Kraj z wielkim długiem też może być wiarygodny

W samej Ameryce istnieje w tej sprawie spór między rządem a opozycją. Republikanie, gdy byli u władzy, doprowadzili do drastycznego zwiększenia długu Stanów Zjednoczonych, a teraz domagają się od prezydenta Obamy radykalnych działań, aby ograniczyć zadłużenie. Biały Dom uważa jednak, że zbyt daleko idące oszczędności mogą doprowadzić do ponownej recesji, bo wzrost gospodarczy jest wyjątkowo anemiczny. Zgadzam się z tą opinią. Uważam, że mechaniczne cięcie długu nie ma sensu. Trzeba znaleźć delikatną równowagę między uzdrowieniem finansów publicznych a podtrzymaniem wzrostu gospodarczego, między długofalową strategią stabilności państwa a rozwiązywaniem najpilniejszych potrzeb na krótką metę.

W opublikowanej niedawno głośnej książce "Tym razem jest inaczej" amerykańscy ekonomiści Kenneth Rogoff i Carmen Reinhart twierdzą nawet, że taka granica nie do przekroczenia mieści się niżej, gdzieś w okolicach 90 proc. PKB. Ich zdaniem, jeśli dług państwa osiągnie taki poziom, trwale ogranicza to perspektywy wzrostu danego kraju, a nawet zagraża stabilności jego finansów. Nie mogę się z tym zgodzić. Moim zdaniem dla każdego państwa poziom, do którego dług publiczny może być groźny, jest odmienny. Świadczy o tym chociażby przykład Japonii, która od 20 lat ma dług bliski 200 proc. PKB, a przecież nawet u szczytu kryzysu nie spowodowało to paniki wśród inwestorów. To kwestia wiarygodności i psychologii. Jeśli inwestorzy uznają, że dany kraj ma wiarygodność, że mimo wszystko potrafi utrzymać dyscyplinę budżetową - nie ma problemu.

Przede wszystkim te, które dynamicznie się rozwijają: potrafią szybko zwiększać wydajność produkcji, mają zdecydowany przyrost ludności. W takim przypadku obawy o spłatę długu zwykle zanikają, bo niejako automatycznie jego wielkość w stosunku do PKB spada, a dzięki rosnącym dochodom fiskalnym państwo ma coraz większe możliwości uregulowania swoich zobowiązań. Gdy jednak gospodarka drepcze w miejscu, społeczeństwo się starzeje, a liczba ludności spada, wówczas nawet niewielkie zadłużenie wywołuje zaniepokojenie na rynkach finansowych.

Aż tak, to nie. Od pewnego poziomu, powiedzmy 200 proc., kluczowym czynnikiem, który inwestorzy biorą pod uwagę, jest stabilność, nie tylko gospodarcza. Nie zaufają państwu, które choć dynamicznie się rozwija, przeżywa permanentne kryzysy polityczne, zmienia strategię gospodarczą. Wiadomo bowiem, że spłata tak dużych zobowiązań wymaga działania na długą metę. A powyżej 300 proc. PKB magia wielkich liczb bierze już absolutnie górę nad wszystkim. Wówczas inwestorzy będą w panice domagać się zwrotu pożyczonych pieniędzy nawet od kraju, który szybko się rozwija i ma niezwykle stabilny system polityczny. Dla ogromnej większości państw widełki długu, które są do zaakceptowania, mieszczą się zatem gdzieś między 50 a 150 proc. PKB, choć oczywiście są wyjątki jak Japonia.

To nie takie proste. Inwestorzy analizują nie tylko, jak dużą część przychodów dane państwo przeznacza na obsługę długu, ale także czy w razie konieczności ma ono realne możliwości zwiększenia tych przychodów. To właśnie jest kolejnym atutem Japonii, bo tam podatki są wciąż relatywnie niskie. Rząd w Tokio mógłby więc bez większego trudu zwiększyć ich wysokość, co uspokaja inwestorów. Inaczej jest ze Stanami Zjednoczonymi. Co prawda w USA podatki też są stosunkowo niskie, jednak od powstania tego kraju istnieje silna tradycja minimalizacji wysokości daniny, jaką obywatele mają płacić państwu. Większość inwestorów uważa zatem, że każdemu prezydentowi byłoby niezwykle trudno przekonać Kongres do podniesienia wysokości podatków.

Zdecydowanie tak. Większość długu Japonii, ale także np. Włoch, posiadają wierzyciele krajowi. To daje większą marżę zaciągania zobowiązań. Każdy kraj jest bowiem suwerenny na swoim terytorium i dysponuje instrumentami, które pozwalają w razie konieczności ograniczyć wielkość zadłużenia. Jednym z nich jest inflacja, która co prawda niesie ze sobą poważne skutki społeczne, ale automatycznie zmniejsza realną wartość długu krajowego. Innym, skrajnym rozwiązaniem jest ogłoszenie przez państwo niewypłacalności. Takimi instrumentami pozwalającymi na ograniczenie długu zagranicznego państwo nie dysponuje. Dobrze ilustrują to doświadczenia krajów Ameryki Łacińskiej, które mimo wysokiej inflacji musiały przez lata dźwigać ogromny dług zaciągnięty na rynkach międzynarodowych w dolarach. A gdy Argentyna ogłosiła bankructwo, spotkała ją surowa kara za granicą: międzynarodowy ostracyzm.

Inwestorzy kupują amerykańskie obligacje przede wszystkim dlatego, że to kraj o niezwykle stabilnym systemie politycznym, który sprawdził się w najbardziej trudnych momentach historii. Nie sądzę, aby wysoki poziom długu był wynikiem z góry przemyślanej strategii amerykańskich władz. Jeszcze do końca lat 90., za rządów Billa Clintona, Stany Zjednoczone miały przecież nadwyżkę budżetową. Zamieniła się ona w poważny deficyt, kiedy George W. Bush zasadniczo obniżył wysokość podatków, przede wszystkim od osób dobrze sytuowanych. Do tego doszły kolosalne koszty wojen w Iraku i Afganistanie. I wreszcie kryzys gospodarczy, który zmusił Biały Dom do wydania setek miliardów dolarów najpierw na ratowanie banków, a potem na ożywienie gospodarki. Trudno więc mówić o jakiejś przemyślanej strategii zaciągania długu. To raczej wypadek przy pracy, uboczne skutki decyzji politycznych.

Nie. Ten dług pochodzi głównie z lat 90., a więc okresu, kiedy Japonia nie rozwijała się już tak szybko. Władze w Tokio, przede wszystkim z powodów społecznych, nie chciały przeprowadzić restrukturyzacji banków. To właśnie zmusiło je później do wydania kolosalnych kwot na utrzymanie stabilności sektora finansowego. Odziedziczony w ten sposób dług jest więc wynikiem zaniechań, wręcz błędów w strategii gospodarczej. Sukces Japończyków polega na tym, że mimo tego ogromnego długu udało im się utrzymać zaufanie inwestorów.

Ten sam program inwestycyjny można było zrealizować bez tak wielkiego zadłużenia. Belgijski dług jest przede wszystkim wynikiem wadliwego systemu politycznego, w którym w permanentnym konflikcie pozostają wspólnoty flamandzka i walońska. Belgia okazała się natomiast bardzo skuteczna w redukowaniu długu.

To jest teza Paula Krugmana. Jego zdaniem rzeczywiście istnieje dziś moda na cięcia wydatków, której miałyby ulegać rządy Europy. Ja jednak się z tym nie zgadzam. Dług to bardzo poważny problem, który trzeba starannie przeanalizować. Wielka Brytania przeżyła bardzo duży szok gospodarczy, który zachwiał jej wiarygodnością w znacznie większym stopniu niż Stanami Zjednoczonymi. Dlatego bez zdecydowanych działań rządu inwestorzy mogliby zacząć panikować. Cameron dobrze robi, że w tym przypadku chwycił byka za rogi. Są jednak rzeczywiście przykłady państw, które przesadziły z cięciem deficytów. Tak było z Koreą Południową po kryzysie w 1997 roku. Mieli zresztą w tym swój udział doradcy Międzynarodowego Funduszu Walutowego, którzy później przyznali się do błędu. Zbyt ostre oszczędności bardzo zaostrzyły kryzys w Korei Południowej, czego można było uniknąć.

Gdybym miał wpływ na decyzję polskich władz w momencie, gdy rozstrzygała się ta kwestia, radziłbym zrezygnować z tego zapisu. W chwili kryzysu, gdy władze potrzebują możliwie dużego marginesu dla podejmowania decyzji, mają związane ręce. Polska nie jest jednak jedynym krajem, który poszedł tą drogą. Podobnie zrobiły chociażby Niemcy.

Zdecydowanie tak. Na świecie istnieje wiele państw, które są o wiele mniej wiarygodne od Polski i mają zdecydowanie większe zadłużenie, nie wywołując obaw inwestorów. Polska zadziwiła świat siłą swojej gospodarki w okresie kryzysu, a ostatnio przekonała ich także stabilnością instytucji politycznych nawet w ekstremalnym okresie po katastrofie smoleńskiej.

Kraje południa Europy miały jedną wspólną cechę: przynależność do strefy euro. Z tego powodu straciły narzędzia polityki monetarnej i miały kłopot z utrzymaniem konkurencyjności w ramach Eurolandu. I choć Grecja wpadła w ogromne zadłużenie, a Hiszpania tego uniknęła, inwestorzy przerazili się, że bez pomocy Brukseli i jednym, i drugim nie uda się samodzielnie rozwiązać tych problemów. Polska jest w innej sytuacji, bo nie należy do strefy euro.

@RY1@i02/2010/177/i02.2010.177.186.0008.001.jpg@RY2@

Fot. Corbis/FotoChannels

Podatki w Japonii są niskie, więc tamtejszy rząd może je bez większego trudu w każdej chwili podnieść. To uspokaja inwestorów i stabilizuje sytuację kraju, mimo wielkiego zadłużenia

@RY1@i02/2010/177/i02.2010.177.186.0008.002.jpg@RY2@

Jak kształtował się dług w Unii Europejskiej i na świecie

@RY1@i02/2010/177/i02.2010.177.186.0008.003.jpg@RY2@

Nicolas Veron główny ekonomista Instytutu Breugla w Brukseli, profesor Peterson Institute for International Economics

z Nicolasem Veronem* rozmawia Jędrzej Bielecki