Krótszy termin na podjęcie uchwały

Nowa ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła zmiany dotyczące budżetów i uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Nowe regulacje dotyczą terminu podjęcia uchwały przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (rady gmin, rady powiatów, sejmiki województw), zwrotów dotacji, tworzenia rezerw, a także obowiązku uchwalenia budżetu zrównoważonego w części bieżącej. Istnieje jednak spór między resortem finansów i regionalnymi izbami obrachunkowymi co do sprawy fundamentalnej, czyli od kiedy te zmiany obowiązują.

Dwa stanowiska

Ministerstwo Finansów w przedstawionym na stronie internetowej stanowisku, które potwierdziła również w wywiadzie dla DGP wiceminister finansów Elżbieta Suchocka-Roguska, twierdzi, że niezależnie od daty uchwalenia budżetu na 2010 rok zastosowanie mają przepisy ustawy o finansach publicznych z 2005 roku, a więc ustawy starej. Oznacza to, że nawet jeśli uchwała budżetowa zapadnie po 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie nowej ustawy o finansach publicznych, to uchwała budżetowa powinna odpowiadać starym regulacjom.

Z kolei regionalne izby obrachunkowe twierdzą, że w sytuacji, gdy uchwała budżetowa zapadnie po 1 stycznia 2010 r., budżet jednostki może odpowiadać nowym przepisom, które wejdą w życie 1 stycznia 2010 r. Oba stanowiska mają swoich zwolenników i przeciwników. Z naszych informacji wynika, że np. większość dużych miast przygotowała budżety na 2010 r. według przepisów dotychczasowych. Można się jednak spodziewać, że część jednostek uchwali swoje budżety według przepisów nowej ustawy o finansach publicznych.

Zmiany w ustawie

Nowa ustawa o finansach publicznych w odmienny sposób reguluje niektóre elementy uchwały budżetowej oraz samego budżetu. O najważniejszych zmianach poinformowało Ministerstwo Finansów w informacjach dotyczących kwot subwencji ogólnej na przyszły rok.

Jedną z podstawowych zmian jest skrócenie terminów na uchwalenie budżetu. Obecne przepisy określają zasadę, zgodnie z którą budżety jednostek samorządu terytorialnego powinny zostać uchwalone do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Ustawa dopuszcza jednak uchwalenie budżetu do końca marca roku budżetowego. W takiej sytuacji, do czasu uchwalenia budżetu, zastosowanie ma projekt budżetu przygotowany przez radę gminy, radę powiatu lub sejmik województwa. Taka regulacja ma tę wadę, że przez pierwszą część roku, a nawet cały pierwszy kwartał jednostka nie ma pewności co do swoich dochodów i wydatków, bowiem polega na projekcie, który może się zmienić. Opisana sytuacja powoduje więc niepewność co do finansów jednostki. Dlatego w nowej ustawie o finansach publicznych zaproponowano skrócenie terminu na uchwalenie budżetu jednostki do końca stycznia. Takie uzasadnienie prezentuje również Ministerstwo Finansów. Zwraca ono uwagę, że ustalenie nowych terminów uchwalania uchwały budżetowej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego spowoduje, że prowadzona gospodarka finansowa będzie miała trwałe podstawy określone w uchwale budżetowej, a nie w projekcie budżetu. Jednocześnie pozostawiono zasadę, zgodnie z którą budżet na rok budżetowy należy uchwalić do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Jeśli jednak organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego nie uda się uchwalić budżetu jednostki do 31 stycznia roku budżetowego, to inicjatywa przechodzi do regionalnej izby obrachunkowej, która ustala budżet tej jednostki. Nie jest to sytuacja pożądana, bowiem izba może się nie zgodzić np. na inwestycje, które zarząd jednostki chciałby w danym roku przeprowadzić. Regionalna izba obrachunkowa ma miesiąc na ustalenie budżetu jednostki, czyli w praktyce będzie miała czas do końca lutego. W starej ustawie izba również miała miesiąc od upływu terminu na uchwalenie budżetu jednostki, ale w praktyce oznaczało to, że izba ma czas do końca kwietnia.

Porządki w przepisach

Nowa ustawa o finansach publicznych porządkuje również przepisy dotyczące uchwały budżetowej. Przede wszystkim, jak wynika z art. 211 ustawy, uchwała budżetowa składa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz załączników. Elementy, które musi zawierać uchwała budżetowa, zostały określone w art. 212 ustawy. Obejmują one m.in.: łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych; łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych; kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego; łączną kwotę planowanych przychodów, rozchodów, limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku i in.

Z kolei zgodnie z art. 214 ustawy w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się: zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; plan dochodów rachunku dochodów samorządowych jednostek budżetowych, prowadzących działalność określoną w ustawie o systemie oświaty, oraz wydatków z nimi związanych; plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych.

Na tle art. 214 ustawy prawdopodobnie również powstanie spór. Jak wskazuje bowiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w przyjętym stanowisku w sprawie uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego na 2010 rok, art. 214 nie stanowi zamkniętego katalogu załączników do uchwały budżetowej, ale wymienione w przepisie plany dotacji, dochodów własnych jednostek i oraz plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych obligatoryjnie powinny być przedstawione w formie załączników. Kolegium łódzkiej izby twierdzi, że w formie załączników mogą być przedstawione również inne elementy budżetu, ponieważ załączniki stanowią integralną część uchwały budżetowej. Jeśli resort finansów uzna inaczej, jednostki znów nie będą pewne co do interpretacji przepisu.

Terminy zwrotu dotacji

Ministerstwo Finansów w informacji skierowanej do jednostek zwraca również uwagę na terminy zwrotu dotacji celowych udzielanych z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego. Zmiany wynikają z art. 168-169 (dotacje z budżetu państwa), a także art. 251-252 ustawy (dotacje z budżetów samorządów).

Zgodnie z art. 168 ust. 1 dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 181 ust. 3 podlegają zwrotowi do budżetu państwa albo do dnia 31 stycznia następnego roku, albo w terminie 21 dni od dnia określonego w tym rozporządzeniu, z zastrzeżeniem art. 151 ust. 2 pkt 6. Z kolei zgodnie z art. 168 ust. 2 dotacje udzielone z budżetu państwa na realizację zadań za granicą w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu państwa do 28 lutego następnego roku.

Kolejny art. 169 określa terminy zwrotu dotacji, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w ciągu 15 dni od stwierdzenia powyższych nieprawidłowości (błędnego wykorzystania).

Podobne regulacje, tyle że w odniesieniu do dotacji udzielonych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zawierają art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych.

Rezerwy celowe

Ustawa o finansach przewiduje też zmiany w zakresie tworzenia rezerw celowych. Ministerstwo Finansów wyjaśnia, że nowe przepisy rozszerzają przesłanki ich tworzenia, co ma na celu uelastycznienie prowadzenia gospodarki finansowej jednostek. Zgodnie z art. 222 ust. 2 ustawy rezerwy celowe mogą być tworzone na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), jak również gdy odrębne ustawy tak stanowią. Suma rezerw celowych, z wyłączeniem rezerwy na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków unijnych, nie może przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Łukasz Zalewski

lukasz.zalewski@infor.pl