RIO może narzucić jednostkom plan finansowy

Jeżeli rada gminy czy miasta nie zdążyła do 31 stycznia ustalić budżetu jednostki, zrobi to za nią regionalna izba obrachunkowa (RIO). Izba ma na to czas do końca lutego. Negatywną dla jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) konsekwencją nieuchwalenia planu finansowego jest zatem to, że rada gminy lub miasta (a także organy stanowiące innych jednostek samorządowych - powiatów i województw) traci wpływ na kształt swojego budżetu. Co więcej, regionalna izba obrachunkowa musi wprawdzie zadbać o to, aby dopełnić wszystkich wymogów prawnych przy ustalaniu budżetu, ale nie musi go ustalać w wersji najbardziej korzystnej dla jednostki. Izby, w ramach działalności nadzorczej, mogą również badać budżety, które zostały uchwalone w terminie i żądać ich zmian w takich sposób, aby sprostały wymogom prawnym.

Podstawą tymczasowy projekt

Podstawą uchwalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową jest art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Określa on, że w przypadku niepodjęcia przez samorząd uchwały budżetowej w terminie, decyzję w tej sprawie do końca lutego podejmuje RIO. Do dnia ustalenia budżetu przez izbę podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały, który gmina lub miasto miały obowiązek złożyć regionalnej izbie obrachunkowej oraz radzie gminy lub miasta do 15 listopada 2011 r. A zatem dopóki izba nie ustali budżetu, podstawą finansową działania gminy lub miasta jest projekt tego budżetu na 2012 r.

Najdalej idącą kompetencją RIO jest właśnie uchwalenie budżetu jednostki, w przypadku gdy nie zrobi tego organ stanowiący tej jednostki do 31 stycznia roku budżetowego. Jak wyjaśnia krajowa rada RIO, izba w ramach kompetencji nadzorczych ustala do końca lutego budżet samorządu w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych.

Przepisy nie zabraniają zmienić później budżetu ustalonego przez RIO. Rada gminy lub miasta może więc ,np. w marcu lub w każdym innym miesiącu, wprowadzić do budżetu modyfikacje. Izba będzie jednak mogła ponownie przyjrzeć się zmianom.

W praktyce j.s.t. musi się liczyć z możliwością zbadania jej budżetu przez RIO w każdej chwili. Jeśli organ stanowiący uchwali budżet w terminie, to nie ma on obowiązku przesyłania go do RIO. Izba może jednak podjąć działania nadzorcze i wtedy zbada plan finansowy jednostki pod względem poprawności z przepisami.

Co podlega nadzorowi

Zakres działalności nadzorczej określa art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Stanowi on, że nadzorem RIO objęte są uchwały i zarządzenia jednostek samorządowych w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

2) budżetu i jego zmian,

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostek oraz udzielania pożyczek,

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki,

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U z 2005 r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.),

6) absolutorium,

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Skutki tej działalności krajowa rada RIO przedstawia co roku w sprawozdaniu z działalności RIO i wykonania budżetów przez j.s.t. Obecnie najnowsze dane dotyczą roku 2010.

Izby obrachunkowe mogą też orzekać o nieważności uchwał sprzecznych z prawem. W przypadkach gdy naruszenie prawa jest nieistotne, wskazują, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Szczególny tryb postępowania, jak wskazuje rada RIO, dotyczy stwierdzenia nieważności całości lub części uchwały budżetowej. Chodzi więc o sytuację, gdy rada gminy uchwaliła budżet w terminie, ale w wyniku działalności nadzorczej izba obrachunkowa stwierdziła, że budżet zawiera nieprawidłowości. W tym przypadku izby wskazują, jakie są to nieprawidłowości oraz dają czas na ich usunięcie. Jeżeli jednak nieprawidłowości nie zostaną usunięte w wyznaczonym terminie, kolegium izby orzeka o nieważności uchwały w części lub całości i ustala budżet lub jego część dotkniętą nieważnością.

A zatem izby obrachunkowe mogą wkroczyć w kompetencje rad gmin i miast w każdym przypadku, gdy stwierdzą, że w budżecie doszło do naruszenia przepisów i naruszenie to nie zostanie usunięte.

Wyjaśnijmy, że w 2010 r. izby sprawowały nadzór nad działalnością 2809 jednostek samorządowych, z tego 2414 gmin, 65 miast na prawach powiatu, w tym miasta stołecznego Warszawa, 314 powiatów, 16 województw samorządowych oraz 165 związków międzygminnych i jednego związku powiatów (spośród 228 zarejestrowanych).

Badanie poprawności

W praktyce zdarza się, że rada gminy przyjmuje uchwałę budżetową gminy w terminie, ale izba unieważnia ją w części lub w całości w późniejszym terminie. Nie są to jednak częste przypadki. O wynikach takich działań informują RIO w sprawozdaniu.

Z ogólnej liczby zbadanych w 2010 r. uchwał i zarządzeń organów samorządów i związków komunalnych największą liczbę - 98 761 (65,4 proc. ogółu) - stanowiły uchwały w sprawie budżetu i jego zmian oraz zarządzenia zmieniające budżet. Po zbadaniu 2933 uchwał w sprawie uchwalenia budżetu, w 2519 (85,9 proc.) izby nie stwierdziły naruszenia prawa, w 166 (5,7 proc.) stwierdziły nieistotne naruszenie prawa, w 30 przypadkach (1 proc.) izby stwierdziły nieważność, z tego w 28 nieważność w części, a w 2 nieważność w całości. Z kolei w stosunku do 217 uchwał i zarządzeń (7,4 proc.) postępowania o uznanie uchwał za nieważne izby umorzyły, ponieważ właściwy organ usunął nieprawidłowości. Izby uznały też jedną uchwałę budżetową za naruszającą prawo, ale nie orzekły o jej nieważności.

Izby zbadały też 95 828 uchwał i zarządzeń zmieniających budżet. Zmiany te to rzecz normalna. W 2011 r. niektóre miasta na prawach powiatu zmieniały swoje budżety 20 razy, czyli niemal na każdej sesji rady miasta. W wyniku zbadania uchwał zmieniających, regionalne izby obrachunkowe stwierdziły, że znakomita większość (93 705 - 97,8 proc. ogółu) nie naruszała prawa. W 928 przypadkach (1 proc.) stwierdzono nieistotne naruszenie prawa, 172 uchwały (0,2 proc.) izby uznały za nieważne, z tego 128 nieważne w części, a 44 nieważne w całości. Co więcej, w stosunku do 886 uchwał i zarządzeń zmieniających budżet (0,9 proc.) wszczęte postępowania o uznanie ich za nieważne umorzono, w związku z usunięciem naruszenia prawa przez jednostkę. Jedynie w 137 (0,1 proc.) uchwałach i zarządzeniach zmieniających budżet stwierdzono naruszenie prawa. [Przykład]

Regionalne izby w sprawozdaniu ze swojej działalności wskazują też, jakie najczęściej błędy popełniają jednostki, uchwalając budżety lub je zmieniając. Przedstawiamy je w ramce.

Jakich błędów należy unikać

Naruszenia w uchwałach budżetowych oraz uchwałach i zarządzeniach zmieniających budżet dotyczą m.in.:

● ustalenia struktury dochodów w szczegółowości mniejszej niż określona w art. 235 ustawy o finansach publicznych (np. brak podziału na dochody bieżące i majątkowe),

● ustalenia struktury wydatków w szczegółowości mniejszej niż określona w art. 236 ustawy (np. brak wyodrębnienia w kwocie wydatków bieżących wydatków na programy finansowane z udziałem środków unijnych, w części związanej z realizacją zadań jednostki),

● braku określenia bądź określenie w niewłaściwej wysokości w treści uchwały budżetowej limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych,

● nieprawidłowości w zakresie upoważnień dla organu wykonawczego (np. upoważnienie do przenoszenia wydatków z rezerwy ogólnej na zwiększenie planowanych wydatków na wynagrodzenia ze stosunku pracy, upoważnienie do wprowadzenia zmian w budżecie, do których dokonywania organ wykonawczy upoważniony jest z mocy ustawy, upoważnienie do zaciągania kredytów w wysokości wyższej niż ustalone w uchwale budżetowej kwoty przychodów z tytułu kredytów przeznaczonych na finansowanie planowanego deficytu oraz spłatę zaciągniętych w poprzednich latach pożyczek i kredytów),

● zaniechania ustalenia rezerwy ogólnej bądź jej ustalenie w wysokości niezgodnej z przepisami art. 222 ustawy o finansach publicznych, czyli w wysokości niższej niż 0,1 proc. lub wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu,

● zaniechania określenia przeznaczenia utworzonej rezerwy celowej,

● niezaplanowania wydatków na obligatoryjne zadania własne (np. zadania w zakresie kultury i gospodarki komunalnej),

● zamieszczenia w załącznikach do uchwały budżetowej zestawienia planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki, sporządzonego niezgodnie z przepisami art. 215 ustawy o finansach publicznych (np. bez podziału na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych oraz jednostek spoza sektora finansów publicznych),

● zaniechania zaplanowania w budżecie wydatków w ramach funduszu sołeckiego, w sytuacji gdy rada podjęła uchwałę o wyodrębnieniu środków stanowiących fundusz sołecki.

PRZYKŁAD

Stwierdzenie nieważności uchwały

Rada gminy podjęła uchwałę zmieniającą budżet, w której zwolniła od podatku od nieruchomości budynki należące do gminy. Uchwała ta została zakwestionowana przez RIO, gdyż ustanawiała zwolnienie podmiotowe w tym podatku, podczas gdy przepisy ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 95, poz. 613 z późn. zm.) pozwalają jedynie na uchwalenie zwolnień przedmiotowych. Oznacza to, że rada gminy może zwolnić z podatku np. wszystkie budynki znajdujące się na starówce, którym odnowiono fasady, ale nie może zwolnić budynku należącego do Kowalskiego lub nawet do gminy.

 

Łukasz Zalewski

lukasz.zalewski@infor.pl

Podstawa prawna

Art. 239, art. 240 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Art. 11 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm.).