Skąpy dwa razy traci

Co łączy budowę lotniska w podwarszawskim Modlinie, które tuż po otwarciu zamknięto, problemy z dostarczaniem przesyłek sądowych i nagle przerwaną budowę autostrady A2? Wykonawców wszystkich tych inwestycji wybrano na podstawie jednego kryterium. Ceny.

Polska jest ewenementem, bo w całym cywilizowanym świecie wiadomo, że lepszego płatnika niż budżet czy instytucja finansowana z budżetu nie ma. A u nas efektem zdobycia rządowego kontraktu było to, że firmy wpadały w kłopoty i często bankrutowały. Tylko w Polsce - choć od lat eksperci krytykowali wybór tylko najtańszych wykonawców - premier zapewniał, że następna drogowa inwestycja będzie oczywiście wykonywana jak najmniejszym kosztem. I tylko u nas decyzja urzędników, by do przetargu wpisać inne jeszcze kryteria niż cena, kończyła się z zasady nagrodą w postaci wzmożonych kontroli, a nierzadko nawet prokuratorem na karku.

Tanio, czyli bez kontroli

Jeszcze w 2004 r. jedynie 29 proc. przetargów publicznych było rozstrzyganych tylko poprzez kryterium ceny. Co nie znaczy, że wygrywały drogie propozycje. Przeciwnie - w ponad 8 na 10 przypadków i tak przechodziła najtańsza oferta, ale tylko wtedy, gdy spełniała jeszcze wymogi jakościowe.

Zakupy wyłącznie po taniości zaczęły się po wejściu Polski do UE. Szeroką falą zaczęły spływać pieniądze, a za nimi podążyły także szczegółowe kontrole. Urzędnicy - by nie pojawiły się podejrzenia o nieprawidłowości - zaczęli więc z roku na rok coraz powszechniej stosować w ocenie ofert łatwe do porównania, a więc też w ocenie kontrolerów bezpieczne, kryterium najniższej ceny. Efekt: odsetek przetargów rozstrzyganych wyłącznie na tej podstawie wzrósł w 2013 r. do kuriozalnych 93 proc.

Szybko okazało się, że oferta najtańsza rzadko oznacza najlepszą. - Ale mimo to urzędnicy uparcie trzymali się tej praktyki. Po trosze z obawy, że jeżeli wybiorą inną ofertę, może to zostać odebrane jako zachowanie korupcyjne. Po trosze z powodów wizerunkowych, bo skoro wydają pieniądze publiczne, to przecież muszą być oszczędni. Po trosze z lenistwa: dodatkowe kryteria to więcej pracy - tłumaczy Marek Kowalski, ekspert ds. zamówień z Konfederacji Lewiatan. - Wszyscy wiedzieli, że kryterium ceny wymusza na przedsiębiorcach kuriozalne zagrania, uniki, manipulacje w wycenach, zatrudnianie pracowników nie tylko na umowach cywilnoprawnych, lecz także za stawki, przy których opłacanie choćby ZUS jest praktycznie niemożliwe. Potem, by ratować inwestycje, trzeba było dokładać pieniądze w aneksach umów. A mimo to fikcja trwała w najlepsze przez dekadę - wzdycha ekspert.

Przez pierwsze kilka lat przedsiębiorcy brali udział w tym morderczym wyścigu. Ale ostatnio coraz powszechniej zaczęli się przeciwko niemu buntować. - Robię wszystko, by moja firma nie startowała w publicznych przetargach. Powód? Nadużywanie kryterium najniższej ceny. To prowadzi do patologii, gdy wymaga się od nas wykonania usługi poniżej kosztów - rozkładał ręce kilka miesięcy temu w rozmowie z DGP Marek Kilarski, prezes firmy Higiena System z Bielska-Białej, która specjalizuje się w usługach przemysłowego czyszczenia. Nie jest odosobniony. Dziesiątki przedsiębiorców, z którymi rozmawiałam - od architektów po agencje PR - powtarzało to samo: przetargi to więcej kłopotów niż zysku.

Tanio, czyli jednak drogo

- W jakich przetargach kupowanie po taniości zaowocowało przepłaceniem? Wystarczy rzucić kamieniem i na pewno w coś się trafi - gorzko śmieje się Włodzimierz Dzierżanowski, prezes Grupy Doradczej Sienna i były wiceprezes Urzędu Zamówień Publicznych. - Pewną wskazówką są sądowe ugody między zamawiającymi a oferentami. A tych w ostatnich latach był prawdziwy wysyp. Praktycznie nie było dużej inwestycji infrastrukturalnej, gdzie nie doszłoby do takiego konfliktu wokół ostatecznej ceny, że nie kończyłoby się to albo ugodą i dodatkowymi aneksami, albo bankructwami firm, które nie były w stanie udźwignąć inwestycji. Często oczywiście ze swojej winy, bo źle skalkulowały koszty - dodaje ekspert.

Patologiczny system przetargowy najlepiej widać było na budowach autostrad. Duże firmy, czy to przez brak doświadczenia, czy walcząc o - wydawać by się mogło - intratne kontrakty, zaniżały ceny. - W efekcie własnych kłopotów finansowych firmy te nie płaciły podwykonawcom, przez co również ciągnęły ich na dno - podkreśla Marek Kowalski. Najgłośniejszą sprawą ostatnich lat była awantura z chińskim konsorcjum Covec przy przetargu na budowę autostrady A2 między Łodzią a Warszawą. W ubiegłym roku lawinowo zaczęły spływać do sądów pozwy przeciwko GDDKiA z powództwa spółek, które budowały jako podwykonawcy. Wielkość roszczeń sięgnęła aż 6 mld zł. Do tego dodać trzeba roszczenia występujące na trwających kontraktach drogowych, np. kiedy spółka budowlana domaga się dopłat do umowy z powodu wystąpienia wydatków, których - jak twierdzi - nie przewidywał projekt. Łącznie daje to astronomiczną kwotę 10 mld zł roszczeń. A i tak, jak oceniają eksperci, ostateczna wielkość roszczeń będzie większa, bo wykonawcy zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego na wyliczenie swoich roszczeń mają trzy lata.

Nie wiadomo jeszcze, ile ostatecznie wyniesie rachunek za inną spektakularną inwestycję, którą budowano po taniości - lotnisko w Modlinie. Już w czasie budowy okazało się, że wycena jest niedoszacowana i wzrosła z 305 mln zł do 382 mln zł - a to nie był koniec dodatkowych wydatków.

Port lotniczy w tej podwarszawskiej miejscowości był budowany według zasady "szybko i tanio", w efekcie zaczął się sypać już kilka miesięcy po oficjalnym otwarciu w lipcu 2012 r. W grudniu tego roku lotnisko trzeba było zamknąć dla samolotów pasażerskich, bo na betonowych końcówkach pasa startowego pojawiły się dziury w nawierzchni. Pas naprawiano przez ponad pół roku. Przy założeniu, że port dziennie obsługuje ok. 5 tys. pasażerów, szacunkowe straty wynosiły 150-180 tys. zł dziennie. Ostatecznie Modlin złożył do prokuratury zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, w efekcie którego lotnisko poniosło 10 mln zł straty.

Generalnym wykonawcą pasa był Erbud, który złożył najniższą ofertę, a spółką nadzorującą inwestycję Bud-Invent. "Firma przedstawiła najtańszą ofertę i musiała zostać wybrana w przetargu, bo tak działa polskie prawo zamówień publicznych" - tłumaczył się szef rady nadzorczej spółki Mazowiecki Port Lotniczy Warszawa-Modlin Marek Miesztalski. Spółce jednak przecież nikt nie kazał kierować się tylko niską ceną.

Jeszcze większe mogą się ostatecznie okazać koszty teoretycznie jednego z sukcesów ekipy Donalda Tuska, czyli orlików. Oficjalnie to sukces, bo boiska udało się wybudować w praktycznie wszystkich gminach. Nieoficjalnie jednak okazały się one ogromnym ciężarem dla gmin. Program finansowania budowy orlików skonstruowany był tak, że 330 tys. dawał budżet państwa, 330 tys. zł pochodziło z urzędu marszałkowskiego, zaś resztę według uznania dopłacała gmina. A te dużo wykładać nie chciały. Dlatego konkursy na budowę wygrywały firmy, które robiły tanio. Rezultat? Jak szacują eksperci, prawie jedna trzecia boisk tuż po wybudowaniu miała usterki i wady konstrukcyjne. Niemal od samego początku oddawane boiska co i raz trzeba było zamykać: wypełniać dziury w nawierzchni, usuwać awarie prądu czy osuszać szatnie z zalewającej je wody.

Przykłady można mnożyć: w Rzeszowie w 2010 r. z powodu dziury w nawierzchni jeden z uczniów złamał nogę, w podkarpackich Gmuniskach już po pierwszej zimie boisko trzeba było zamknąć, bo jak tłumaczył lokalnym dziennikarzom zastępca wójta, "pod wpływem mrozu i śniegu nawierzchnia poliuretanowa się pofałdowała". Wykonawca z podwykonawcami upierał się najpierw, że usterka jest mała i boiska nie chciał naprawiać, potem przyszła zima i naprawiać nie był w stanie i poprosił o odroczenie czasu aż do maja 2014 r. Tak więc przez rok obiekt pozostawał zamknięty.

Nawet jeżeli orliki jakoś przetrwały pierwsze lata, to części z nich właśnie kończy się okres gwarancyjny i teraz dopiero zaczynają się poważniejsze problemy - jak choćby na boisku przy Szkole Podstawowej nr 143 w Łodzi, które wybudowano w 2009 r. Na początku tego roku dyrekcja szkoły zdecydowała o jego zamknięciu, bo stan nawierzchni zaczął zagrażać bezpieczeństwu młodzieży, i zwróciła się do miasta o remont. To niespecjalnie się ucieszyło, bo to spory wydatek - ponad 60 tys. zł kosztował niewielki remont, jaki latem tego roku trzeba było przeprowadzić na boisku w Łomży.

Tanio, czyli z bałaganem

Ale kupowanie po taniości to nie tylko dopłacanie do źle skalkulowanych inwestycji budowlanych. To także wydatki trudniejsze do podliczenia: gorsza jakość usług, bałagan, brak jednolitości produktów. Albo - jak w przypadku opisywanego w DGP przetargu ogłoszonego przez CBA na budowę systemu informatycznego - wygrana firmy, którą teraz interesuje się prokuratura. Tyle że skoro urzędnicy CBA odpowiedzialni za proces zamówień publicznych w specyfikacji przetargu zapisali kryterium ceny jako decydujące, to i najniższa cena musiała wygrać.

Podobnie pójście na skróty było wyłącznie decyzją urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości, gdy rok temu rozstrzygali wart 0,5 mld zł przetarg na obsługę korespondencji z sądów i prokuratur. Tajemnicą poliszynela było to, że nie spodziewano się, by ktoś przedstawił ofertę tańszą niż Poczta Polska. A jednak tak się stało i kontrakt zdobyła Polska Grupa Pocztowa, która złożyła ofertę o ponad 84 mln zł tańszą. Niemal od razu wybuchła ogólnokrajowa awantura, bo okazało się, że PGP nie ma wystarczająco dobrze rozbudowanej infrastruktury ani odpowiedniej liczby pracowników, by przesyłki sprawnie dostarczać. By dać radę obsłużyć tyle przesyłek, PGP zaczęła zatrudniać doręczycieli. Oczywiście za bardzo niewielkie pieniądze.

Choroba taniości nie oszczędziła żadnej części naszej administracji. - Jeszcze przed rozwiązaniem 36. Specjalnego Pułku Lotnictwa Transportowego (obsługiwał loty urzędników państwowych) rozmawiałam z jednym z oficerów, który poskarżył się, że polskie wojsko lata na kilku rodzajach maszyn. Powód? Przetargi. Żeby kupić jak najtaniej i żeby tylko nie było kłopotów, czyli żeby zadowolić różnych producentów, wybierane były rożne, często nie do końca kompatybilne produkty. Czyli choć miało być taniej, było drożej - opowiada nam Paweł Soloch, ekspert Instytutu Sobieskiego ds. administracji publicznej.

Tanio, czyli za darmo

- Takie przykłady można mnożyć - opowiada nam Marek Kowalski, który jest także szefem Polskiej Izby Gospodarczej Czystości. - Takie sprawy znam z własnego podwórka, a tu plaga taniości jest bolączką od lat. Właśnie najniższa cena wyboru firmy odpowiedzialnej za sprzątanie nowo wyremontowanego dworca we Wrocławiu skończyła się tym, że zniszczono tam posadzkę. Po taniości takie usługi próbowało także kupić PKP Intercity. Ledwie kilka tygodni temu w zamówieniu na usługę sprzątania pendolino przeznaczono na to ledwie 6 mln zł. Tym razem jednak rynek się nie ugiął i jedyna oferta, jaka wpłynęła, opiewała na 44 mln zł - dodaje Kowalski.

W opisywanym przez DGP przetargu, który został unieważniony przed kilkoma dniami, doskonale widać fikcję taniego wyceniania usług. - Cena oferenta była za wysoka, ale szacunki PKP nie mają wiele wspólnego z rzeczywistością. Bo zgodnie z nimi na wyczyszczenie jednego wagonu przeznaczone było ledwie 50 zł. Ta suma miałaby pokrywać środki czystości oraz pensje pracowników. To się nie może udać. Albo wykonawca będzie oszczędzał na detergentach, albo na pracy ludzkiej - dodaje Marek Kowalski.

Tak właśnie było z przetargami na usługi sprzątania w kilkudziesięciu urzędach, które w ostatnich latach wygrał konglomerat firm o nazwie FMD. Zaoferował tak niskie ceny, że zdobył umowy w 48 instytucjach - sądach, prokuraturach, urzędach miast, ośrodkach pomocy, nawet w Biurze RPO i na kilku uczelniach. Wyceny były atrakcyjne, bo po prostu nie uwzględniały płacenia pracownikom. Sprzątaczki, którym FMD nie zapłaciło, protestowały już przed poznańskim sądem i Uniwersytetem im. Adama Mickiewicza, też w Poznaniu (w tych instytucjach sprzątały). W Radomiu sprzątacze zostali zwolnieni na chwilę przed terminem wypłaty, podobnie było w urzędzie na warszawskiej Pradze-Południe. Gdy oszukani przez FMD pracownicy zaczęli zgłaszać się do instytucji, w których sprzątali, te rozkładały ręce i wyrażały oburzenie. Do odpowiedzialności nikt się nie poczuwał, choć przecież ktoś przetargi przygotował i wybrał firmę, której oferta była tak tania, że powinno to wzbudzić podejrzenia.

Od lat urzędnicy na takie umowy przymykają oko. - Tajemnicą poliszynela jest, że przy przetargach ogłaszanych przez ZUS na usługi ochroniarskie jedynym kryterium jest cena. W efekcie wygrywają firmy proponujące, że ochroniarzom zapłacą 5 zł za godzinę pracy. A przecież sam ZUS wie, że aby można było od ich płacy płacić składkę na ubezpieczenie społeczne, stawka godzinowa musi być co najmniej dwa razy wyższa - mówił nam niedawno Adam Rapacki, były minister spraw wewnętrznych. - Nie inaczej było przy przetargach na ochronę mienia wojskowego. Trudno uwierzyć, by ktokolwiek na poważnie przyjmował zapewnienia firmy, która zdobyła umowę, proponując zaledwie 10 zł za godzinę pracy uzbrojonego ochroniarza, że będzie przestrzegać wszystkich wymogów kodeksu pracy. A takie cuda regularnie się zdarzały - dodaje Kowalski.

Wreszcie ten chory stan zauważył też ustawodawca i postanowił sytuację uporządkować. Od kilku dni obowiązuje nowelizacja, zgodnie z którą urzędnicy przy wyborze ofert w przetargach mają się kierować nie tylko ceną. Przy zamówieniach, które nie są powtarzalnym zakupem, np. papieru do drukarek, musi być uwzględnione przynajmniej jeszcze jedno kryterium jakościowe. - I świetnie. Szkoda tylko, że nie opisano, jak dużą częścią oceny ofert ma ono być, bo może się okazać, że cały czas fikcja się utrzyma, gdyż urzędy będą zapisywać je jako 5 proc. oceny oferenta, a przeważającą częścią pozostanie niska cena - zauważa Soloch.

Nawet jeżeli ten czarny scenariusz się nie potwierdzi, to i tak koszty przetargów rozwiązywanych po taniości jeszcze latami będą krążyć nad Polską.

@RY1@i02/2014/207/i02.2014.207.00000090b.803.jpg@RY2@

shutterstock

Sylwia Czubkowska