Czy w służbie cywilnej możliwy jest elastyczny czas pracy? Zdania na ten temat są podzielone

Opinia Prawna z 24 kwietnia 2012 r., znak: DP.171-97(2)/12/ESt

W związku z pismem Ministerstwa X, Departament Prawny Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wyraża następującą opinię w sprawach poruszonych w tym wystąpieniu.

W urzędach administracji rządowej w stosunku do członków korpusu służby cywilnej objętych przepisami ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm) oraz innych pracowników objętych przepisami ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953, z późn. zm.) przewidziane jest stosowanie dwóch systemów czasu pracy:

- podstawowego, w którym czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i średnio 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym nie dłuższym niż 8 tygodni,

- równoważnego, w którym w przypadkach uzasadnionych rodzajem pracy i jej organizacją jest dopuszczalne przedłużenie czasu pracy do 12 godzin na dobę, z tym że w przyjętym okresie rozliczeniowym nie dłuższym niż 12 tygodni czas pracy nie może jednak przekraczać średnio 40 godzin na tydzień.

Zasady ustalania w urzędach rozkładu czasu pracy w tygodniu oraz jego wymiaru w poszczególnych dniach tygodnia są określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 25 kwietnia 2007 r. w sprawie czasu pracy pracowników urzędów administracji rządowej (Dz. U. Nr 76, poz. 505, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie.

W myśl par. 2 rozporządzenia ustalając rozkład i wymiar czasu pracy w urzędzie, należy wziąć pod uwagę, że praca powinna być, co do zasady, wykonywana od poniedziałku do piątku w godzinach między 8.15 a 16.15. Jednocześnie w przypadku, gdy jest to uzasadnione koniecznością zapewnienia sprawnej pracy urzędu i zróżnicowanym charakterem wykonywanych zadań możliwe jest ustalenie rozkładu i wymiaru czasu pracy obejmującego nieprzerwanie 8 godzin na dobę między godzinami 7.00 a 18.00 (par. 3 ust. 1). Ponadto ze względu na szczególny charakter pracy wykonywanej na stanowisku pracy rozkład czasu pracy pracownika zatrudnionego na tym stanowisku pracy może przewidywać pracę zmianową, przypadającą między godziną 6.00 jednego dnia a godziną 6.00 następnego dnia, w systemie czasu pracy, który ma zastosowanie do tego pracownika (par. 3 ust. 2). Natomiast w urzędach, w których są wykonywane zadania związane z obsługą interesantów, rozkład i wymiar czasu pracy pracowników powinien być ustalony w taki sposób, aby co najmniej w jednym dniu tygodnia zadania te były wykonywane w godzinach między 8.00 a 18.00 (par. 3 ust. 3).

W zakresie nieuregulowanym wskazanymi przepisami stosuje się powszechnie obowiązujące przepisy prawa pracy regulujące problematykę czasu pracy, tj. przede wszystkim przepisy działu szóstego ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.), dalej: Kodeks pracy.

Powszechnie obowiązujące przepisy prawa pracy, podobnie jak wskazane wyżej przepisy mające zastosowanie w urzędach administracji rządowej, nie regulują tzw. elastycznego (ruchomego) czasu pracy, polegającego na tym, że pracodawca nie ustala stałych godzin rozpoczynania pracy przez pracowników, ale określa pewne przedziały czasowe, w których pracownicy powinni rozpoczynać pracę i po przepracowaniu obowiązującego ich wymiaru czasu pracy zgodnego z systemem czasu pracy, w którym są zatrudnieni - kończyć wykonywanie pracy.

Do końca 2011 r. obowiązywały przepisy ustawy z 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 125, poz. 1035, z późn. zm.), tzw. ustawy antykryzysowej, mającej zastosowanie do przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.).

W przepisach tzw. ustawy antykryzysowej przewidziana była możliwość ustalania przez przedsiębiorcę indywidualnego rozkładu czasu pracy pracownika, przewidującego różne godziny rozpoczynania i kończenia pracy, pod warunkiem nienaruszania prawa pracownika do odpoczynku gwarantowanego przepisami Kodeksu pracy. W przypadku takiego rozkładu czasu pracy ponowne wykonywanie pracy przez pracownika w tej samej dobie pracowniczej nie stanowiło pracy w godzinach nadliczbowych.

Po ustaniu obowiązywania wskazanej ustawy sprawa dopuszczalności stosowania tzw. elastycznego (ruchomego) czasu pracy w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, stała się przedmiotem publicznej dyskusji, w której znaczącą rolę odegrały rozbieżne stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy, dalej: PIP, i Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, dalej: MPiPS. Na stronie internetowej PIP zamieszczone zostało następujące stanowisko:

"W obecnym stanie prawnym, czas pracy nie może być ustalany przez pracodawcę w taki sposób, że nie są określone konkretne godziny rozpoczynania i kończenia pracy, a tylko określone są przedziały czasowe, w jakich pracownicy rozpoczynają i kończą pracę ("ruchomy czas pracy"), gdyż nie ma przepisów prawa pracy o charakterze powszechnie obowiązującym, które dopuszczałyby taką organizację czasu pracy. Przepisy o czasie pracy mają bowiem charakter norm ochronnych i bezwzględnie obowiązujących.

Przepisy o czasie pracy mają charakter gwarancji ochronnych pracownika, co oznacza, że wymogi określone w przepisach prawa pracy muszą być respektowane przy ustalaniu rozkładów czasu pracy pracowników. Są to bowiem regulacje bezwzględnie obowiązujące i w ramach tych wymogów ustalone zostały dopuszczalne systemy czasu pracy.

Indywidualny rozkład czasu pracy nie może naruszać norm czasu pracy mających walor ochronny, a w tym i regulacji definiującej dobę pracowniczą (art. 128 par. 3 pkt 1 Kp.), która również jest konstrukcją prawną o tym charakterze.

Natomiast indywidualny rozkład czasu pracy zastosowany wyłącznie przez pracodawcę, musi mieć swoje umocowanie w przepisach prawa. Wynika to z postanowień art. 150 par. 1 Kp., w którym stwierdza się, że systemy i rozkłady czasu pracy mogą być określone w układzie zbiorowym pracy, regulaminie pracy lub w obwieszczeniu. W tych aktach mogą znaleźć się i zapisy, które przewidują też możliwość wprowadzenia przez pracodawcę indywidualnych rozkładów czasu pracy ale pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa pracy. W tym zakresie regulacje te również muszą mieć charakter norm ochronnych".

Natomiast w świetle wyjaśnień Departamentu Prawa Pracy MPiPS z 28 grudnia 2011 r. zamieszczonych w Dzienniku Gazecie Prawnej z 5 - 8 stycznia 2012 r. w artykule "Nie ma pakietu, ale jest sposób na elastyczne godziny pracy" omówiona wyżej regulacja z tzw. ustawy antykryzysowej oznacza jedynie, że przedsiębiorca miał możliwość ustalania z odpowiednim wyprzedzeniem godziny rozpoczynania i kończenia pracy i zawiadamiania o tym pracowników, którzy mieli obowiązek przestrzegać tak ustalonego czasu pracy. Jak wynika ze wskazanych wyjaśnień, przepisy Kodeksu pracy, a także przepisy tzw. ustawy antykryzysowej "nie odnoszą się natomiast do tzw. ruchomego czasu pracy, czyli występującej w praktyce organizacji czasu pracy, przewidującej prawo pracownika do decydowania o godzinie rozpoczęcia pracy, przypadającej w ramach określonego przedziału czasu (np. między 6.00 a 8.00). W tak rozumianym ruchomym czasie pracy o początku dnia pracy decyduje sam pracownik, zaś koniec jego dnia pracy wyznacza automatycznie upływ dobowego wymiaru czasu pracy. Ze względu na znaczne korzyści dla pracowników, wynikające z takiej organizacji czasu pracy wydaje się możliwe prezentowanie poglądu dopuszczalności jej stosowania na podstawie regulaminu pracy. Zgodnie bowiem z art. 9 par. 2 Kp. regulamin pracy może zawierać postanowienia korzystniejsze dla pracowników, niż wynikające z przepisów Kodeksu pracy, innych ustaw oraz aktów wykonawczych. Dopuszczenie stosowania tzw. ruchomego czasu pracy przewidującego częściową rezygnację przez pracodawcę z istotnego narzędzia dyscyplinującego pracę pracownika, jakim jest wyznaczanie mu konkretnej godziny rozpoczynania pracy jest w ocenie Departamentu, korzystniejsze dla pracownika.

Zdaniem Departamentu Prawa Pracy MPiPS, stosowanie tzw. ruchomego czasu pracy nie może w żaden sposób ograniczać czy też pozbawiać pracownika prawa do minimalnych okresów odpoczynku gwarantowanych przepisami Kodeksu pracy. Zatem, naszym zdaniem, tolerancja czasowa określona w regulaminie pracy, dotycząca godziny rozpoczynania pracy, powinna uwzględniać możliwość skorzystania przez pracownika z co najmniej 11-godzinnego dobowego okresu odpoczynku przed rozpoczęciem pracy w kolejnym dniu. Korzystanie przez pracownika z tzw. ruchomego czasu pracy w praktyce może oznaczać ponowne wykonywanie pracy w tej samej dobie, co może być postrzegane jako praca w godzinach nadliczbowych. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w takim przypadku nie występują przesłanki charakteryzujące pracę nadliczbową, tj. wydawanie przez pracodawcę polecenia wykonywania takiej pracy oraz wykonywanie jej w interesie pracodawcy (art. 151 par. 1 Kp.). W tzw. ruchomym czasie pracy ponowne wykonywanie pracy w tej samej dobie jest bowiem efektem decyzji pracownika, swobodnie przez niego podjętej i dotyczy zadań wykonywanych planowo, nie zaś konieczności nagłego, nieplanowanego wykonywania pracy z przyczyn wskazanych w art. 151 par. 1 pkt 1 i 2 Kp.".

Analiza przedstawionych stanowisk co do dopuszczalności stosowania tzw. elastycznego (ruchomego) czasu pracy skłania, zdaniem Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, do następujących wniosków.

Tzw. elastyczny (ruchomy) czas pracy nie stanowi kolejnego systemu czasu pracy, ale jest wyłącznie sposobem na zorganizowanie pracy pracowników w ramach obowiązującego ich systemu i rozkładu czasu pracy.

Jak wynika z art. 1041 par. 1 Kodeksu pracy, regulamin pracy określając prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników związane z porządkiem w zakładzie pracy, powinien ustalać m.in. organizację pracy, warunki przebywania na terenie zakładu pracy w czasie pracy i po jej zakończeniu, systemy i rozkłady czasu pracy oraz przyjęte okresy rozliczeniowe czasu pracy, a także przyjęty u danego pracodawcy sposób potwierdzania przez pracowników przybycia i obecności w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecności w pracy. Wydaje się, że określenie przez pracodawcę godzin rozpoczynania i kończenia pracy w pewnych granicach czasowych mieści się w jego kompetencji do ustalania organizacji pracy, pod warunkiem oczywiście, że zachowane zostaną wszystkie uprawnienia pracownika o charakterze ochronnym (przede wszystkim prawo do gwarantowanego okresu odpoczynku).

Wskutek wprowadzenia elastycznych godzin rozpoczynania i kończenia pracy pracodawca zrzeka się przysługującego mu uprawnienia do egzekwowania od pracowników stawiania się do pracy o określonej godzinie, przyznając pracownikom prawo do samodzielnego określenia pory rozpoczęcia i zakończenia pracy - w granicach czasowych ustalonych przez pracodawcę. W takiej sytuacji pracownik, który nie jest zainteresowany stawianiem się do pracy w różnym czasie, może nie korzystać z przyznanego uprawnienia i stawiać się do pracy o stałej godzinie.

Ze względu na to, że przepisy obowiązujące w urzędach administracji rządowej nie zawierają regulacji, które wyraźnie uniemożliwiałyby stosowanie tzw. elastycznego (ruchomego) czasu pracy w tych urzędach, uzasadnione wydaje się stwierdzenie o dopuszczalności wprowadzenia takiego rozwiązania organizacyjnego, z pewnym jednak ograniczeniem.

Jak wynika ze wskazanego na wstępie przepisu par. 2 rozporządzenia, praca w urzędzie powinna być wykonywana w godzinach między 8.15 a 16.15, co powoduje, że ewentualne dopuszczenie stosowania tzw. elastycznego (ruchomego) czasu pracy powinno nastąpić w taki sposób, aby zapewnić funkcjonowanie urzędu w tych godzinach, a zatem prawo swobodnego ustalania przez pracowników pory rozpoczynania i kończenia pracy nie może raczej obejmować wszystkich pracowników zatrudnionych w urzędzie, zwłaszcza tych zatrudnionych na stanowiskach szczególnie ważnych dla funkcjonowania urzędu. Wydaje się również, że przyznanie pracownikom prawa do korzystania z takiej organizacji pracy należałoby skonsultować z ich przełożonymi, w celu uniknięcia sytuacji, w których przełożony nie będzie miał możliwości powierzenia nagłych i pilnych zadań odpowiednim pracownikom, bo będą oni akurat nieobecni, korzystając z prawa dowolnego kształtowania pory rozpoczęcia lub kończenia pracy. Kolejnym elementem, który trzeba wziąć pod uwagę przed ewentualnym wprowadzeniem tzw. elastycznego (ruchomego) czasu pracy jest kwestia zapewnienia odpowiedniego dla takiej organizacji pracy systemu ewidencji czasu pracy.

Biorąc pod uwagę wskazane wcześniej stanowisko PIP w tej sprawie, należy liczyć się z tym, że w razie kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, przeprowadzanej w urzędzie przez PIP, może zostać zakwestionowana legalność wprowadzenia omawianej organizacji pracy.

Dobrosław Dowiat-Urbański,

Zastępca Dyrektora Departamentu Prawnego w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

Ewa Styczyńska,

Radca Prezesa Rady Ministrów

Michał Graczyk,

Radca Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

@RY1@i02/2012/177/i02.2012.177.08800040a.803.jpg@RY2@