Przeniesienie urzędnika na inne stanowisko nie może się wiązać ze zmianą wymiaru zatrudnienia

Odpowiadając na pismo Urzędu X, Departament Prawny Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (DP KPRM) przedstawia następującą opinię.

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że istotą mianowania jest stabilizacja zatrudnienia. Jest to cecha wspólna wszystkich pragmatyk pracowniczych, wyrażająca się przede wszystkim ograniczoną możliwością rozwiązania stosunku pracy.

Ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.; dalej: u.s.c.), ogranicza również dopuszczalność dokonania zmiany warunków zatrudnienia urzędnika służby cywilnej (urzędnika) w drodze jednostronnej czynności prawnej. W świetle jej przepisów jedyną formą zmiany warunków zatrudnienia urzędnika jest przeniesienie go na inne stanowisko, w tym także do innego urzędu i do innej miejscowości. Odzwierciedla to zwiększoną dyspozycyjność urzędników wobec zatrudniających ich urzędów oraz całej służby cywilnej.

Często prezentowany jest również pogląd, że instytucja przeniesienia jest jedyną formą jednostronnej zmiany warunków zatrudnienia urzędnika, ponieważ do stosunków pracy z mianowania nie ma zastosowania art. 42 Kodeksu pracy (K.p.). Pogląd ten uzasadniany jest przede wszystkim tym, że skutkiem wypowiedzenia warunków pracy lub płacy może być rozwiązanie stosunku pracy (art. 42 par. 3 K.p.). W związku z tym dopuszczenie możliwości jego zastosowania przekreślałoby sens przepisów stabilizujących zatrudnienie. Rozważania na ten temat znajdują się chociażby w wyroku Sądu Najwyższego z 12 marca 2010 r. (II PK 276/09). W przedstawionej kwestii prezentowane są także odmienne stanowiska, których szczegółowe omówienie zawarte jest m.in. w wyroku SN z 4 grudnia 2008 r. (II PK 155/08).

DP KPRM podziela pogląd, że ze względu na to, iż przepisy u.s.c przewidują szczegółowe zasady dokonywania zmian w stosunku pracy urzędnika, przesądzające o znacznej dyspozycyjności tej kategorii pracowników, należy uznać za niedopuszczalne dokonanie wypowiedzenia warunków pracy lub płacy na niekorzyść takiego urzędnika na podstawie art. 42 K.p.

Należy jednak zauważyć, że przepisy u.s.c. nie zawierają regulacji umożliwiającej dokonanie przez pracodawcę niekorzystnej zmiany warunków pracy lub płacy urzędnika niełączącej się ze zmianą stanowiska pracy. Oznacza to, że konsekwencją uznania niedopuszczalności zastosowania wypowiedzenia zmieniającego jest niedopuszczalność dokonania niekorzystnej zmiany takich warunków pracy lub płacy urzędnika, których nie obejmuje pojęcie "stanowisko pracy" albo które nie są wyłącznie konsekwencją zmiany stanowiska pracy (np. zmiana wysokości wynagrodzenia zasadniczego wynikająca z przeniesienia urzędnika na inne, niżej wynagradzane stanowisko).

W celu rozstrzygnięcia, czy wymiar czasu pracy obowiązujący urzędnika może być jednostronnie zmieniony, należy rozważyć, jaki zakres przedmiotowy ma użyte w art. 62 u.s.c. pojęcie "przeniesienie na inne stanowisko" i czy obejmuje ono wymiar zatrudnienia.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 tej ustawy, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami urzędu, dyrektor generalny może w każdym czasie przenieść urzędnika na inne stanowisko w tym samym urzędzie w tej samej miejscowości, uwzględniając jego przygotowanie zawodowe. W razie przeniesienia dokonanego na podstawie tego przepisu urzędnik zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, jeżeli jest ono wyższe od przysługującego na nowym stanowisku, przez okres trzech miesięcy następujących po miesiącu, w którym został przeniesiony na nowe stanowisko. Wysokość dodatku służby cywilnej pozostaje bez zmiany.

W u.s.c. pojęcie "stanowisko" oznaczające, jak się wydaje, "stanowisko pracy", funkcjonuje raczej w znaczeniu organizacyjnym i obejmuje pewien wydzielony zakres zadań wykonywanych w określonym miejscu struktury organizacyjnej urzędu.

Zgodnie z art. 84 ust. 1 u.s.c. stanowiska pracy podlegają opisowi i wartościowaniu. W oparciu o opis przeprowadza się nabór na wolne stanowisko, ale także dokonuje się indywidualnych czynności ze stosunku pracy wobec członka korpusu służby cywilnej zatrudnionego na tym stanowisku (np. ocena okresowa dotyczy wykonywania przez członka korpusu obowiązków wynikających z opisu zajmowanego przez niego stanowiska).

W myśl par. 1 i 2 zarządzenia nr 1 Prezesa Rady Ministrów z 7 stycznia 2011 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk pracy w służbie cywilnej (M. P. Nr 5, poz. 61), opis sporządza się dla każdego stanowiska w służbie cywilnej, wskazując w opisie realizowane zadania, wymagane kompetencje, kwalifikacje i zakres odpowiedzialności ze względu na umiejscowienie i funkcję stanowiska w strukturze urzędu. Opis każdego nowego stanowiska sporządza się niezwłocznie po jego utworzeniu, a w razie zaistnienia zmian we wskazanym wyżej zakresie stanowiska, dokonuje się niezwłocznej aktualizacji opisu.

Jak wynika z tych przepisów, wymiar czasu pracy, rozumiany jako rozmiar zatrudnienia niezbędny do realizacji zadań określonych w opisie, nie jest wyraźnie wymieniony jako niezbędny element tego opisu. W ocenie DP KPRM brak takiego elementu nie wskazuje jednak na to, że wymiar czasu pracy nie jest elementem składowym pojęcia "stanowisko pracy". Przepisy zarządzenia wiążą bowiem wyraźnie treść opisu z jego wartościowaniem, a przyjęta metodologia nie uwzględnia ilości wykonywanej pracy i wymiaru czasu pracy niezbędnego do jej wykonania.

W takim stanie prawnym możliwe wydaje się sformułowanie co najmniej dwóch różnych opinii, czy wymiar zatrudnienia jest, czy nie jest elementem pojęcia "stanowisko pracy", a co za tym idzie, czy przeniesienie na inne stanowisko pracy może wiązać się ze zmianą wymiaru zatrudnienia.

Pierwsza z nich opiera się na twierdzeniu, że pod pojęciem zadań realizowanych na stanowisku pracy, stanowiących jeden z niezbędnych elementów opisu, można rozumieć nie tylko zadania określone rodzajowo, lecz także ilościowo. Ilość zadań przewidzianych do wykonywania na danym stanowisku może przesądzać o wymiarze czasu pracy niezbędnego do ich wykonywania, co pozwalałoby sformułować wniosek, że wymiar czasu pracy jest jednym z elementów charakteryzujących stanowisko. Oznaczałoby to dopuszczalność przeniesienia urzędnika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy na inne stanowisko, na którym wymiar realizowanych zadań przesądza o zatrudnieniu w niepełnym wymiarze czasu pracy, pod warunkiem że przeniesienie takie byłoby uzasadnione potrzebami urzędu.

W przypadku przyjęcia takiego rozumowania powstają jednak wątpliwości na tle propozycji opisanej w piśmie Urzędu X, polegającej na tym, że wskutek zaprzestania realizacji części zadań na stanowisku zajmowanym przez urzędnika miałoby dojść do czysto formalnej likwidacji dotychczasowego stanowiska i utworzenia w zamian nowego z zakresem zadań odpowiadającym tej części zadań, która pozostała po zaprzestaniu realizacji zadań na zlikwidowanym stanowisku. Jednocześnie urzędnik zajmujący zlikwidowane stanowisko zostałby przeniesiony na nowe, przy czym wymiar jego zatrudnienia uległby obniżeniu do niepełnego wymiaru.

W sytuacji zmiany m.in. zakresu zadań realizowanych na stanowisku pracy przepisy ww. zarządzenia przewidują tylko aktualizację opisu, co wskazywałoby na brak przesłanek do jego likwidacji wyłącznie z tego powodu. Pojawiają się jednak dalsze wątpliwości co do tego, na czym polega likwidacja stanowiska, a w szczególności czy każda zmiana elementów składowych zakresu stanowiska, w rozumieniu par. 2 zarządzenia, powoduje jedynie konieczność aktualizacji opisu, czy też możliwe jest jego zlikwidowanie, np. w sytuacji gdy tylko pewna część pierwotnie ustalonych zadań realizowanych na stanowisku może być nadal wykonywana. Twierdzenie, że niezależnie od zakresu niezbędnych zmian opisu trzeba wyłącznie aktualizować ten opis, wydaje się nieracjonalne. Wątpliwości nasuwa odpowiedź na pytanie, gdzie przebiega granica pozwalająca ustalić, czy konieczna jest jeszcze aktualizacja opisu stanowiska, czy też można zlikwidować dotychczasowe stanowisko i utworzyć nowe z dostosowanym do niego opisem.

Druga z możliwych opinii opiera się na rozumowaniu, którego podstawę stanowią ogólne zasady prawa pracy.

Zgodnie z art. 11 K.p. nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a ten do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem (art. 22 par. 1 K.p.).

W świetle przepisów prawa pracy stosunek pracy ma charakter zobowiązaniowy. Nie tylko nawiązanie stosunku pracy, lecz także dokonywanie zmian uzgodnionych warunków zatrudnienia wymaga zgodnego oświadczenia stron stosunku pracy, chyba że przepisy prawa przewidują formę jednostronnej zmiany jakiegoś elementu stosunku pracy lub nawet rozwiązania go. Ze względu na wyjątkowość jednostronnego działania stron stosunku pracy w kształtowaniu warunków zatrudnienia należy uznać, że przepisy regulujące sposób dokonywania przez jedną ze stron zmiany jakiegoś elementu powinny być interpretowane ściśle, z zastosowaniem wykładni językowej. U.s.c. zawiera przepisy upoważniające pracodawcę lub w niektórych przypadkach Szefa Służby Cywilnej do przeniesienia urzędnika na inne stanowisko, a nawet do innego urzędu, w tym do innej miejscowości. U.s.c. nie określa szczególnego sposobu nawiązywania stosunku pracy po przeprowadzeniu naboru na wolne stanowisko ani po dokonaniu mianowania, a zatem mają w tym zakresie zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy prawa pracy. Użyte w przepisach u.s.c. pojęcie "stanowisko" można zatem rozumieć w sposób odnoszący się do przepisów K.p. określających niezbędne elementy stosunku pracy.

Stosownie do art. 29 par. 1 w związku z art. 29 par. 5 K.p., zawierając umowę o pracę i nawiązując stosunek pracy na innej podstawie niż umowa o pracę, określa się strony stosunku pracy, rodzaj umowy lub stosunku pracy nawiązanego na innej podstawie, datę zawarcia umowy lub nawiązania stosunku pracy na innej podstawie oraz warunki pracy i płacy, w szczególności:

1) rodzaj pracy,

2) miejsce jej wykonywania,

3) wynagrodzenie za pracę odpowiadające jej rodzajowi, ze wskazaniem składników wynagrodzenia,

4) wymiar czasu pracy,

5) termin rozpoczęcia pracy.

Jak wynika z tych przepisów, pojęcie "stanowisko pracy" można utożsamiać z rodzajem pracy wymienionym w art. 29 par. 1 pkt 1 K.p. W ww. przepisie wymiar czasu pracy stanowi osobny element aktu nawiązującego stosunek pracy, a zatem nie mieści się on w pojęciu "stanowisko pracy".

Podobne rozumowanie przeprowadził SN w uchwale z 19 lutego 1992 r. (I PZP 8/92) podjętej co prawda na tle przepisów nieobowiązującej ustawy o grupowych zwolnieniach i analizującej dopuszczalność zastosowania wypowiedzenia zmieniającego pracownikom szczególnie chronionym, ale sam wywód można zastosować także w odniesieniu do służby cywilnej.

Zdaniem SN "(...) pojęcie »stanowisko pracy« jest składnikiem rodzaju pracy (sposobem jego określenia) i czas pracy jako jeden z jej istotnych warunków jednoznacznie nie wchodzi w jego skład. Stanowisko pracy należy do tak istotnych elementów warunków pracy, że jego zmiana w orzecznictwie była traktowana jako wymagająca wypowiedzenia zmieniającego, choćby nie powodowała pogorszenia ogólnej sytuacji pracownika. Np. w uchwale z 25 czerwca 1975 r. (I PZP 15/75) SN stwierdził, że wprowadzenie w zakładzie pracy nowego schematu organizacyjnego, powodującego zmianę stanowiska pracownika, wymaga wypowiedzenia mu warunków pracy i płacy, chociażby aktualnie nie uległy one pogorszeniu. I odwrotnie, orzecznictwo dopuszczało zmianę niektórych warunków pracy bez wypowiedzenia zmieniającego przy zachowaniu dotychczasowego stanowiska pracy. Np. w wyroku z 7 listopada 1974 r. (I PR 332/74) SN przyjął, że zmiana przez zakład pracy zakresu czynności pracownika nie stanowi istotnej zmiany warunków pracy wymagającej wypowiedzenia, jeżeli czynności, które ma wykonywać pracownik, nie wykraczają poza obowiązki związane z pełnioną przez niego funkcją. Podobnie w wyroku z 19 lutego 1976 r. (I PRN 5/76) czy w wyroku z 20 maja 1983 r. (I PRN 65/83). Podzielając te poglądy, należy stwierdzić, że konieczność zmiany stanowiska pracy jest tak ważnym elementem warunków pracy, iż wymaga zawsze dokonania wypowiedzenia zmieniającego. Jednakże czas pracy nie jest składnikiem stanowiska pracy. Zmiana czasu pracy przy pozostawieniu tego samego rodzaju wykonywanej pracy nie stanowi zmiany stanowiska pracy (...)".

Przyjęcie omówionego rozumienia pojęcia "stanowisko pracy" oznaczałoby, że na podstawie przepisów u.s.c. upoważniających do dokonania jednostronnej czynności przeniesienia na inne stanowisko można przenieść urzędnika na inne stanowisko różniące się nazwą i zakresem zadań, nie można natomiast jednostronnie zmienić wymiaru czasu pracy, na jakim urzędnik jest zatrudniony.

Niezależnie od tego, którą z dwóch opinii uznałoby się za bardziej przekonującą, proponowana likwidacja dotychczasowego stanowiska i utworzenie nowego, na którym miałaby być realizowana część zadań wykonywanych na zlikwidowanym stanowisku, i przeniesienie na nowe stanowisko urzędnika zajmującego zlikwidowane, może być oceniona jako obejście przepisów uniemożliwiających pracodawcy dokonanie zmiany warunków zatrudnienia urzędnika wyłącznie w zakresie wymiaru jego zatrudnienia.

Opinię przygotowali i zredagowali:

Dobrosław Dowiat-Urbański

Zastępca Dyrektora

Ewa Styczyńska

Radca Prezesa Rady Ministrów

Opinię zredagował:

Michał Graczyk

Radca Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

@RY1@i02/2014/054/i02.2014.054.088000500.802.jpg@RY2@