Europejskie lekcje z energetycznych bojów o deregulację

Wielkimi krokami zbliża się wymuszone przez Unię Europejską dokończenie liberalizacji polskiego rynku energetycznego. Branża ma być wkrótce przejrzystsza, dzięki czemu konsument będzie mógł bardziej świadomie poszukiwać najtańszego na rynku dostawcy. W ostatnich latach podobną drogę przechodziła większość krajów rozwiniętego Zachodu. Ich lekcje z energetycznej deregulacji mogą być dla nas bardzo cenne.

Z jednej strony wszyscy chcą płacić za prąd jak najmniej. Marznący obywatel czy przerwana produkcja to przecież fatalna wiadomość nie tylko dla spokoju społecznego, lecz także całej gospodarki narodowej. Z drugiej jednak strony popyt jest tak sztywny, że konsument najczęściej stoi wobec producenta i dostawcy energii na z góry straconej pozycji. Prędzej przecież przytniemy budżet w innym miejscu, nim zdecydujemy się na wyłączenie części maszyn w fabryce czy zmuszenie rodziny do siedzenia w niedogrzanym mieszkaniu.

Na dodatek dostawcy energii przy okazji każdej podwyżki przekonują nas, że wyższe rachunki to wcale nie ich wina. Dowodzą, że w cenie prądu muszą zawierać się na przykład drogie, ale nieodzowne inwestycje w infrastrukturę. Szacuje się na przykład, że aby sieć energetyczna była stabilna, a konsumenci nie musieli się obawiać przerw w dostawach, w każdym momencie w systemie musi krążyć mniej ok. 15 - 30 proc. zapasowej i gotowej do użycia energii. Wszystko dlatego że wymyślone jak dotąd sposoby magazynowania energii i lepszego dopasowywania jej produkcji do rzeczywistych potrzeb są albo bardzo drogie, albo mocno zawodne. Innym ogromnym problemem są surowce, z których energia jest produkowana. Każdy ma jakąś wadę. Ropa jest coraz droższa i na dodatek szkodzi środowisku, zużycie węgla jeszcze trudniej pogodzić z ekologicznymi ambicjami zachodniego świata, atom jest teoretycznie czysty, lecz wymaga ogromnych inwestycji w infrastrukturę oraz utylizację odpadów. Przestawienie gospodarki na gaz prowadzi z kolei do nieuchronnego uzależnienia od politycznie niepewnej Rosji, a wielka nadzieja Europy, czyli zielone technologie, choć rozwijają się szybko, też do tanich nie należą. Poza tym wciąż mamy problem z ich efektywnością i powszechnym zastosowaniem.

Swoje trzy grosze w grze dostawcy z klientem próbują też uszczknąć narodowe rządy. Z jednej strony wiedzą, że rosnące rachunki za energię i tzw. zjawisko energetycznego ubóstwa (czyli sytuacja, gdy gospodarstwo domowe wydaje na ten cel więcej niż 10 proc. swoich dochodów) to najprostszy sposób na porażkę w następnych wyborach. Z drugiej jednak fiskus na opodatkowaniu prądu zarabia (i to nieźle), często znacznie windując jego detaliczną cenę.

Nic dziwnego, że z tej plątaniny ekonomicznych sprzeczności wyłania się niezwykle zróżnicowana energetyczna mapa zachodniego świata. Widać to choćby w detalicznych różnicach cen prądu i gazu w krajach rozwiniętych. Według amerykańskiej grupy konsultingowej NUS w 2010 r. energia u rekordzistów Włochów (16 centów za kWh) była dwa razy droższa niż we Francji (7,5 centa) czy Szwecji (8,2 centa). Z kolei na przykład Polak płacił wprawdzie mniej (8,66 centa) niż przeciętny Niemiec (13 centów) albo Amerykanin (9,27 centa), ale już więcej niż Kanadyjczyk (7,2 centa) bądź Australijczyk (6,4 centa). Ceny rozjeżdżają się nawet pomiędzy stolicami krajów starej Unii. Według najnowszego raportu niemieckiego energetycznego think tanku E-Control najwyższe rachunki za prąd płacili w styczniu 2011 r. mieszkańcy Kopenhagi (30 eurocentów za 1 kWh). Były one ponad dwa razy wyższe niż w przypadku Aten (13 eurocentów). Jeszcze większe różnice widać było na fakturach za gaz. Statystyczny sztokholmczyk płacił za kWh prawie 19 eurocentów, czyli prawie pięć razy więcej niż londyńczyk czy dublińczyk.

Aby zrozumieć, skąd biorą się tak duże różnice, trzeba cofnąć się o ponad dwie dekady. Jeszcze w latach 80. rynki energetyczne wszystkich państw rozwiniętych wyglądały bardzo podobnie. Najczęściej dominował na nich jeden - zazwyczaj państwowy - monopolista, który ustalał ceny na zasadzie arbitralnej, często motywowanej politycznie, decyzji. - Koncepcja naturalnego państwowego monopolu energetycznego łączyła kraje o tak odmiennym, zdawałoby się, podejściu do gospodarki jak liberalna Wielka Brytania i socjalna Francja. Na wyspach aż do lat 90. praktycznie jedynym dostarczycielem prądu była wszechpotężna Central Electricity Generating Board (CEGB), a nad Sekwaną dominował państwowy moloch Electricite de France (EdF) - przypomina w rozmowie z "DGP" Matthias Heddenhausen, ekspert energetyczny berlińskiej Fundacji Nauki i Polityki.

Nieco więcej konkurencji dopuszczali na przykład Szwedzi - z powodu struktury gospodarki i położenia geograficznego niezwykle zresztą energochłonni. Narodowa sieć wysokiego napięcia znajdowała się tam wprawdzie w całości w rękach państwowego giganta Vattenfall AB, ale już na szczeblu lokalnym rynek był częściowo otwarty dla mniejszych (w większości prywatnych) graczy. W wielu miejscach działały też klasyczne oligopole. Lukratywny niemiecki rynek w całości dzieliło między siebie kilku gigantów w stylu koncernów E.ON czy VEBA, w których państwo posiadało znaczne udziały.

Nie inaczej było nawet w arcyliberalnych Stanach Zjednoczonych. Na ogromnym kalifornijskim rynku dominowało trzech graczy: Pacific Gas and Electric, Southern California Edison i San Diego Gas and Electric. Z kolei w Nowym Jorku Consolidated Edison stopniowo wykupił 160 mniejszych firemek i od lat 60. stał się faktycznym hegemonem w mieście, które nigdy nie zasypia.

Taki układ funkcjonował poprawnie przez kilka dziesięcioleci. Jego podstawową zaletą była przewidywalność. "We keep the lights on" (ang. To dzięki nam światło się świeci) - przekonywał w swoim reklamowym haśle brytyjski CEGB i za tym przesłaniem kryła się cała filozofia ówczesnej energetyki. Dźwigające się z powojennych zniszczeń kraje Zachodu nie potrzebowały przecież niczego tak bardzo, jak stabilnych dostaw i unikania zabójczych dla fabryk blackoutów. A państwowi monopoliści dobrze się z tej roli wywiązywali. Na dodatek surowce były jeszcze śmiesznie tanie i nikt nie zaprzątał sobie głowy troską o środowisko. Wszystko zmieniło się w wyniku kryzysu naftowego i recesji lat 70. Dostawy prądu były nadal stabilne, ale już niestety coraz droższe. Dla osłabionych gospodarek zachodniego świata perspektywa rosnących cen energii stawała się coraz poważniejszym zagrożeniem.

Pierwsze próby reform podjęła grupka uczniów legendarnego ojca amerykańskiego neoliberalizmu Miltona Friedmana. Teatrem ich działań nie były jednak Stany Zjednoczone czy Europa, lecz Chile, gdzie po puczu z 1973 r. władzę przejął gen. Augusto Pinochet i otoczył się gronem wykształconych w USA ekonomistów. "Chłopcy z Chicago" zaczęli reformować chilijską gospodarkę w duchu radykalnie prowolnorynkowym, a prywatyzacja i wprowadzenie konkurencji na rynku energii były jednymi z ich sztandarowych osiągnięć. W ślady Chile poszła wkrótce Argentyna. Liberalizacja tamtejszego rynku produkcji prądu przyciągnęła do kraju sporo zagranicznego kapitału, dzięki czemu udało się w całości zmodernizować przestarzałą sieć przesyłową.

Wszystkie te próby były zaledwie jaskółkami zmian, które miały dopiero nadejść. W 1983 r. konserwatywny rząd Margaret Thatcher ogłosił, że zamierza wywrócić do góry nogami cały istniejący model państwowego monopolu energetycznego, wprowadzając do gry więcej konkurencji. W ramach trwającej przez następną dekadę reformy brytyjski gigant CEGB został rozbity na kilka mniejszych koncernów, a potem sprzedany. Pod młotek poszedł też dostarczyciel energii nuklearnej British Energy (dziś własność francuskiego EdF). Rząd i opinia publiczna szybko odtrąbiły liberalizację jako sukces. W wyniku zapoczątkowanego przez żelazną damę (a kontynuowanego przez laburzystów Tony''ego Blaira) procesu, rząd Jej Królewskiej Mości sprzedał energetyczny majątek za sumę ok. 127 mld dol. Na dodatek ceny energii w pierwszej fazie rzeczywiście spadły w odczuwalny dla konsumenta sposób.

Przynajmniej od początku lat 90. brytyjskie doświadczenia były bardzo uważne obserwowane po drugiej stronie kanału La Manche. - Traktat z Maastricht i stworzenie jednolitego unijnego rynku znacząco zmieniło reguły gospodarczej gry w Europie. Istniała realna groźba, że państwa o niskich cenach prądu zaczną wysysać ekonomiczne soki z reszty wspólnoty. Kraje zachodniej Europy zdecydowały: skoro przed deregulacją rynku energetycznego nie ma już ucieczki, postarajmy się zrobić to w miarę skoordynowany sposób - mówi nam Hubertus Bardt, analityk rynku energii z Niemieckiego Instytutu Gospodarki w Kolonii. Na dodatek zachodnie koncerny, takie jak Vattenfall czy RWE, na potęgę wchodziły już wtedy na otwierające się rynki Europy Środkowo-Wschodniej. W tej sytuacji trudno byłoby więc Szwedom czy Niemcom oponować, gdy Bruksela zaczęła lansować liberalizację na ich własnym podwórku. Deregulacja unijnego rynku ruszyła w 1997 r. wraz z tzw. pierwszą dyrektywą energetyczną. W ciągu następnej dekady uchwalono jeszcze dwie kolejne, które krok po kroku zmuszały państwa członkowskie m.in. do prawnego oddzielenia procesu generowania, transmisji i dystrybucji energii, a także zapewnienia dostępu do rynku nowym graczom. Pierwsze wyniki wolnorynkowego przewietrzenia znów były zachęcające. Między 1996 r. a 1999 r. w krajach starej UE ceny energii spadły o 6 proc.

Dziś, grubo ponad dekadę od pierwszej fali liberalizacji rynku energii, sytuacja jest dużo bardziej złożona. Mimo początkowych spadków cen, mniej więcej około 2003 r., stawki znów zaczęły rosnąć i w wielu krajach przekraczają dziś te sprzed reformy. To jednak dało się jeszcze wytłumaczyć np. chciwością fiskusa, który w wielu krajach w ślad za spadkiem cen regularnie podwyższał podatki na energię. Tylko w 2010 r. na taki krok zdecydowały się Francja i Finlandia. Ośrodek E-Control szacuje, że w Europie podatek (wliczając VAT) stanowi dziś średnio 26 proc. ostatecznej ceny energii. Swoje zrobiły też dramatyczne wzrosty surowców energetycznych notowane w czasie ostatniej dekady oraz rosnący niezmiennie popyt na prąd. Na zderegulowanym rynku pojawił się też duży problem z inwestycjami w infrastrukturę. Żaden z prywatnych uczestników rynku nie chciał być przecież pierwszym, który wyłoży pieniądze na nowe siłownie czy sieci, na których dorobią się także inni.

Mimo formalnej liberalizacji faktyczne różnice pomiędzy rynkami energetycznymi we Francji i Skandynawii nadal są znaczące. Ten ostatni, zrzeszający Szwecję, Norwegię, Finlandię i Danię, uchodzi za europejskiego prymusa. - Rynek nordycki jest najbardziej przejrzysty i płynny, a ceny mimo stosunkowo wysokich obłożeń podatkowych (najwięcej w Danii - 55 proc. - red.) pozostają w europejskich porównaniach bardzo konkurencyjne - mówi nam Catherine Banet, analityczka branży z uniwersytetu w Oslo. Kluczem do sukcesu Skandynawów jest jej zdaniem podjęta na samym początku procesu liberalizacji polityczna decyzja o połączeniu potencjałów infrastruktury, dzięki czemu nie ma problemu z przesyłaniem nadwyżek tam, gdzie są akurat potrzebne. Skandynawowie szczycą się też największą na świecie giełdą energetyczną Nord Pool (Biegun Północny) w Oslo. Ponad 70 proc. energii, która trafia do skandynawskich konsumentów, jest pozyskiwane właśnie tutaj. - To gwarant faktycznej rynkowej przejrzystości, która utrudnia wszelkie monopolistyczne dążenia gigantów - uważa Torsten Amelung z norweskiej firmy energetycznej Statkraft.

Na drugim biegunie energetycznej deregulacji od lat znajduje się Francja. Nad Sekwaną liberalizacja długo budziła ogromne opory. Francja była jednym z ostatnich krajów, który po wielokrotnych monitach Komisji Europejskiej zdecydował się częściowo sprywatyzować giganta EdF, który przez dekady obsługiwał 90 proc. klientów. Gdy w 2004 r. Zgromadzenie Narodowe uchwaliło odpowiednią ustawę, w największych francuskich miastach zawrzało. Z inicjatywy tamtejszych związków zawodowych doszło do protestów i celowych przerw w dostawach prądu. Światło gasło nawet w prywatnych domach ministrów ówczesnego rządu Jeana-Pierre''a Raffarina. Związkowcy mieli czego bronić. Istniejący w EdF program socjalny gwarantował np. wszystkim pracownikom firmy darmową opiekę medyczną i wczasy pracownicze w jednym z 200 należących do koncernu ośrodków. Francuzi doskonale pamiętali, co stało się po prywatyzacji brytyjskiego CEGB, kiedy uchodząca za spokojną przystań branża została zdziesiątkowana. Pracę straciło wówczas 110 tys. ludzi. Wielu obserwatorów zwraca uwagę, że niepokoje związane z deregulacją rynku energetycznego były jedną z głównych przyczyn wzrostu eurosceptycznych nastrojów i spektakularnej porażki eurokonstytucji we francuskim referendum 2005 r.

Wychodząc naprzeciw tym obawom, Paryż od lat ćwiczy się w stosowaniu coraz to nowych politycznych uników, byle tylko opóźnić wprowadzenie faktycznej konkurencji i przejrzystości. Tłumaczy, że oznaczałaby ona ponaddziesięcioprocentowy wzrost cen energii, na co rząd w warunkach kryzysu i społecznego niezadowolenia nie może sobie pozwolić. Jednocześnie francuskie koncerny wykorzystują liberalizacje innych rynków, agresywnie wchodząc do Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, a nawet Brazylii. Ta sytuacja na dłuższą metę jest jednak nie do utrzymania. Nawet Francuzi będą musieli szerzej otworzyć drzwi dla konkurencji. W tym roku wchodzi w życie tzw. prawo NOME (New Organization of Market in Electricity), które ma zmniejszyć monopol EdF i zapobiec nałożeniu na Paryż kar finansowych za łamanie unijnych standardów wolnej konkurencji.

Jest jeszcze jedna bardziej uniwersalna lekcja płynąca z trwających już od prawie dwóch dekad europejskich doświadczeń z deregulacją. Brzmi ona prozaicznie: na tak specyficzny rynek nie da się po prostu raz a dobrze wprowadzić zdrowych rynkowych mechanizmów, a potem czekać na efekty. "Sam zmieniałem niedawno dostawcę. Sam proces trwał ponad pół roku i był bardzo uciążliwy. 10 dni po przejściu do nowego dostawcy, który miał być najtańszy na rynku, dostałem od niego list informujący, że cena poszła w górę. Najtańszy operator nie był już wtedy najtańszy". Nie, to nie jest cytat z listu zdesperowanego polskiego konsumenta, który bezskutecznie próbuje skorzystać z faktycznie istniejącej, lecz faktycznie mocno utrudnionej procedury zmiany operatora. Taką historię opowiedział nam Stephen Thomas, znawca energetyki z brytyjskiego uniwersytetu w Greenwich. Thomas podkreśla, że prawie trzydzieści lat po faktycznej liberalizacji w wielu regionach Wielkiej Brytanii faktyczna konkurencja i przejrzystość rynku są tylko mitem. - Rząd powinien przestać udawać, że reforma była wielkim sukcesem, a bez niej energia byłaby dziś dużo droższa. Potrzebna jest reforma reformy, a potem może i kolejna. W branży takiej jak ta nie ma innego wyjścia - mówi Thomas.

Cenę prądu płynącego z gniazdek w polskich domach wciąż ustala państwo, tak samo jak w latach PRL. Nad Wisłą interesy robią już zachodni sprzedawcy energii, a regulator nadal stoi na straży portfela Kowalskiego. Dlaczego? Bo wysokość rachunków za prąd to wciąż sprawa wagi politycznej, a politycy nie chcą brać na siebie odpowiedzialności za uwolnienie cen, ponieważ te natychmiast poszybowałyby w górę. Zmusi ich do tego dopiero Unia Europejska, która buduje wspólny sektor energii, na którym cenę prądu będzie ustalała niewidzialna ręka rynku.

W Polsce na razie zajmuje się tym Urząd Regulacji Energetyki. Jego wpływy ciągle maleją, bo 15 milionów polskich gospodarstw domowych jest ostatnią, choć najliczniejszą grupą odbiorców, dla której ceny elektryczności są regulowane. Dla całego biznesu - od przedsiębiorstw, takich jak fabryki samochodów, huty czy największe polskie miasta, przez firmy średnie, jak np. sieci hoteli, aż do drobnych osiedlowych interesów - sprzedawcy ustalają stawki opłat za energię według własnych kalkulacji . W 2010 r. minęły trzy lata od czasu, kiedy URE zdecydował się na uwolnienie cen energii dla przemysłu. W skutkach tej decyzji należy szukać jednej z najważniejszych przyczyn, dla których na taki sam krok nie zdecydowano się jeszcze w przypadku gospodarstw domowych. Uwolnienie cen dla biznesu początkowo skutkowało wzrostem cen prądu prawie o 40 proc. Musiały upłynąć dwa lata, żeby sprzedawcy energii zaczęli negocjować indywidualne ceny zakupu energii elektrycznej. Dopiero od połowy 2010 r. na rynku energetycznym można zaobserwować walkę pomiędzy spółkami obrotu o nowych kontrahentów. W rezultacie dopiero teraz wiele firm zaczęło na uwolnieniu cen energii oszczędzać.

Uwolnienia cen energii dla odbiorców indywidualnych nie rozpatruje się już na zasadzie "czy", ale "kiedy". Eksperci są zgodni, że polski rynek energii nie może pozostać częściowo regulowany, a częściowo nie. To okres przejściowy od kompletnej regulacji do kompletnej deregulacji. Politycy oddalają ten moment, bo skończy się to serią podwyżek. O tym, jaka może być ich skala, świadczą pozycje wyjściowe sprzedawców energii, z którymi stanęli do negocjowania stawek na 2011 r. Ostatecznie URE zgodził się, że od stycznia opłaty za prąd dla gospodarstw domowych wzrosły już o 4 - 7 proc. Ale sprzedawcy domagali się, by ceny były wyższe nawet o 20 proc. Regulator mówi "nie", bo zatwierdzając nowe cenniki, bierze pod uwagę przede wszystkim ich uzasadnione koszty. Poza tym ma za zadanie równoważyć interesy odbiorców i sektora. Na uwolnieniu cen energii szczególnie zależy branży. Nawet prezesi notowanych na giełdzie spółek energetycznych twierdzą, że z powodu sterowania cen energii przez URE dokładają do najpopularniejszej taryfy G11, z której korzysta większość Polaków. Straty z tego tytułu mają iść w setki milionów złotych. Te liczby pokazują, że gdy zabraknie opieki regulatora, koncerny po utracone miliony sięgną do kieszeni Kowalskiego.

Choć ceny prądu dla poszczególnych firm ustala URE, regulator daje nam możliwość wyboru sprzedawcy już teraz. Przeciętna rodzina nie ma jednak dużego pola manewru, gdy chce zmienić dostawcę. Na rynku działają cztery duże państwowe grupy: Polska Grupa Energetyczna, Tauron, Enea i Energa oraz dwa koncerny zagraniczne: niemiecki RWE, który obsługuje głównie mieszkańców Warszawy, oraz szwedzki Vattenfall działający na Górnym Śląsku. Szóstka graczy nie robi sobie krzywdy i cena różni się na tyle nieznacznie, że zainteresowania zmianą sprzedawcy za strony klientów nie ma praktycznie wcale.

Trudno precyzyjnie określić, kiedy wśród sprzedawców energii zacznie się prawdziwa walka o względy polskich rodzin. Od 2008 r. w mediach regularnie pojawiają się kolejne daty uwolnienia cen, ale jak dotąd żadna nie okazała się prawdziwa. Ostatnie dni przyniosły kolejną falę spekulacji na ten temat. Teraz mówi się, że stanie się to najwcześniej w 2012 r. Rewolucyjna zmiana nie miałaby szans na wprowadzenie przed jesiennymi wyborami, bo to na pewno wywołałoby niezadowolenie większości Polaków, którzy już teraz narzekają na astronomiczne ceny paliwa na stacjach benzynowych. Polityczna scena zgadza się w jednym. Do otwarcia konkurencji potrzebna jest jeszcze ustawowa ochrona najbiedniejszych, w których nieuniknione podwyżki cen uderzyłyby najboleśniej.

Podwyżki cen energii, którymi zapewne skończy się deregulacja rynku, to nie efekt pazerności koncernów. Analiza cen energii w europejskich krajach pokazuje, że nie zależy ona od struktury właścicielskiej, tylko od paliwa, z jakiego energia jest produkowana. W Polsce blisko 94 proc. wytworzonego prądu pochodzi ze spalania węgla kamiennego oraz brunatnego - technologii przestarzałej i mało wydajnej. Żeby to zmienić, potrzebne są inwestycje liczone w dziesiątkach miliardów złotych. Zamiana wysłużonych bloków węglowych nie jest jednak taka prosta, bo sprzeciwia się temu UE. Polityka klimatyczna dla Starego Kontynentu przeforsowana przede wszystkim przez Francję sprawia, że budowa i eksploatacja elektrowni napędzanych węglem staje się coraz mniej opłacalna, bo od 2013 r. obłożona zostanie obowiązkiem wykupu praw do emisji dwutlenku węgla.

Maciej Szczepaniuk

@RY1@i02/2011/044/i02.2011.044.186.0008.001.jpg@RY2@

Fot. EAST NEWS

Dostawcy energii tłumaczą, że częste podwyżki to wina kosztownych inwestycji w infrastrukturę i zwyżek cen surowców. Konsument zbyt czesto stoi wobec nich na straconej pozycji

Rafał Woś