liniach, które nie będą obsługiwane przez przewoźników komercyjnych na zasadach rynkowych. To daleko idąca zmiana, bo obecnie obowiązująca ustawa zakłada, że organizator publicznego transportu zbiorowego zapewnia przewóz osób na całym swoim terenie, w tym na liniach rentownych i nierentownych (gdzie na liniach rentownych konkuruje z przewoźnikami komercyjnymi, przez co uzyskuje mniejszy dochód na pokrycie strat generowanych przez linie nierentowne). Zdaniem Zrzeszenia Gmin Województwa Lubuskiego zmiana tej zasady w kierunku zaproponowanym przez PiS doprowadzi do sytuacji, której efektem będzie całkowita zapaść publicznych przewozów pasażerskich. - Samorządy nie tylko zostaną pozbawione dotychczasowych źródeł finansowania kosztów komunikacji, w tym kosztów utrzymania linii nierentownych, lecz także będą zobligowane do finansowania tych linii z własnych środków, których z oczywistych względów nie posiadają. Taki stan rzeczy doprowadzi do całkowitego zaniechania realizowania przez jednostki samorządu terytorialnego przewozów na liniach nierentownych - wskazuje zrzeszenie.

Zwolennicy tego rozwiązania przekonują, że jeśli chodzi o obsługiwanie przez lokalne władze linii nierentownych (za pomocą operatorów), to w gruncie rzeczy wypełnia ono ideę przewozów o charakterze publicznym, bo gwarantuje każdemu potencjalnemu pasażerowi dostęp do usług transportowych.

Zdaniem ekspertów w ocenie zmian na pewno nie pomoże też samo wydłużenie czasu na ich uruchomienie. Jak zauważa Piotr Stasiak, prezes Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w Gnieźnie, tak szeroka deregulacja rynku może mieć sens w komunikacji regionalnej (wojewódzkiej i krajowej). W przypadku komunikacji bliskiego zasięgu (miast i powiatów) bardzo duże znaczenie zaczyna odgrywać wzajemne uznawanie biletów przez różnych przewoźników i operatorów oraz niska cena biletu. Stasiak twierdzi też, że jeśli wdrożone zostaną założenia mające na celu wyeliminowanie z rynku podmiotów publicznych, to może dojść również do naruszenia trwałości wielu projektów dofinansowanych przez UE. A to może oznaczać konieczność zwrotu bardzo dużych środków. Oczywiście w założeniach można znaleźć i pozytywy, pytanie tylko, czy w ostatecznym rozrachunku są one w stanie zrównoważyć spodziewane szkody. Jego zdaniem być może spać spokojnie mogą śląskie gminy, które swym zasięgiem obejmie nowa ustawa metropolitalna.

Jeśli wszystkie zainteresowane strony, tj. rząd, samorządy i przewoźnicy, chcą zdążyć na 2018 r., prace nad nowym kształtem ustawy o publicznym transporcie drogowym powinny zakończyć się jak najszybciej.

RAMKA

Co PiS nie podobało się w dotychczasowej ustawie o publicznym transporcie zbiorowym

zdaniem rządu utrudniałoby to uczciwą konkurencję na rynku przewozów.

to zniechęciłoby innych przewoźników (niebędących operatorami) do honorowania ulg.

istniało ryzyko, że w ten sposób lokalne władze mogłyby zbyt łatwo eliminować graczy na rynku przewozu osób.

w opinii MIB może to spowodować "obniżenie rentowności usług mogące skutkować zmniejszeniem liczby podmiotów świadczących usługi przewozowe i osiągnięciem pozycji dominującej przez przewoźników pozostałych na tym rynku". Efektem tego byłoby ryzyko obniżenia jakości usług i podwyższenia cen biletów dla pasażerów.

brak koordynacji rozkładów jazdy przez organy samorządu terytorialnego wydające uprawnienia do wykonywania przewozów regularnych powoduje mniejszą częstotliwość odjazdów autobusów na danej linii, ponieważ przewoźnicy projektują rozkłady jazdy w taki sposób, aby kursy były realizowane w podobnych godzinach.

w ten sposób tworzy się bariery dla osób niepełnosprawnych oraz o ograniczonej sprawności ruchowej.

naruszenia mogą być różne, stąd konieczność gradacji kary w zależności od popełnionych uchybień.

instrumenty takie pozwoliłyby przewoźnikom obniżyć ceny biletów na liniach, które spełniają istotną funkcję społeczną, zapewniając pasażerom codzienny dojazd do szkół i pracy.

brak takiego zróżnicowania powoduje nierówne warunki konkurencyjne wśród przedsiębiorców. ⒸⓅ

Stanowisko Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa

Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa prowadzi prace legislacyjne związane z projektem ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw. Został on wpisany do Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Niektóre propozycje rozwiązań ujęte w procedowanym projekcie spotykają się z zainteresowaniem zarówno organizatorów publicznego transportu zbiorowego, jak i organizacji zrzeszających przewoźników drogowych. Część z nich przekazuje opinie i uwagi co do kierunku zakładanych zmian oraz postuluje potrzebę szerokiej dyskusji na ten temat.

W związku z tym na początku listopada minister infrastruktury i budownictwa powołał zespół do spraw opracowania projektu ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zarówno samorządy, jak i MIB oraz przewoźnicy są zgodni, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym wymaga zmian. Powołanie zespołu pozwoli ocenić zainteresowanym propozycje zmian. W jego skład wejdą m.in. przedstawiciele organizacji zrzeszających przewoźników drogowych i stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego. Jego prace pozwolą na wypracowanie zmian przepisów uwzględniających potrzeby pasażerów, a także sprzyjających rozwojowi całego sektora publicznego transportu zbiorowego.

Tematem, jaki zapewne pojawi się w toku prac zespołu, będzie prawo wyłączne wyboru operatora publicznego transportu zbiorowego. Jego członkowie omówią także stan przygotowań jednostek samorządu terytorialnego do funkcji organizatora publicznego transportu zbiorowego, w tym przedyskutują kwestię planów transportowych opracowanych przez samorządy.

Not. TŻ

TABELA 1. Na czym mogą polegać zmiany

● Zmiana charakteru przewozów użyteczności publicznej poprzez zapewnienie, że przewozy te będą wykonywane wyłącznie na tych liniach, które nie będą obsługiwane przez przewoźników komercyjnych na zasadach rynkowych.	● Konieczność wykreślenia z projektowanej ustawy przepisów zakazujących wprowadzenia tzw. prawa wyłącznego (np. możliwość obsługi wybranych linii tylko przez jednego, wybranego przewoźnika).
● Utrzymanie możliwości ubiegania się o dopłatę z budżetu przez przewoźników komercyjnych z tytułu honorowania ulg ustawowych. Umożliwi to szeroką dostępność biletów z ulgą ustawową dla pasażerów, zarówno w przewozach użyteczności publicznej, jak i przewozach realizowanych przez przewoźników komercyjnych.	● Urealnienie możliwości udzielenia zamówienia publicznego w trybie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, którego wynagrodzeniem za wykonanie przedmiotu koncesji jest wyłączne prawo do wykonania usługi albo takie prawo wraz z płatnością koncesjodawcy. Z uwagi na niskie koszty realizacji umowy w tym trybie dla samorządów rozwiązanie to może się okazać w niektórych przypadkach jedynym sposobem na zorganizowanie przewozów użyteczności publicznej przez samorządy.
● Złagodzenie przepisów dotyczących możliwości cofnięcia potwierdzenia zgłoszenia przewozu przez wprowadzenie przepisu umożliwiającego jego cofnięcie po uprzednim pisemnym ostrzeżeniu i ponownym stwierdzeniu tych samych naruszeń.	● Doprecyzowanie definicji komunikacji miejskiej poprzez określenie, że przewóz ten jest wykonywany wyłącznie przez operatora publicznego transportu zbiorowego oraz wyłączenia z tej definicji gmin miejsko-wiejskich, na obszarze których linie komunikacyjne mogą przebiegać m.in. wyłącznie przez obszar wiejski, a co - w myśl definicji komunikacji miejskiej - wyłącza prawo do otrzymywania dopłaty do biletów ulgowych z budżetu państwa.
● Przyznanie organom samorządu terytorialnego możliwości aktywnej ingerencji w kształt rynku przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. Samorządy będą miały możliwość odmowy wydania lub zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz potwierdzenia zgłoszenia przewozu, w przypadku gdy stwierdzą, że nowy podmiot będzie obniżał rentowność już istniejących linii regularnych, zagrażając ich funkcjonowaniu.	● Podniesienie dotychczasowej opłaty za zatrzymywanie się na dworcach, których właścicielem lub zarządzającym jest samorząd, tj. z ustawowej złotówki do poziomu co najmniej 10 zł (średni koszt zatrzymania się środka transportu na dworcu autobusowym należącym do podmiotu prywatnego wynosi od 15 do 25 zł).
● Wprowadzenie obowiązku projektowania nowych kursów w połowie przedziału czasowego między kursami już istniejącymi (czyli jeśli dwa kursy są zaplanowane na godziny 10 i 16, powinien pojawić się jeszcze jeden o 13). Umożliwi to racjonalizację godzin odjazdów autobusów oraz przyczyni się do zwiększenia oferty komunikacyjnej dla podróżnych.	● Dopuszczenie możliwości posiadania w autobusie wykonującym komunikację miejską rozkładów jazdy w formie elektronicznej, a nie tylko papierowej.
● Zniesienie ograniczenia dotyczącego wysiadania pasażerów wyłącznie na przystankach określonych w rozkładzie jazdy poprzez umożliwienie pasażerom wysiadania, na ich prośbę, poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy - w uzasadnionych przypadkach, za zgodą kierującego.
● Dodanie w załączniku nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) nowej kary pieniężnej w wysokości 200 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań dotyczących wyposażenia i oznakowania w zakresie tablicy kierunkowej. Rozwiązanie takie ma zapewnić adekwatność kary do popełnionego naruszenia przepisów. Celem zmiany jest spowodowanie, by przedsiębiorca nie był karany za brak tablicy kierunkowej karą w takiej wysokości, jak za wykonywanie przewozu pojazdem, który nie spełnia wymaganych warunków technicznych lub wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu.
● Zwolnienie autobusów wykonujących przewozy regularne osób na liniach do 50 km z opłat za przejazdy po drogach krajowych, umożliwiające obniżenie cen biletów na liniach, które zapewniają pasażerom codzienny dojazd do szkół i pracy.
● Zróżnicowanie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w zależności od liczby miejsc w autobusie, zapewniające równe warunki konkurencji dla przedsiębiorców.

Oprac. TŻ ; źródło: MIB, IGKM, samorządy ⒸⓅ

@RY1@i02/2016/223/i02.2016.223.18300240c.803.jpg@RY2@

Przewozy pasażerów

OPINIE EKSPERTÓW

@RY1@i02/2016/223/i02.2016.223.18300240c.804.jpg@RY2@

Bartosz Jakubowski ekspert Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego ds. transportu - współpracuje z Przewozami Regionalnymi i PKP SKM w Trójmieście

Skutki lex bus (bo tak należy traktować projekt, który został w istocie napisany przez stowarzyszenia przewoźników autobusowych) będą tragiczne. Obecni już na rynku przewoźnicy próbują w drodze ustawy zagwarantować sobie pozycję na rynku kosztem pasażerów i samorządów. Założenie o zakazie organizacji przewozów w ramach użyteczności publicznej na liniach, gdzie funkcjonują już przewoźnicy komercyjni, będzie wydatnie ograniczać możliwość kreowania atrakcyjnej oferty przez samorządy, a zarazem stanie się wygodnym narzędziem do odrzucania wniosków mieszkańców o uruchomienie dodatkowych połączeń. Założenie dotyczące przyznania przewoźnikom komercyjnym możliwości ubiegania się o dopłatę z budżetu państwa z tytułu honorowania ulg ustawowych to próba utrzymania obecnego patologicznego systemu, w którym mali przewoźnicy masowo wyłudzają dopłaty do ulg przez wystawianie biletów dla osób niepełnosprawnych (z ulgami 78-95 proc.) i dzieci do lat 4 (bilety bezpłatne), które oczywiście nie korzystają z przejazdów, ale za ten fikcyjny przejazd przewoźnik otrzymuje wyrównanie do ceny biletu normalnego.

Założenie dotyczące możliwości odmowy wydania lub zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz potwierdzenia zgłoszenia przewozu, gdy samorządy stwierdzą, że nowy podmiot będzie obniżał rentowność już istniejących linii regularnych, to najzwyklejsza próba zablokowania rynku przez przewoźników, którzy na nim są. Oczywiste jest, że wejście nowego przewoźnika będzie obniżać rentowność istniejących linii, bowiem na tym polega konkurencja.

Założenie dotyczące wprowadzenia obowiązku projektowania nowych kursów w połowie przedziału czasowego między już istniejącymi jest bzdurą. Gdyby weszło w życie, sparaliżowałoby możliwość organizacji transportu dostosowanego do potrzeb pasażerów. Założenie dotyczące zniesienia ograniczenia dotyczącego wysiadania pasażerów wyłącznie na przystankach określonych w rozkładzie jazdy przez umożliwienie pasażerom wysiadania na ich prośbę jest z zasady godne rozpatrzenia. Pozostaje pytanie, kto będzie odpowiadał za bezpieczeństwo wysiadających w miejscach do tego niedostosowanych.

Założenie dotyczące kary pieniężnej (200 zł) za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań dotyczących wyposażenia, budzi śmiech w sytuacji, kiedy wiele busów kursujących do małych miejscowości nie ma żadnych oznaczeń. Założenie dotyczące zwolnienia autobusów wykonujących przewozy regularne na liniach do 50 km z opłat za przejazdy po drogach krajowych to próba utworzenia wyłomu w stosunkowo szczelnym systemie poboru opłat, luki prawnej, na podstawie której co bardziej sprytny przewoźnik będzie mógł próbować wyłudzać bezpłatny dostęp do infrastruktury drogowej, np. dzieląc trasę kursu i obsługując je tym samym autobusem.

Założenie dotyczące zróżnicowania opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w zależności od liczby miejsc w autobusie, na podstawie którego właściciele busów mieliby płacić mniejsze stawki niż właściciele autokarów, jest prostą drogą do ograniczenia podaży miejsc w kursach realizowanych aktualnie autokarami i nie ma nic wspólnego z równą konkurencją.

Not. PBS

@RY1@i02/2016/223/i02.2016.223.18300240c.805.jpg@RY2@

Grzegorz Kubalski Związek Powiatów Polskich

Zastanawiając się nad modelem organizacji publicznego transportu zbiorowego, musimy w pierwszej kolejności przesądzić, jakie cele powinien ów transport spełniać. Czy ma zapewnić minimalną dostępność całego obszaru naszego kraju, czy też ma być odzwierciedleniem gry sił rynkowych - a zatem docierać tylko tam, gdzie jeżdżenie jest rentowne. Wydaje się, że w obecnych realiach naszego kraju istotniejszy jest ten pierwszy cel. Zwłaszcza obecnie, gdy rządzący podkreślają konieczność rozwoju obszarów peryferyjnych.

Przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym - znajdujące się obecnie w okresie vacatio legis - nie pozwalały na zrealizowanie tego celu, co niejednokrotnie podkreślał w swoich stanowiskach Związek Powiatów Polskich. Niestety proponowane obecnie lekarstwo przyniesie więcej szkody niż pożytku. Wiele rozwiązań proponowanych w przygotowywanej nowelizacji ustawy umacnia bowiem pozycję (i zabezpiecza dochody) obecnych przewoźników, przy jednoczesnym zmniejszeniu szans na stworzenie spójnego systemu transportowego na danym terenie. Do tego prowadzi bowiem chociażby redefiniowanie dopuszczalnego zakresu przewozów użyteczności publicznej poprzez wyłączenie z niego linii, które są obsługiwane na zasadach rynkowych - bez stworzenia możliwości ingerencji w rynek. Jest to bardzo specyficzny sposób implementacji prawa wspólnotowego. Prawo to, co prawda, świadczenie usług publicznych w zakresie pasażerskiego transportu publicznego ogranicza do takich usług, które nie byłyby realizowane w takim samym zakresie ze względu na własny interes gospodarczy świadczącego je podmiotu, ale jednocześnie nie wyklucza wpływu właściwych organów na inne przewozy. Wręcz przeciwnie - umożliwia przyznanie prawa wyłącznego, które oznacza możliwość przyznania konkretnemu podmiotowi monopolu na określone przewozy - tak aby dochody z nich mogły zrekompensować przewozy na liniach nierentownych. Jest to racjonalne podejście - umożliwia bowiem bilansowanie dochodów i kosztów wykonywania transportu publicznego na danym obszarze. Jednocześnie proponuje się, by władza publiczna stała na straży interesów przedsiębiorców obecnie wykonujących przejazdy. Okazuje się bowiem, że samorząd terytorialny będzie zobowiązany do prowadzenia kompleksowych (i kosztownych) analiz rentowności linii komunikacyjnych. A w razie stwierdzenia, że nowy przewoźnik zagroziłby funkcjonowaniu przewoźników już obsługujących daną linię, mógłby odmówić mu wydania dokumentów uprawniających do rozpoczęcia przewozu. Dodatkowo wprowadza się zastrzeżenie, że ewentualne nowe kursy będą mogły być projektowane jedynie w połowie przedziału czasowego między kursami już istniejącymi (z tolerancją pięciominutową). Oznacza to, że jeśli na danej linii wykonywany jest kurs o godz. 22, a następnie 6, to nie będzie możliwe uruchomienie kursu o godzinie 4.30 - zgodnie z propozycją nowelizacji dopuszczalny będzie jedynie kurs o godz. 2. Nie ulega wątpliwości, że rynek przewozów wymaga ucywilizowania, jednak z pewnością nie przez takie narzędzia. Podobnie problematyczne jest pozostawienie obecnego kształtu systemu dopłat z tytułu honorowania ulg ustawowych. System ten odbiega od rozwiązań stosowanych w innych krajach europejskich, m.in. w zakresie skali rekompensaty. Ze względu na brak limitu maksymalnego prowadzi również do nadużyć.

Not. TŻ

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2016/223/i02.2016.223.18300240c.806.jpg@RY2@

dr hab. Krystian M. Ziemski profesor Uniwesytetu Adama Mickiewicza, radca prawny w Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp.k. w Poznaniu

Założenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i niektórych innych ustaw budzą liczne kontrowersje. Dotyczą przede wszystkim transportu drogowego. Znaczna część z tych propozycji była zawarta w złożonym przez grupę senatorów (a następnie wycofanym) projekcie ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (druk nr 208 Senatu IX kadencji). Na obecnym etapie nie można, co prawda, utożsamiać rządowych założeń z projektem senackim, lecz należy zauważyć, że oba dokumenty opierają się na bardzo zbliżonych podstawach.

Najważniejsza ze zmian dotyczy zasad obowiązywania ustawowych ulg w przewozach w transporcie drogowym oraz przyznawania rekompensaty za stratę związaną z ich stosowaniem. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym odróżnia operatorów (czyli podmioty, które realizują przewozy o charakterze użyteczności publicznej na podstawie umowy z jednostką samorządu terytorialnego lub właściwym ministrem) od przewoźników (czyli przedsiębiorców działających według reguł komercyjnych). Od 1 stycznia 2018 r. jedynie operatorzy realizujący przewozy o charakterze użyteczności publicznej mają być zobowiązani do uwzględniania przedmiotowych ulg oraz tylko oni będą mieć uprawnienia do żądania związanej z tym rekompensaty. Prywatni przewoźnicy co do zasady nie będą zobowiązani do uwzględniania ulg obligatoryjnych poza komunikacją miejską, a w przypadku dobrowolnego wprowadzenia tzw. ulg handlowych (nawet o identycznej konstrukcji jak ulgi ustawowe) - nie będą mogli domagać się refundacji za ich stosowanie. Od 1 stycznia 2018 r. wzrośnie więc z jednej strony atrakcyjność przewozów o charakterze użyteczności publicznej, z drugiej zaś - potencjalnie - dojdzie do ograniczenia dostępności do ulgowych przewozów. Tylko od dobrej woli przewoźników zależeć będzie bowiem wprowadzenie handlowych ulg w przewozach komercyjnych. W przypadku wejścia w życie zmian proponowanych w rządowych założeniach także przewoźnicy prywatni mogliby zaś ubiegać się o rekompensatę związaną ze stosowaniem ulg ustawowych. Umożliwi to uprawnionym pasażerom korzystanie z przewozów ulgowych w o   wiele szerszym zakresie.

Wątpliwości rodzi przewidziany projektem przepis, zgodnie z którym organizacja przewozów o charakterze użyteczności publicznej byłaby możliwa jedynie na tych liniach komunikacyjnych, które nie byłyby obsługiwane przez przewoźników na zasadach rynkowych. Można uznać to za odwrócenie postulowanego przez jednostki samorządu terytorialnego ustanowienia prawa wyłącznego (tj. możliwości zapewnienia operatorom monopolu na wykonywanie przewozów na niektórych trasach w zamian za konieczność realizowania przez tych operatorów przewozów również na liniach ekonomicznie nieopłacalnych). Wskutek wejścia w życie nowych przepisów samodzielność organizatorów zostałaby znacząco ograniczona, a w niektórych przypadkach mogliby być oni wręcz zmuszeni do   zaprzestania swojej działalności.

Oprac. PBS

Prawo wyłączne - konieczność czy głupota

Obecnie na rynku działa ok. 3 tys. firm przewozowych (typu PKS). Z jednej strony generuje to w wielu miejscach nadpodaż usług, a z drugiej są trasy, gdzie nikt nie jest zainteresowany obsługą, nie mówiąc już o honorowaniu ustawowych ulg.

Dlatego lokalne władze, przy okazji szykowanych przez ustawodawcę zmian, ostro lobbują za możliwością wprowadzenia tzw. prawa wyłącznego. - Tylko możliwość posiadania wyłączności na przewozy na danym terenie pozwala bowiem planować transport w taki sposób, aby zyskami z linii rentownych finansować misję komunikowania linii nierentownych - argumentują samorządowcy.

Unia pozwala

Ich drugim argumentem jest to, że Polska jest jedynym krajem w Unii Europejskiej, w którym organizatorzy publicznego transportu zbiorowego (a więc przede wszystkim jednostki samorządu terytorialnego) są pozbawieni możliwości przyznania przewoźnikowi prawa wyłącznego. Powołują się przy tym na rozporządzenie unijne 1370/2007 dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego.

Z jednej strony rozporządzenie to rzeczywiście przyznaje państwom członkowskim prawo ingerencji w rynek przewozowy. Stwierdza się w nim bowiem, że właściwe organy muszą mieć możliwość podejmowania "odpowiednich działań", a wśród mechanizmów, z których mogą skorzystać w celu zapewniania świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego, wymienia się prawo do przyznania określonym podmiotom wyłącznych praw czy rekompensaty finansowej. "Przeprowadzone badania i doświadczenia państw członkowskich, w których od lat panuje konkurencja na rynku transportu publicznego, pokazują, że przy właściwych zabezpieczeniach wprowadzenie regulowanej konkurencji pomiędzy podmiotami świadczącymi usługi pozwala na zwiększenie atrakcyjności i innowacyjności usług oraz na obniżenie ich cen, co nie musi utrudniać podmiotom świadczącym usługi publiczne realizowania szczególnych zadań, które zostały im powierzone" - czytamy w rozporządzeniu.

Jednak z drugiej strony rozporządzenie to nie przesądza ostatecznie, jak rynek pasażerski powinien wyglądać. "Należy pozwolić, by rynki transportu pasażerskiego, które zostały poddane deregulacji oraz na których nie istnieją wyłączne prawa, zachowały swoje cechy i sposób funkcjonowania na tyle, na ile jest to zgodne z wymogami Traktatu" - wynika z dokumentu.

Mimo to zwolennicy omawianego rozwiązania obstają przy swoim. - Możliwość przyznawania prawa wyłącznego na określonych liniach komunikacyjnych lub w określonych dniach tygodnia albo w określonych godzinach, a także dopłata do biletów ulgowych z budżetu państwa, wydaje się jedynym instrumentem umożliwiającym samorządom zorganizowanie przewozów użyteczności publicznej, zwłaszcza na liniach komunikacyjnych o małej liczbie pasażerów, a tym samym niewielkiej rentowności - argumentuje Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej, zrzeszająca ponad 200 podmiotów gospodarczych (głównie operatorów i przewoźników, organizatorów transportu miejskiego, zarządy transportu i placówki naukowo-badawcze).

UOKiK niechętny

O kwestię prawa wyłącznego zapytaliśmy Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Na wstępie jego przedstawiciele zastrzegają, że nie znają ostatecznych propozycji zmian, nad którymi pracuje ustawodawca. Przypominają jednak, że dotychczas UOKiK negatywnie oceniał wyłączność świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego. - Wskazywaliśmy, że takie rozwiązanie nie sprzyja podnoszeniu efektywności świadczenia usług, a w szczególności obniżaniu cen - mówi Maciej Chmielowski z biura prasowego UOKiK.

Temat prawa wyłącznego kilka miesięcy temu poruszyła Najwyższa Izba Kontroli. Kontrolerzy zwracają uwagę na konsekwencje wynikające z tego, że unijne regulacje dopuszczają istnienie prawa wyłącznego, a dotychczasowe przepisy krajowe (art. 20 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym) wręcz go zabraniają. "Kiedy operatorowi nie można przyznać prawa wyłącznego, na obsługiwaną przez operatora linię komunikacyjną może wyjechać każdy inny przewoźnik regularny na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, którego wydania organizator nie może odmówić, jeżeli przewoźnik przedłożył wymagane dokumenty. W takiej sytuacji nie jest możliwe rzetelne skalkulowanie przychodów operatora, a co za tym idzie, jego dochodów i wysokości ewentualnej rekompensaty należnej od samorządu - realizacja usług przewozowych przez innych przewoźników na linii obsługiwanej przez operatora spowoduje uszczuplenie dochodu operatora w stopniu niemożliwym do wcześniejszego oszacowania" - zwraca uwagę NIK.

Sposób na koncesję

Jak zauważyli kontrolerzy, i z tej sytuacji samorządy znalazły jakieś wyjście. Obawiając się konieczności wypłacania operatorom wysokich rekompensat, każdy skontrolowany przez NIK samorząd zdecydował się na wybór operatora w trybie ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi. To pozwoliło przenieść większość ryzyk na przewoźników walczących o obsługę linii. "W efekcie operatorom, poza rekompensatą za honorowanie uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów (finansowaną z budżetu państwa), nie będą przysługiwały inne rekompensaty, a więc będą oni ponosić pełne ryzyko finansowe związane z realizacją umowy na wykonywanie usług publicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej" - czytamy w raporcie NIK.

3000 mniej więcej tyle firm przewozowych działa na rynku przewozów pasażerskich

Obawiając się konieczności wypłacania operatorom wysokich rekompensat, każdy skontrolowany przez NIK samorząd zdecydował się na wybór operatora w trybie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi. To pozwala dziś ominąć zakaz stosowania prawa wyłącznego i przenieść większość ryzyk na przewoźników.

OPINIE EKSPERTÓW

@RY1@i02/2016/223/i02.2016.223.18300240c.807.jpg@RY2@

Grzegorz Malec dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego w Lublinie - reprezentant Forum Organizatorów Transportu, zrzeszającego największe miasta

Ponieważ system transportu publicznego nie jest w stanie sam się zbilansować, zasadniczym aspektem jest uregulowanie kwestii finansowania przez samorządy zadań własnych z tego zakresu, co w założeniach ministerstwa zostało na razie pominięte. Obecnie np. ulgi ustawowe są rekompensowane jedynie przewoźnikom komunikacji powiatowej i regionalnej. W komunikacji miejskiej mamy sytuację, że parlament ustanawia ulgi, które muszą być sfinansowane ze środków własnych gminy. Pominięte zostały również kwestie przyjęcia do polskiego porządku prawnego prawa wyłącznego - dopuszczonego w UE, a wprost zakazanego w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Prawo to wydaje się zasadne również z punktu widzenia interesów powiatu i województwa. Większość organizatorów tego szczebla z uwagi na ograniczone środki finansowe zadeklarowało model koncesji na usługi, gdzie de facto ryzyko ekonomiczne bierze na siebie operator/przewoźnik, a nie samorząd. Prawo wyłączne pozwoliłoby więc na urealnienie tego modelu, gdyż trudna do wyobrażenia jest koncesja na usługę bez wyłączności na jej świadczenie. Bardzo prawdopodobne jest, że powiatowi czy regionalni organizatorzy będą mieli problem z wyłonieniem koncesjonariusza, gdyż operator taki musiałby zbudować system transportowy przy dużym ryzyku nierentowności przedsięwzięcia. Najwięcej obiekcji budzi zapowiedziana w założeniach możliwość tworzenia przez organizatorów przewozów o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie na liniach, które nie są obsługiwane przez przewoźników komercyjnych na zasadach rynkowych. Rozwiązanie takie spowoduje, że organizator nie będzie mógł uruchomić tego rodzaju przewozów, nawet jeżeli świadczone przez przewoźników komercyjnych usługi nie będą w pełni zaspokajać potrzeb przewozowych pasażerów, np. z uwagi na jakość użytego do przewozu taboru, częstotliwość kursowania, brak kursów w niedziele i święta, brak biletów okresowych itp.

Oprac. PBS

@RY1@i02/2016/223/i02.2016.223.18300240c.808.jpg@RY2@

Franciszek Kowaluk prezes zarządu PKS Łosice, wiceprezes Polskiej Izby Transportu Samochodowego i Spedycji

My, jako Polska Izba Transportu Samochodowego i Spedycji, przedstawimy swoje uwagi jeszcze w tym tygodniu. Teraz mogę powiedzieć, że mimo iż vacatio legis na zmiany jest roczne, to i tak istnieje szansa, że czasu będzie za mało i zostanie ono przedłużone o kolejny rok. Jest masa opieszałych samorządów, które nie zdążą np. ze swoimi planami transportowymi. Pozytywnie oceniamy rozwiązania dotyczące ulg dla wszystkich przewoźników, bo wychodzą one naprzeciw potrzebom pasażerów. Podobnie jest z prawem do wysiadania poza przystankiem na żądanie dla wysiadających. Nawiasem mówiąc PKS Łosice było przygotowane na wdrożenie ustawy już od 2017 r. jako operator, po wcześniejszym otrzymaniu koncesji z JST, starosta również, bo przygotował plan transportowy. Dodam na koniec, że tym vacatio legis zostały ukarane solidne samorządy.

Oprac. Paweł Sikora

E-myto nie dla wszystkich

Obowiązujący od lipca 2011 roku system opłat elektronicznych viaTOLL wymaga, by wszystkie pojazdy powyżej 3,5 tony wyposażone były w urządzenia pokładowe do uiszczania opłat za korzystanie z dróg krajowych.

Od samego początku funkcjonowania polskiego systemu e-myta kontrowersje wywołuje to, że opłaty obowiązują także autobusy wykonujące przewozy regularne. Zdaniem Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej taki stan rzeczy przyczynił się do podwyżek cen biletów i ograniczenia dostępności publicznego transportu zbiorowego. "Ponadto warto zauważyć, że komunikacja miejska, która ma charakter ściśle lokalny, w wielu miejscach kraju (m.in. Gdańsku, Gdyni, Wejherowie, Szczecinie, Warszawie, Białymstoku, Krakowie, Poznaniu, południowej części Aglomeracji Górnośląskiej) w celu zapewnienia pożądanego zasięgu transportu zbiorowego zmuszona jest do korzystania z infrastruktury dróg krajowych, gdyż nie ma alternatywnych dróg o lokalnym charakterze" - stwierdza IGKM.

Skutki dotychczasowych regulacji są odczuwalne np. przez Miejski Zakład Komunikacji w Wejherowie (opłaty viaTOLL są m.in. na trójmiejskiej obwodnicy i fragmencie drogi krajowej nr 6). Co prawda, tylko część autobusów korzysta z płatnych dróg krajowych, ale w urządzenia pokładowe wyposażone muszą być wszystkie, bo wyjazd z bazy MZK połączony jest z płatną krajówką i siłą rzeczy nie da się go ominąć. - W sumie płacimy dodatkowo ok. 10 tys.  zł miesięcznie - mówi Feliks Makurat, wicedyrektor ds. technicznych i eksploatacyjnych w wejherowskim MZK. Jak dodaje, kilka lat temu koszty były wyższe, jednak udało je się nieco ograniczyć wskutek sukcesywnej wymiany taboru autobusowego na bardziej ekologiczny - a w zależności od normy emisyjnej Euro stawki za viaTOLL mogą być nawet o połowę niższe w porównaniu z najmniej ekologicznymi pojazdami.

Nowy rząd PiS postanowił wprowadzić zwolnienia dla komunikacji miejskiej, choć jak zastrzega Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, "docelowe rozwiązania zawarte w projekcie nowelizacji, w tym dotyczące kwestii zwolnienia z opłat za płatne odcinki dróg krajowych, znane będą po przeprowadzeniu procesu wymaganych konsultacji i złożeniu projektu pod obrady parlamentu".

Jest jednak jeden haczyk - zwolnienie dotyczyłoby tylko linii poruszających się na odcinkach dróg krajowych nie dłuższych niż 50 km. - Nas akurat ta propozycja satysfakcjonuje, bo jesteśmy typową komunikacją miejską. Co innego przewozy regionalne typu PKS - komentuje Feliks Makurat z MZK Wejherowo.

Sama zapowiedź zwolnienia komunikacji miejskiej z opłat drogowych - choć pożądana przez organizatorów transportu czy znaczną część pasażerów - może budzić kontrowersje. Poprzedni rząd wielokrotnie był proszony o podjęcie podobnych działań, jednak konsekwentnie zajmował negatywne stanowisko. "Obejmując opłatą elektroniczną poszczególne kategorie pojazdów, nie kierowano się ich przeznaczeniem, ale przyjęto założenie, że opłatę ponosić będą wszystkie pojazdy ciężkie, ponieważ w sposób istotny przyczyniają się one do zużycia infrastruktury drogowej. Wskazać przy tym należy, że wysokość opłaty elektronicznej jest określana na podstawie kosztów budowy i utrzymania infrastruktury drogowej" - uzasadniał w 2011 r. wiceminister infrastruktury Radosław Stępień w odpowiedzi na interpelację poselską.

Z kolei w rozmowie z nami urzędnicy ówczesnego Ministerstwa Infrastruktury przekonywali, że powodem odmowy dla podjęcia działań legislacyjnych w tym zakresie są przepisy unijne, które mówią o niedozwolonej pomocy publicznej udzielanej przez państwa członkowskie. Nie miało przy tym znaczenia to, że przedsiębiorstwa realizują usługi użyteczności publicznej i nie dążą do maksymalizacji zysku.

Albo więc dla rządu PiS krajowe i unijne obostrzenia nie stanowią takiego problemu jak dla PO-PSL, albo specjalnie powołany w MIB zespół wkrótce dojdzie do podobnych wniosków i zarekomenduje wycofanie się z zapowiedzi.

ok. 10 000 zł tyle kosztuje miesięcznie wejherowskie MZK objęcie autobusów systemem ViaTOLL

Krajowy plan dla kolei - autobusy nie istnieją

Do 21 listopada mają się zakończyć jego konsultacje. Dokument ten ustanawia zasady organizacji i finansowania przewozów pasażerskich na poziomie krajowym. Jak donosi Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego (CA KJ), do jego założeń również jest sporo zastrzeżeń. Planowane sieci połączeń nie są warunkowane żadnymi obiektywnymi kryteriami, takimi jak np. dostępna wielkość środków publicznych skierowanych na organizację przewozów kolejowych, a podstawą do ich wyznaczenia jest aktualny rozkład jazdy. Mamy zatem do czynienia nie z planowaniem, lecz z powielaniem istniejącego układu połączeń. W całym dokumencie próbuje się dopasować uzasadnienie do danych wyjściowych. Jednak wykorzystane wskaźniki często prowadzą do formułowania stwierdzeń wzajemnie się wykluczających. Jednym z przykładów jest równoczesne wskazywanie na zubożenie społeczeństwa z powodu recesji oraz wzrost zamożności wyrażony w postaci wciąż wzrastającego poziomu motoryzacji. Według informacji przekazanych przez Ilonę Węgrzyn z biura prasowego CA KJ najbardziej jaskrawym przykładem sprzeczności jest zestawienie opinii o coraz gorszych wynikach sektora przewozów autobusowych ze stwierdzeniem o "gwałtownie rozwijającej się konkurencji ze strony transportu autobusowego".

Jeśli chodzi o zależność pomiędzy nowelą ustawy a planem kolejowym, to plan transportowy przygotowywany przez ministra infrastruktury w ogóle nie porusza tematu przewozów autobusowych, więc ta zmiana go nie dotyczy. Pozostaje jednak pytanie, jak będzie traktowane uruchamianie przez samorządy pociągów w relacjach zbieżnych z komercyjnymi przewozami autobusowymi? Na to jednak lektura założeń nie odpowiada.

Jaskrawym przykładem sprzeczności jest zestawienie opinii o coraz gorszych wynikach sektora przewozów autobusowych ze stwierdzeniem o gwałtownie rozwijającej się konkurencji ze strony transportu autobusowego.