W dochodach - m.in. podatki od nieruchomości i subwencje. A w przychodach - kredyty, pożyczki, nadwyżki

Obowiązek sporządzania wieloletniej prognozy finansowej (dalej: w.p.f.), zgodnie z art. 230 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), ma organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Okres objęty w.p.f. nie może być krótszy niż ten, na jaki przyjęto limity wydatków, określone dla każdego przedsięwzięcia przedstawionego w dokumencie. Minimalny to cztery lata (rok bieżący i trzy kolejne). Integralną częścią tego dokumentu jest prognoza kwoty długu, sporządzana na czas, na który zaciągnięto lub zamierza się zaciągnąć zobowiązania.

Po raz pierwszy j.s.t. sporządzały ten dokument na 2011 r. Duży nacisk kładzie się w nim na realność planowania w odniesieniu do sytuacji finansowej j.s.t. (realistyczne dochody i dyscyplina wydatków). Próba wypracowania relacji wynikającej z art. 243 u.f.p. powoduje, że niektóre jednostki usilnie dążą do osiągnięcia nadwyżki budżetowej, sztucznie zawyżając dochody (np. ze sprzedaży mienia). Ściśle wiąże się to z indywidualnym wskaźnikiem zadłużenia, który zgodnie z ww. artykułem zacznie obowiązywać od 2014 r.

Unijne wyłączenia

Z końcem 2013 r. traci moc art. 169 i art. 170 u.f.p. z 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz 2104 z późn. zm.) - pozwalające m.in. na 60-proc. próg długu do dochodów, co bardzo niepokoi samorządowców.

Zastosowanie art. 243 u.f.p. nie ogranicza jednak możliwości j.s.t. w korzystaniu ze środków europejskich przeznaczonych na realizację projektów objętych dofinansowaniem z tych środków. Z długu wyłącza się bowiem zobowiązania związane z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. l pkt 2 u.f.p.

Szczegóły w rozporządzeniu

Istotne dla samorządów jest obowiązujące od 1 lutego br. rozporządzenie ministra finansów z 10 stycznia 2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2013 r., nr 86). W par. 1 określa ono m.in. wzór wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób przekazywania przez jednostkę izbie obrachunkowej, projektów uchwał w sprawie wieloletniej prognozy, a także uchwał i zarządzeń w sprawie wieloletniej prognozy.

Zatem od 1 lutego 2013 r. mamy do czynienia z jednym, obowiązującym wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, wzorem wieloletniej prognozy finansowej. Rozporządzenie ogranicza bowiem swobodę wyboru wzoru w.p.f., jaką samorządy miały dotychczas.

Par. 4 ust. 1 rozporządzenia mówi o formie przekazywania do regionalnej izby obrachunkowej projektów uchwał w sprawie wieloletniej prognozy lub jej zmian oraz uchwał i zarządzeń. Będą to dokumenty elektroniczne z wykorzystaniem aplikacji wskazanej przez ministra finansów w biuletynie informacji publicznej, opatrzone podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą kwalifikowanego certyfikatu. Wszystkie jednostki zostaną więc zobligowane do zakupu podpisu elektronicznego. Tymczasem do trzeciego kwartału 2012 r. we wrocławskiej regionalnej izbie obrachunkowej dokumenty elektroniczne były przekazywane jedynie przez 101 jednostek, w tym dwa związki.

Rozporządzenie narzuca też na izby obrachunkowe obowiązek przekazywania projektów, uchwał wieloletnich prognoz finansowych w ściśle określonych terminach. Nie zajmujemy się dziś tą kwestią.

Zmienione ustawą

Należy uwzględnić też zmiany wynikające ze zmieniających się regulacji ustawowych.

W art. 226, wskazującym na podstawowe wartości, jakie zawiera w.p.f., został uchylony pkt 7 (objaśnienia przyjętych wartości) i jednocześnie dodany pkt 8 w brzmieniu: "kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia". Uchylony został również ust. 2 art. 226, a wprowadzono ust. 2a mówiący, że "do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości. W objaśnieniach mogą być zawarte także informacje uszczegóławiające dane, o których mowa w ust. 1".

Wzmacnia to rangę objaśnień do w.p.f. Z art. 227 u.f.p. zostały wykreślone informacje o okresie objętym wieloletnią prognozą (nie może on być krótszy niż okres na jaki przyjęto limity wydatków). Z kolei art. 230 został rozszerzony o dwa punkty dotyczące przekazywania do regionalnej izby obrachunkowej uchwał i zarządzeń w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz o formie ich przekazywania, czyli poprzez dokument elektroniczny. Ustawę o finansach publicznych poszerzono też o art. 230a mówiący o obowiązku przekazywania przez regionalne izby obrachunkowe w formie elektronicznej projektów wraz z opiniami oraz wieloletnich prognoz finansowych wraz z wynikami rozstrzygnięć nadzorczych.

Dochody jak nowe

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia z 10 stycznia br. uległ zmianie wzór w.p.f. Rozbudowany, czytelny, logicznie zorganizowany, przypomina układ budżetowy, gdzie na wstępie widzimy podstawowe wielkości budżetu, czyli: dochody, wydatki, wynik budżetu, przychody i rozchody.

Obowiązujące obecnie wzory w.p.f. można stosować do 31 marca br. Od 1 kwietnia j.s.t. są zobowiązane do sporządzania uchwał w sprawie wieloletnich prognoz na podstawie nowego wzoru. Niewykluczone, że próby opracowania w.p.f. na nowych zasadach będą podejmowane przez j.s.t. już wcześniej. Problemem jest jednak brak możliwości elektronicznego podpisu, co wynika z opóźnień ustawodawcy.

Na początku ustawodawca zamieścił dochody ogółem, które rozbudowano o następujące pozycje:

wdochody z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz podatku dochodowego od osób prawnych (CIT),

wopłaty i podatki, z wyodrębnieniem podatku od nieruchomości,

wdochody z tytułu subwencji ogólnej.

Wątpliwość budzi to, w jakim stopniu j.s.t. będą w stanie oszacować wielkość subwencji w perspektywie choćby pięciu lat, jeżeli ministerstwo podaje te dane z roku na rok. Odnośnie do podatków i opłat, również wielkości ustalanych rokrocznie - czy j.s.t. będą w stanie podać te wielkości na cały okres spłaty długu, czy tylko w wymaganym zakresie co najmniej trzech lat? Zastanawiające jest też, dlaczego tak ważne miejsce zajął podatek od nieruchomości, chociaż niewątpliwie stanowi on ważne źródło dochodów i ma charakter podatku majątkowego. Obowiązek podatkowy jest ściśle związany z posiadaniem majątku (grunty, budynki, budowle). Wysokość stawek podatku od nieruchomości ustala rada gminy w drodze uchwały, mając na uwadze ograniczenia wynikające z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zatem organ ten ma pewną swobodę działań, a wzrost opodatkowania podatkiem od nieruchomości może zasilić budżet j.s.t. w czasie kryzysu.

Z analizy dochodów dolnośląskich j.s.t. za IV kwartał 2010 r. wynika, że podatek od nieruchomości stanowił: 19,4 proc. dochodów własnych oraz 10,8 proc. dochodów ogółem. W IV kwartale 2011 r. wielkości te stanowiły odpowiednio: 19,1 proc. i 10,5 proc. Wśród podatków i opłat lokalnych w badanych latach podatek ten stanowi największy udział w dochodach własnych j.s.t. Być może właśnie dlatego został wyodrębniony przez ustawodawcę.

Kolejną pozycję w załączniku w.p.f. stanowią wydatki ogółem, a wśród nich wydatki bieżące. Dane o wynagrodzeniach i składkach od nich naliczanych związane z funkcjonowaniem organów j.s.t., wydatki objęte limitem z art. 226 ust. 4 u.f.p. zostały przeniesione do informacji uzupełniających. Zakres wydatków bieżących (z tytułu gwarancji i poręczeń) poszerzono o spłaty przyjętych zobowiązań samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przekształconego na zasadach określonych w przepisach o działalności leczniczej w wysokości w jakiej nie podlegają sfinansowaniu dotacją z budżetu państwa.

W dalszej części ulokowano wynik budżetu (różnica dochodów ogółem i wydatków ogółem).

Co z przychodami

Część przedstawiająca dane o przychodach j.s.t., podobnie jak poprzedni wzór w.p.f., zawiera informacje o:

wnadwyżce z lat ubiegłych,

wwolnych środkach,

wkredytach, pożyczkach, emisji papierów wartościowych,

winnych przychodach niezwiązanych z zaciągnięciem długu,

w tym na pokrycie deficytu w każdej z wyodrębnionych kategorii przychodu.

W kolejnej pozycji załącznika w.p.f., ustawodawca przywołuje rozchody, czyli:

wspłaty rat kapitałowych kredytów i pożyczek,

wwykup papierów wartościowych,

winne rozchody niezwiązane z zaciągnięciem długu.

Następnie ustawodawca zawarł informacje o kwocie długu (wyłączenia z długu, wskaźniki zadłużenia do dochodów ogółem, o których mowa w art. 170 u.f.p. z 2005 r. bez uwzględniania wyłączeń i z wyłączeniami).

Znacznie rozbudowaną część stanowią wskaźniki spłaty zobowiązań, w tym:

wwskaźnik planowanej łącznej kwoty spłat zobowiązań, o której mowa w art. 169 ust. 1 z 2005 r. do dochodów ogółem, bez uwzględniania wyłączeń oraz po uwzględnieniu wyłączeń, określonych w pkt 5.1.1 (pozycja właściwa tylko dla roku 2013),

wwskaźnik planowanej łącznej kwoty spłat zobowiązań, o której mowa w art. 243 ust. 1 ustawy do dochodów ogółem, bez uwzględnienia zobowiązań związku współtworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego i bez uwzględnienia wyłączeń przypadających na dany rok określonych w pkt 5.1.1 oraz po uwzględnieniu wyłączeń na dany rok określonych w pkt 5.1.1,

wkwota zobowiązań związku współtworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, podlegająca doliczeniu zgodnie z art. 244 ustawy,

wdopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań określonych w art. 243 ustawy, po uwzględnieniu wyłączeń określonych w art. 36 ustawy okołobudżetowej, obliczony w oparciu o plan 3 kwartałów roku poprzedzającego rok budżetowy oraz w oparciu o wykonanie roku poprzedzającego rok budżetowy,

winformacja o spełnieniu wskaźnika spłaty zobowiązań określonego w art. 243 ustawy, po uwzględnieniu zobowiązań związku współtworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz po uwzględnieniu wyłączeń określonych w pkt 5.1.1., obliczonego w oparciu o plan 3 kwartałów roku poprzedzającego rok budżetowy oraz wykonanie roku poprzedzającego rok budżetowy.

W dalszej części załącznika j.s.t. przedstawią dane związane z: przeznaczeniem prognozowanej nadwyżki budżetowej, finansowaniem programów, projektów lub zadań realizowanych z udziałem środków europejskich.

W załączniku do w.p.f. ustawodawca wprowadził nową rubrykę dotyczącą kwot spłat zobowiązań po samodzielnych zakładach opieki zdrowotnej (ZOZ) oraz pokrycia ujemnego wyniku. Wśród nich m.in.: zobowiązania wynikające z przejęcia przez j.s.t. zobowiązań po likwidowanych i przekształconych ZOZ, zobowiązania podlegające umorzeniu, wydatki bieżące na pokrycie ujemnego wyniku finansowego samodzielnego ZOZ.

Przejęcie zobowiązań po zlikwidowanych lub przekształconych zakładach opieki zdrowotnej dotyczy głównie powiatów. We wrocławskiej regionalnej izbie obrachunkowej wystąpiły one w 81 j.s.t. Zestawienie danych w w.p.f. kończą informacje uzupełniające o długu i jego spłacie (m.in. dług spłacany wydatkami, wydatki zmniejszające dług, wynik operacji niekasowych - umorzenia, różnice kursowe).

Krótszy katalog

Zmiana ustawy o finansach publicznych skróciła też katalog przedsięwzięć. Na uwagę zasługuje wykreślenie (art. 226 ust. 4) umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy, oraz poręczeń i gwarancji udzielanych przez j.s.t.

Zakres tematyczny ust. 3 u.f.p. określający dane dla przedsięwzięć pozostał bez zmian.

W załączniku przedsięwzięć (załącznik 2) w sprawie w.p.f. umowy na "ciągłość" zostały zastąpione: wydatkami na programy, projekty lub zadania pozostałe w standardowym podziale na wydatki bieżące i majątkowe. Będą to zadania realizowane jedynie przy udziale środków krajowych, będących w posiadaniu j.s.t.

W układzie przedsięwzięć pozostały niezmiennie: wydatki na programy, projekty lub zadania związane z programami realizowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.f. oraz wydatki na programy, projekty lub zadania związane z umowami partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP).

Umowy o PPP polegają na wspólnym realizowaniu przedsięwzięcia między samorządem a podmiotem prywatnym, podziale zadań i ryzyka, z czego dolnośląskie j.s.t. korzystają jeszcze w niewielkim stopniu.

Do 11 lutego 2013 r. żadna j.s.t. nie przysłała do wrocławskiej RIO zmiany w.p.f. w nowej wersji, dlatego trudno jest osądzić, czy zatwierdzona przez Ministerstwo Finansów w.p.f. jest lepszym czy gorszym, łatwiejszym czy trudniejszym narzędziem przy opracowywaniu budżetu. Do 1 kwietnia j.s.t. mają czas, by się z nią oswoić. Jedno jest pewne. W.p.f. nadal ma sprzyjać przejrzystości i przewidywalności polityki fiskalnej, o czym świadczy znaczna szczegółowość nowego wzoru.

WAŻNE

Z art. 243 u.f.p. wynika, że w następnym roku budżetowym samorząd nie będzie mógł uchwalić budżetu, w którym relacja kosztów obsługi zadłużenia do dochodów przekroczy wartość obliczoną za pomocą wzoru z ww. artykułu. Celem ustawodawcy jest bowiem ograniczenie nadmiernego poziomu zadłużenia w j.s.t.

@RY1@i02/2013/046/i02.2013.046.08800110f.804.jpg@RY2@

Gabriela Dulęba, Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu

Gabriela Dulęba

Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu

Podstawa prawna

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Rozporządzenie ministra finansów z 10 stycznia 2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U. 2013 r., poz. 86).