Co jest długiem, a co można zeń wyłączyć w zgodzie z nowymi regulacjami o finansach publicznych

Od 2014 roku wchodzi w życie przepis art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), który ustanawia indywidualny wskaźnik spłaty zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Nowe rozwiązanie polega na parametrycznym, a nie kwotowym ustaleniu dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia samorządów. A w gruncie rzeczy istota przepisu sprowadza się do uzależnienia poziomu zadłużenia od faktycznie uzyskanej nadwyżki operacyjnej i planowanej za trzy kwartały roku poprzedzającego rok, na który opracowywany jest projekt budżetu. Ustalona z trzech lat średnia arytmetyczna według wzoru z art. 243 ustawy wyznacza dopuszczalny wskaźnik spłaty nie tylko w najbliższym roku budżetowym, lecz także, jak się wydaje, we wszystkich latach objętych wieloletnią prognozą finansową (szerzej na ten temat pisaliśmy w DGP nr 181 w dodatku Samorząd i Administracja z 18 września 2013 r. w tekście "Niejasności przy wyliczaniu wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego", DGP nr 181). Wpływ na możliwości zadłużania się przez jednostki samorządu terytorialnego ma konstrukcja indywidualnego wskaźnika spłat (lewa strona wzoru z art. 243) i określone ustawowe wyłączenia niektórych tytułów dłużnych oraz uzyskiwana nadwyżka operacyjna (prawa strona wzoru). [ramka]

Sposób kwalifikacji

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego określa rozporządzenie ministra finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. nr 298, poz. 1767), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 72 ustawy o finansach publicznych. Stanowi ono, że do długu publicznego zalicza się:

w papiery wartościowe,

w kredyty i pożyczki,

w przyjęte depozyty,

w zobowiązania wymagalne.

W rozporządzeniu szczegółowo określono poszczególne tytuły dłużne i ich podział z uwagi na termin zapłaty.

Kłopot z partnerstwem...

Mimo to wątpliwości i trudności interpretacyjne budzi zwłaszcza zaliczenie do kredytów i pożyczek umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, oraz umowy leasingu zawartej z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy.

Przy kwalifikowaniu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym do długu publicznego istotne znaczenie ma podział ryzyk pomiędzy partnerem publicznym a prywatnym. Kształt konkretnych umów będzie decydował o charakterze powstałych zobowiązań po stronie jednostki samorządu terytorialnego. Jak wyjaśnia Ministerstwo Finansów, w przypadku przejęcia przez partnera prywatnego ryzyka związanego z budową oraz popytem lub dostępnością, przy jednoczesnym braku mechanizmów przenoszących te ryzyka na stronę publiczną, umowa nie może być kwalifikowana do długu danej jednostki sektora finansów publicznych. Wydaje się w związku z tym, że każda umowa w części obejmującej udział w finansowaniu przedsięwzięcia powinna być ujęta w kwocie długu danej jednostki. Wynika stąd wniosek, że przy konstruowaniu umów jednostki samorządu terytorialnego będą każdorazowo faktycznie decydować o ich kwalifikowaniu do zobowiązań stanowiących dług publiczny.

...leasingiem...

W przypadku umów leasingu zawieranych na podstawie art. 709 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 z późn. zm.) niezbędna jest ocena, czy ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z przedmiotu leasingu. To cechuje leasing finansowy, w którym leasingobiorca wykazuje w bilansie przedmiot leasingu jako składnik aktywów i dokonuje odpisów amortyzacyjnych. Tak więc w leasingu finansowym wszelkie ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na leasingobiorcę, a przedmiot leasingu zaliczany jest do jego majątku i tego rodzaju umowy należy ujmować w kwocie długu publicznego i tym samym we wskaźniku spłat.

...i kredytem konsolidacyjnym

Przy ustalaniu kwoty przypadających do spłaty rat kredytów mogą wystąpić również wątpliwości w przypadku zaciągnięcia przez jednostkę samorządu terytorialnego kredytu konsolidacyjnego. Obecnie można spotkać pogląd wyrażany w rozstrzygnięciach organów nadzoru, że jednorazowa spłata rozproszonych zobowiązań ze środków pochodzących z kredytu konsolidacyjnego zalicza się w tym momencie do planowanych rat kredytów przypadających do spłaty w danym roku. Trudno się z tym zgodzić, gdyż przeznaczenie kredytu konsolidacyjnego niesłusznie utożsamia się tutaj z długiem publicznym zaliczanym do dopuszczalnego wskaźnika spłaty. Przeznaczenie to jest określone w art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i z punktu widzenia skutków finansowych spłata wcześniej zaciągniętych kredytów czy pożyczek niczym nie różni się od zapłaty faktur za roboty, dostawy czy usługi. Problem ten będzie aktualny również, począwszy od 2014 roku, przy ustalaniu planowanego indywidualnego wskaźnika spłat. Szczegółowo argumenty wskazujące jednoznacznie na brak podstaw do uwzględniania takiej spłaty zobowiązań we wskaźniku spłaty zadłużenia przedstawione zostały w artykule "Kłopoty z zamianą kilku kredytów w jeden wygodniejszy" (DGP nr 65, dodatek Samorząd i Administracja z 3 kwietnia 2013 r.).

W praktyce występują jednak przypadki unieważniania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, dlatego że jednorazowa spłata wcześniejszych zobowiązań całkowicie nieprawidłowo zaliczana jest do planowych spłat rat kredytów, w związku z czym jest to tylko pozorne przekroczenie obowiązującego jeszcze w tym roku dopuszczalnego 15-proc. wskaźnika spłat. Od przyszłego roku zaś może to pozornie wskazywać na niespełnienie relacji z art. 243 ustawy.

Planowane wyłączenia

Przy ustalaniu planowanych wielkości spłat zadłużenia w poszczególnych latach według lewej strony wzoru istotne znaczenie mają również zastosowane wyłączenia. Według art. 243 ust. 3 pkt 1 ustawy ograniczeń w zakresie poziomu zadłużenia nie stosuje się do wykupów papierów wartościowych oraz spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z realizacją programów, projektów lub zadań finansowanych przy udziale środków wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc głównie unijnych z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań. Przepis dotyczy realizacji przedsięwzięć, o których mowa w art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy, ujmowanych w załączniku do wieloletniej prognozy finansowej.

Ponadto według art. 243 ust. 3 pkt 2 ustawy ograniczeń przy ustalaniu poziomu dopuszczalnego zadłużenia nie stosuje się również do poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym, które realizują zadania jednostek samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych przy udziale środków, o których mowa powyżej.

W pierwszym przypadku jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem, który bezpośrednio zleca wykonanie przedsięwzięcia i w celu jego sfinansowania zaciąga kredyt, pożyczkę lub emituje papiery wartościowe. Natomiast w przypadku drugim mamy do czynienia z sytuacją, gdy samorządowa osoba prawna, czyli np. spółka z udziałem j.s.t., realizuje zadania jednostki w ramach programów finansowanych przy udziale środków, o których mowa powyżej. Według art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z późn. zm.) gospodarka j.s.t. może być prowadzona w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Podstawą przystąpienia przez spółkę do realizacji jest powierzenie jej (zlecenie) przez j.s.t. wykonawstwa zadania w ramach programu współfinansowanego ze środków unijnych. Kredyt lub pożyczkę zaciąga samorządowa osoba prawna (spółka), a poręczenia lub w określonych przypadkach gwarancji udziela j.s.t. Kluczową sprawą jest tutaj to, że samorządowa osoba prawna wykonuje zlecone zadanie w ramach posiadanego potencjału technicznego, kadrowego i ekonomiczno-finansowego.

Dość często jednak spotykana jest nieprawidłowa praktyka polegająca na powoływaniu spółki przez organ stanowiący na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy bez wyposażenia jej w odpowiedni szeroko rozumiany potencjał, mimo że istota powołania spółki polega na tym, iż będzie ona w stanie własnymi siłami wykonać zlecone zadanie. Powoływanie własnej spółki jako rzekomego wykonawcy, który dopiero angażuje wybranego przez siebie faktycznego wykonawcę zadania, nie jest prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów. Jeśli gmina czy związek komunalny tworzy własną spółkę, to winna ona być wyposażona w potencjał umożliwiający wykonywanie zadań statutowych, jak np. budowa wodociągu, oczyszczalni ścieków, remont drogi, utrzymanie zieleni, odśnieżanie dróg itp. Wyłączenie ze wskaźnika spłat poręczenia udzielonego spółce ma więc miejsce jedynie wtedy, gdy faktycznie wykonuje ona zadanie zlecone przez j.s.t. Oznacza to, że wyłączenie nie ma zastosowania w przypadku udzielenia przez j.s.t. poręczenia spłaty na rzecz spółki, jeśli realizuje ona własne zadanie, np. w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Nie może być również mowy o wyłączeniu, jeżeli j.s.t. zaciągnie kredyt w celu spłaty zobowiązania z tytułu poręczenia udzielonego spółce, a także z tytułu wpłat na rzecz związku komunalnego, który jako odrębna, ale nie samorządowa, osoba prawna realizuje inwestycję współfinansowaną ze środków unijnych.

Wyłączenia, o których mowa powyżej, stosuje się w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu realizacji programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji poniesionych wydatków. Wyraźnie trzeba zaznaczyć, że według przyjętej i obowiązującej interpretacji termin zakończenia realizacji jest równoznaczny z uregulowaniem przez instytucję finansującą ostatniej płatności. Następuje to każdorazowo po stwierdzeniu poprawności wykonania przedmiotu dofinansowania i uzyskania założonych efektów. Warto o tym pamiętać, gdyż stosowanie wyłączeń bez spełnienia przedstawionych powyżej uwarunkowań może być przesłanką negatywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej o projekcie budżetu i wieloletniej prognozy finansowej, co w konsekwencji może prowadzić do unieważnienia podjętej uchwały budżetowej.

Lżej z ZOZ-ami

Wreszcie należy przypomnieć o regulacji w art. 36 ustawy z 9 listopada 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1456), która stanowi, że w latach 2014-2018 przy ustalaniu dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia przejęte zobowiązania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przekształconych na zasadach określonych w ustawie z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej należy traktować w podany niżej sposób, to znaczy:

wwyłączyć wydatki bieżące ponoszone na spłatę zobowiązań przejętych w wysokości, w jakiej nie podlegają sfinansowaniu z budżetu państwa,

wnie stosować ograniczeń w zakresie spłaty zobowiązań do wykupów papierów wartościowych oraz spłat kredytów i pożyczek z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań zaciągniętych przez jednostki samorządu terytorialnego na spłatę przejętych zobowiązań.

Wprowadzone wyłączenie w pewnym stopniu ułatwia przejmowanie zobowiązań zadłużonych szpitali, a tym samym ma wpływ na proces reorganizacji służby zdrowia.

Reasumując, trzeba stwierdzić, że zastosowanie wyłączeń z ograniczeń dotyczących dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia będzie mieć duże znaczenie, również począwszy od 2014 roku, w którym wchodzą w życie nowe uregulowania prawne dotyczące możliwości zadłużania się j.s.t. Warto więc zwrócić na to uwagę, aby uniknąć ewentualnych kłopotów przy uchwalaniu budżetu na 2014 rok oraz wieloletniej prognozy finansowej na lata następne.

Będą zmiany

Na zakończenie przypomnieć należy, że rządowy projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych przewiduje zmianę zakresu wyłączeń przy wyliczaniu wskaźnika spłat. Modyfikacja przepisu art. 243 ust. 3 ustawy dotyczy m.in. uwzględnienia w wyłączeniach odsetek i dyskonta od kredytów, pożyczek i papierów wartościowych oraz niestosowania ograniczeń do tych tytułów dłużnych zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60 proc. ze środków unijnych w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy finansowanym tymi zobowiązaniami.

Wzór indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia z art. 243

@RY1@i02/2013/219/i02.2013.219.088000900.802.jpg@RY2@

Poszczególne symbole oznaczają:

- planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90,

- planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90 oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,

- dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,

- dochody bieżące,

- dochody ze sprzedaży majątku,

- wydatki bieżące,

● - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

- rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

- rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,

- rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.

Józef Stęplowski

członek kolegium RIO w Katowicach