Nowy wskaźnik zadłużenia i nowe zasady planowania budżetu w samorządach

Celem nowej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak podawał resort finansów, jest m.in. likwidacja jednostek zaliczanych do gospodarki pozabudżetowej. Włączenie środków, którymi dysponują zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze, do gospodarki budżetowej, nad którą kontrolę posiada minister finansów, ma w założeniu przyczynić się do lepszej kontroli środków publicznych. Samo wyliczenie planowanych ruchów w sektorze publicznym po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych pokazuje skalę tych zmian. Zlikwidowane mają zostać wszystkie państwowe zakłady budżetowe i część samorządowych, wszystkie gospodarstwa pomocnicze państwowych jednostek budżetowych i wszystkie gospodarstwa pomocnicze samorządowych zakładów budżetowych. Nie będzie również samorządowych funduszy celowych. Pozostaną jednak państwowe fundusze celowe.

Jak informował resort finansów w uzasadnieniu do projektu ustawy, w 2007 roku funkcjonowało 407 gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz 637 gospodarstw pomocniczych samorządowych jednostek budżetowych. W gospodarstwach było zatrudnione ok. 17,5 tys. osób. Zatrudnienie w zakładach budżetowych było dużo wyższe. Jak wynika z tych samych danych, funkcjonowało 67 państwowych zakładów budżetowych i ok. 2 tys. samorządowych. Zatrudniały one ok. 85 tys. osób (ok. 2,3 tys. w państwowych zakładach budżetowych i ok. 82 tys. w samorządowych). Dane te jednak pokazują stan zatrudnienia sprzed dwóch lat. Obecnie można przypuszczać, że zmalała liczba zarówno zakładów budżetowych, jak również gospodarstw pomocniczych. Zapowiedzi ich likwidacji pojawiły się bowiem już w 2007 roku, co spowodowało, że część samorządów i jednostek państwowych zdecydowała się przeprowadzić przekształcenia lub likwidacje na starych zasadach, czyli przed wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych.

Gospodarstwa pomocnicze i zakłady budżetowe prowadzą działalność wieloobszarową. W formie gospodarstw pomocniczych prowadzone są np. piekarnie, pralnie, stołówki, bufety, zakłady remontowe, szkoleniowe, wydawnicze, zakłady samochodowe, remontowo-budowlane, kwiaciarnie i wiele innych. W formie zakładów budżetowych prowadzona jest m.in. działalność komunalna i przedszkola.

Nowa ustawa o finansach publicznych nie zalicza do sektora publicznego państwowych zakładów budżetowych i mają one zostać zlikwidowane do końca 2010 roku. Ustawa przewiduje jednak pewien określony zakres działalności samorządowych zakładów budżetowych (gminnych, powiatowych i wojewódzkich), w których - przypomnijmy - w 2007 roku było zatrudnione aż 82 tys. osób. Informacja ta jest istotna dla pracowników zakładów, ponieważ najprawdopodobniej osoby zatrudnione w zakładach budżetowych, których funkcjonowanie przewiduje nowa ustawa o finansach, nie stracą pracy. Co więcej, nie będą musieli przenosić się do innych jednostek, do innego budynku czy miejscowości.

Zakres działalności zakładów został określony w art. 14 nowej ustawy. Zgodnie z nim przez samorządowe zakłady budżetowe mogą być wykonywane zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie:

● gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,

● dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

● wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

● lokalnego transportu zbiorowego,

● targowisk i hal targowych,

● zieleni gminnej i zadrzewień,

● kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

● utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,

● cmentarzy.

Powyższy zakres jest dość szeroki, choć wśród ekspertów i samorządowców pojawiają się dwie opinie. Zwraca się uwagę z jednej strony na brak konsekwencji rządu w ograniczaniu gospodarki pozabudżetowej, do której zaliczane są zakłady budżetowe, a z drugiej strony na to, że powyższy zakres mógłby być szerszy, przykładowo mógłby objąć także przedszkola. Dla niektórych niezrozumiałe jest włączenie do zakresu dopuszczalnej działalności samorządowych zakładów drogowych. Takiej regulacji domagały się jednak małe gminy wiejskie. Bez względu na powyższe stanowiska 1 stycznia 2010 r. oznacza zamiany w przepisach dotyczących funkcjonowania zakładów budżetowych. Część zakładów czeka jednak likwidacja, która ma się zakończyć 31 grudnia 2010 r. Nie oznacza to jednak likwidacji zadań zakładów budżetowych. Ich zadania przejmą albo jednostki samorządu terytorialnego, albo spółki, albo inne formy jednostek: agencje wykonawcze (w podsektorze państwowym) i instytucje gospodarki budżetowej. Ministerstwo Finansów zakładało również, że część usług świadczonych dziś przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze może zostać kupionych na rynku prywatnym, w drodze przetargów.

Zakłady budżetowe, które pozostaną w sektorze publicznym, w zasadzie nie muszą przygotowywać się do wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Do zakładów budżetowych, które będą likwidowane, zastosowanie znajdą dotychczasowe przepisy dotyczące ich tworzenia i likwidacji. Zapewne w formę samorządowego zakładu budżetowego zostaną przekształcone gospodarstwa pomocnicze, których zakres odpowiada nowej ustawie o finansach publicznych.

Szczególną formą zakładu są zakłady opieki zdrowotnej. Obecna ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. nr 14, poz. 89 ze zm.) przewiduje dwie formy prowadzenia tego rodzaju jednostek: albo w formie zakładu budżetowego, albo jednostki budżetowej. Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych wprowadza jednak zmiany do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, na mocy których zakłady te zostaną przekształcone albo w jednostki budżetowe (chyba że wcześniej prowadziły działalność w takiej formie), albo w instytucje gospodarki budżetowej. Zgodnie z art. 35c w brzmieniu, który nadaje temu przepisowi ustawa wprowadzająca, publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez ministra lub centralny organ administracji rządowej lub wojewodę, lub jednostkę samorządu terytorialnego może być prowadzony w formie jednostki budżetowej lub instytucji gospodarki budżetowej, jeżeli prowadzenie tego zakładu w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej byłoby niecelowe lub przedwczesne. Decyzję w tej sprawie podejmuje organ, który utworzył zakład, po dokonaniu analizy zakresu i charakteru działalności zakładu opieki zdrowotnej w odniesieniu do potrzeb zdrowotnych określonego obszaru lub określonej grupy ludności oraz oceny możliwości pozyskiwania przez zakład opieki zdrowotnej dodatkowych środków finansowych przy nieograniczeniu praw ludności do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych (z zastrzeżeniem zakładów prowadzących badania naukowe i prace badawczo-rozwojowe).

Zgodnie z nowymi przepisami publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzony w formie jednostki budżetowej lub instytucji gospodarki budżetowej będzie prowadził gospodarkę finansową zgodnie z nową ustawą o finansach publicznych. Ponadto zakład taki będzie musiał gospodarować częścią mienia państwowego lub komunalnego oraz przydzielonymi środkami, kierując się efektywnością ich wykorzystania. Wprowadzenie nowej ustawy o finansach spowoduje zatem dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej konieczność przekształcenia w jednostkę budżetową lub instytucję gospodarki budżetowej.

● organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;

● jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;

● jednostki budżetowe;

● samorządowe zakłady budżetowe;

● agencje wykonawcze;

● instytucje gospodarki budżetowej;

● państwowe fundusze celowe;

● Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;

● Narodowy Fundusz Zdrowia;

● samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;

● uczelnie publiczne;

● Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;

● państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe;

● inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego.

Ustawa - Przepisy wprowadzające nową ustawę o finansach publicznych wprowadza również zmiany w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Dla formy funkcjonowania przedszkoli, szkół i innych placówek publicznych istotny jest art. 79 ustawy. Zgodnie z jego obecnym brzmieniem przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi lub zakładami budżetowymi. Ustawa wprowadzająca określa zmiany, na mocy których przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego mogą funkcjonować jedynie w formie jednostki budżetowej.

Organy stanowiące jednostek samorządowych lub dysponenci części budżetowych (rada gminy, ministrowie) podejmują uchwałę o likwidacji zakładu budżetowego lub gospodarstwa pomocniczego.

Wybór nowej formy organizacyjnej - np. spółki lub jednostki budżetowej.

Konieczne jest określenie wszystkich niezbędnych elementów przewidzianych prawem - w przypadku utworzenia spółki np. przedmiot jej działalności, kapitał zakładowy, skład zarządu, radę nadzorczą.

Powstanie nowej spółki lub jednostki budżetowej.

Gospodarka komunalna będzie mogła być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jeśli jednak organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego tak zdecydują, to samorządowy zakład budżetowy będzie mógł zostać przekształcony w spółkę prawa handlowego. Niewykluczone jest również wykonywanie zadań na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego.

O możliwości prowadzenia gospodarki komunalnej w formie samorządowego zakładu budżetowego lub spółki przesądza nowy art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.). Zmiana ta wynika z faktu, że w sektorze publicznym mogą istnieć wyłącznie samorządowe zakłady budżetowe prowadzące z góry ustaloną działalność. Rozdział 2 powyższej ustawy również został dostosowany do nowej ustawy o finansach publicznych. Organy stanowjące jednostek samorządu terytorialnego (rady gmin, miast, powiatów, sejmiki województw) będą mogły tworzyć, łączyć, przekształcać w inną formę organizacyjnoprawną i likwidować samorządowe zakłady budżetowe. Zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. Ponadto do pracowników samorządowych zakładów budżetowych stosuje się przepisy o pracownikach samorządowych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Dla tworzenia i likwidacji samorządowych zakładów istotne są również art. 22 i 23 w brzmieniu nadanym im ustawą wprowadzającą nowe przepisy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 22 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, zdecydować o likwidacji samorządowego zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przez wniesienie na pokrycie kapitału spółki wkładu w postaci mienia samorządowego zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji. Mienie polikwidacyjne zakładu może być także wniesione do zawiązanej przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Taki zapis to realizacja wcześniejszych zapowiedzi, zgodnie z którymi niektóre zadania mogą być wykonywane właśnie na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego.

Ustawa o gospodarce komunalnej stanowi dalej, że czynności związane z likwidacją samorządowego zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, czyli wójt, burmistrz lub prezydent.

Artykuł 23 ustawy określa natomiast zasady przekazania mienia samorządowego zakładu budżetowego. W przypadku przekształcenia w spółkę mienie zakładu staje się majątkiem spółki. Ponadto prawo zarządu gruntem samorządowego zakładu budżetowego przekształconego w spółkę staje się prawem użytkowania wieczystego spółki. Zgodnie z przepisami spółka powstała w wyniku przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością samorządowego zakładu budżetowego. Dotyczy to także podatków. Ustawa wprowadzająca dodaje odpowiedni przepisy do Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 93 par. 1 tej ustawy osoba prawna zawiązana (powstała) w wyniku łączenia się:

● osób prawnych,

● osobowych spółek handlowych,

● osobowych i kapitałowych spółek handlowych

wstępuje we wszelkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki każdej z łączących się osób lub spółek. Przepis ten ma zastosowanie również do łączenia się i przekształceń samorządowych zakładów budżetowych.

Jak wynika z kolei z art. 78 ustawy wprowadzającej ustawę o finansach publicznych, wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub marszałek określi w drodze zarządzenia maksymalne miesięczne zarobki kierowników i zastępców kierowników jednostek budżetowych oraz samorządowych zakładów budżetowych. Oznacza to, że wymienione osoby muszą przygotować takie zarządzenia.

Jak już wspomniano wcześniej, nowa ustawa o finansach publicznych nie przewiduje istnienia gospodarstw pomocniczych. Tę formę jednostek uznano za nieefektywną. W uzasadnieniu do projektu ustawy Ministerstwo Finansów podało trzy powody przemawiające za likwidacją. W praktyce wadą gospodarstw jest brak wymaganego przepisami prawa organizacyjnego wyodrębnienia działalności niektórych gospodarstw z działalności jednostki budżetowej uniemożliwiający prawidłowe ustalenie kosztów ich działalności, które powinny być pokrywane z uzyskiwanych przychodów własnych. Po drugie, zasada świadczenia usług na rzecz jednostki macierzystej według kosztów nie sprzyja efektywności i racjonalności kosztów działania. Po trzecie, niezadowalająca efektywność funkcjonowania niektórych gospodarstw. Jak wskazano w uzasadnieniu, nawet gdy gospodarstwo osiąga dodatni wynik działalności, to nie zawsze jest efektywne. Rząd zdecydował więc o likwidacji gospodarstw pomocniczych. Podobnie jednak, jak w przypadku zakładów budżetowych, nie znikną zadania wykonywane przez gospodarstwa pomocnicze. W rezultacie zadania te będą wykonywały inne jednostki. Wydaje się, że najbardziej naturalną konsekwencją zmian będzie przejęcie zadań przez jednostki macierzyste. Nie można jednak wykluczyć, że gospodarstwa pomocnicze prowadzące działalność z zakresu gospodarki komunalnej zostaną przekształcone w samorządowe zakłady budżetowe lub spółki. Przykładowo, działalność piekarni z powodzeniem może zostać przekształcona w spółkę.

Dla rad gmin, miast, powiatów, sejmików województw będzie to oznaczało wzmożoną pracę. Będą one musiały zdecydować, w jakiej formie będą wykonywane zadania, którymi dotychczas zajmowały się gospodarstwa pomocnicze. Konieczne będą więc uchwały, na mocy których gospodarstwo zostanie zlikwidowane.

Zasady likwidacji zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych określa ustawa wprowadzająca. Państwowe zakłady budżetowe zlikwidują ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów.

Samorządowe zakłady budżetowe zlikwidują natomiast organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, czyli rady gmin, rady miejskie, rady powiatów i sejmiki województw.

Nieco bardziej skomplikowane zasady będą dotyczyły likwidacji gospodarstw pomocniczych.

Generalnie likwidacje przeprowadzą kierownicy jednostek. Gospodarstwo pomocnicze państwowej jednostki budżetowej zlikwiduje kierownik jednostki budżetowej, przy której funkcjonowało gospodarstwo. Gospodarstwo pomocnicze gminnej, powiatowej i wojewódzkiej jednostki budżetowej zlikwiduje również kierownik jednostki, ale dodatkowo musi on przed likwidacją uzyskać opinię dotyczącą terminu rozpoczęcia i zakończenia likwidacji. W przypadku gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych opinię musi wydać wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W przypadku gospodarstw pomocniczych powiatowych i wojewódzkich jednostek budżetowych opinię musi wydać zarząd powiatu lub województwa. W tym ostatnim przypadku wymóg uzyskania opinii nie dotyczy sytuacji, gdy likwiduje się gospodarstwo pomocnicze działające przy jednostce budżetowej, której kierownikiem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Mienie likwidowanego gospodarstwa, co do zasady, przejmuje jednostka budżetowa, przy której funkcjonowało gospodarstwo. Tak samo będzie się działo z należnościami i zobowiązaniami.

Przepisy stanowią, że przejęcie następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. Oznacza to, że gospodarstwa pomocnicze będą musiały dokonać spisu majątku, należności i zobowiązań oraz wykazać je w protokole.

To, co się stanie z pracownikami likwidowanych jednostek, zależeć będzie od podmiotów, które przejmą zadania. Jak wynika z analizy nowej ustawy o finansach publicznych i ustawy wprowadzającej możliwe są trzy scenariusze. Warto więc przypomnieć, że przede wszystkim zadania likwidowanych jednostek mogą przejąć ich jednostki macierzyste. W przypadku zakładów budżetowych jednostki, które je tworzyły, a w przypadku gospodarstw pomocniczych jednostki budżetowe, przy których funkcjonowały gospodarstwa. Zadania likwidowanych jednostek mogą również przejąć spółki należące do jednostek lub nowe formy jednostek: agencje wykonawcze oraz instytucje gospodarki budżetowej. Ostatnim możliwym rozwiązaniem jest zakup usług świadczonych obecnie przez gospodarstwa pomocnicze i zakłady budżetowe na rynku prywatnym. Ministerstwo Finansów zakładało, że outsourcing usług może przynieść oszczędności w wysokości ok. 10-20 proc. obecnie ponoszonych kosztów.

● państwowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych,

● gminnych, powiatowych i wojewódzkich zakładów budżetowych prowadzących działalność w zakresie innym niż określony w nowej ustawie o finansach publicznych (głównie działalność komunalna),

● gospodarstw pomocniczych gminnych, powiatowych i wojewódzkich jednostek budżetowych.

W związku z tym możliwych jest kilka rozwiązań dla pracowników. Przede wszystkim mogą oni zostać zatrudnieni w jednostce macierzystej. Często zdarza się, że jest to ten sam budynek, a zatem poza zmianą pracodawcy nic może się nie zmienić. Pracownicy mogą zostać zatrudnieni również w spółkach lub nowych formach jednostek, które będą tworzone. To oznacza, że na początku pracodawcy nie będą zapewne zawierali umów na czas nieokreślony. Wydaje się, że w najgorszej sytuacji mogą znaleźć się pracownicy, których zakłady zostaną w ogóle zlikwidowane, a ich usługi kupione w sektorze prywatnym. Ponieważ jednak duża część osób zatrudnionych jest w samorządowych zakładach budżetowych, to wydaje się, że większości pracowników zmiany w sektorze publicznym w ogóle nie dotkną. Pracownicy muszą więc czekać na propozycje nowych warunków pracy lub płacy.

Zgodnie z art. 100 ustawy wprowadzającej stosunki pracy z pracownikami likwidowanych gospodarstw i zakładów wygasają z dniem zakończenia likwidacji, ale nie później niż 31 grudnia 2010 r., jeżeli na 30 dni przed terminem zakończenia likwidacji albo nie później niż 30 listopada 2010 r. nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy lub płacy na dalszy okres albo w razie ich nieprzyjęcia w terminie 15 dni od dnia złożenia propozycji. Propozycje składać będą kierownicy likwidowanych jednostek, ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów, a także organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę o finansach publicznych, propozycja nowych warunków pracy lub płacy może obejmować nawiązanie stosunku pracy na stanowisku urzędniczym, w urzędzie obsługującym organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego lub innym, lub w innej jednostce budżetowej podległej temu organowi, a także innej jednostce budżetowej.

Obecny pracodawca ma także obowiązek powiadomić na piśmie pracowników o zmianach, jakie mają nastąpić w zakresie ich stosunków pracy oraz o skutkach nieprzyjęcia nowych warunków pracy lub płacy.

Jeśli likwidator nie przedstawi pracownikowi nowej propozycji warunków pracy lub płacy, to stosunek pracy z takim pracownikiem wygaśnie z dniem likwidacji.

W przypadku gdy pracownik nie zgodzi się na nowe warunki pracy lub płacy, jego stosunek pracy wygasa w terminie 15 dni od dnia złożenia propozycji. Również pracodawca będzie mógł rozwiązać stosunek pracy, ale za wypowiedzeniem. W przypadku rozwiązania stosunku pracy pracownikowi będą przysługiwały świadczenia, takie jak w przypadku rozwiązania stosunku pracy z winy pracodawcy.

Podobne zasady, jak te dotyczące pracowników likwidowanych zakładów i gospodarstw, dotyczą również pracowników innych likwidowanych jednostek. Przepisy dotyczące pracowników określono w ustawie wprowadzającej.

Nowa ustawa o finansach publicznych przewiduje, że w sektorze publicznym pojawią się agencje wykonawcze i instytucje gospodarki budżetowej, czyli nowe formy jednostek. Ustawa określa, że agencjami wykonawczymi staną się obecne agencje rządowe oraz Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Przekształcenie to nastąpi jednak dopiero 1 stycznia 2012 r.

Istotne jest określenie zakresu działalności nowych agencji wykonawczych i instytucji gospodarki budżetowej. Rozwiązania dotyczące agencji wykonawczych wzorowane były na rozporządzeniu Rady (WE) nr 58/2003 z 19 grudnia 2002 r. (Dz.U. UE L z 1 listopada 2003 r.). Agencje wykonawcze co do zasady mają funkcjonować w podsektorze państwowym i będą państwowymi osobami prawnymi wykonującymi zadania państwa.

Agencje wykonawcze będą:

● tworzone na mocy ustaw,

● realizowały zadania państwa,

● posiadały osobowość prawną,

● sporządzały plany finansowo-rzeczowe w układzie memoriałowym oraz w ich ramach plany w układzie kasowym,

● plany agencji będą ujmowane w ustawie budżetowej,

● plany agencji będą w układzie zadaniowym,

● rozliczały się z budżetem państwa z nadwyżki ustalonej na koniec roku (sposób ustalania nadwyżki będzie ustalany indywidualnie przez ministra nadzorującego agencję).

Z kolei instytucje gospodarki budżetowej będą to osoby prawne wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego. Instytucje będą pokrywały koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Na początku działalności mogą otrzymać jednorazową dotację na wyposażenie w środki obrotowe. Będzie ona mogła otrzymywać dotacje z budżetu państwa, jeśli dotację taką będą przewidywały odrębne przepisy. Instytucje tworzyć będzie Rada Ministrów na mocy rozporządzeń, w których określone zostaną również organy administracji rządowej wykonujące funkcje organu założycielskiego, określona ilość członków zarządu i przeznaczenie zysku. Jak wskazało Ministerstwo Finansów, w formie instytucji gospodarki budżetowej mogą być wykonywane zadania gospodarstw pomocniczych przy Ochotniczych Hufcach Pracy.

Państwowe zakłady budżetowe zlikwidują:

● ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów.

Samorządowe zakłady budżetowe zlikwidują:

● organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, czyli rady gmin, rady miejskie, rady powiatów i sejmiki województw.

Nowa ustawa o finansach publicznych nie przewiduje również możliwości prowadzenia wydzielonych rachunków dochodów własnych. Dotyczy to zarówno jednostek w podsektorze samorządowym, jak i podsektorze państwowym. Oznacza to obowiązek likwidacji tych rachunków i przekazania środków na nich zgromadzonych do 31 grudnia 2010 r. Po tej dacie nieściągnięte należności i nieuregulowane zobowiązania przejmie jednostka budżetowa, przy której funkcjonowały rachunki dochodów własnych, a środki pieniężne zgromadzone na rachunku zostaną odprowadzone na rachunek pomocniczy albo państwowej jednostki budżetowej albo jednostki samorządowej, w zależności od tego, jaka jednostka likwiduje rachunek. Środki pieniężne jednostek przekazane na rachunek pomocniczy mogą być wykorzystane na dotychczasowe cele do 30 czerwca 2011 r. Środki niewykorzystane po tym terminie państwowe jednostki będą musiały przekazać do budżetu państwa, a samorządy do budżetów jednostek samorządowych.

Przepisy wprowadzające przewidują także likwidację funduszy motywacyjnych, które obecnie mogą premiować pracowników izb i urzędów skarbowych, funkcjonariuszy celnych, policji, straży granicznej i żołnierzy.

Ministerstwo Finansów uzasadnia likwidację chęcią zapewnienia dostatecznego poziomu celowości i efektywności w gospodarowaniu środkami publicznymi. Resort ma uzgodnić z innymi ministerstwami rozwiązania, które zagwarantują wypłatę wynagrodzeń osobowych w formie nagród dla pracowników, żołnierzy i funkcjonariuszy określonych jednostek budżetowych. Zgodnie z tą zapowiedzią należy spodziewać się bardziej efektywnego systemu motywowania pracowników niż dotychczas.

Wyjaśnijmy też, że obecnie na rachunki funduszy motywacyjnych trafiają dochody uzyskiwane z tytułu przepadku rzeczy lub korzyści majątkowych pochodzących z ujawnienia przestępstw i wykroczeń przeciwko mieniu oraz przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych.

Na mocy ustawy wprowadzającej ustawę o finansach publicznych wydzielone rachunki bankowe, na których gromadzone są środki w ramach funduszy motywacyjnych, zostaną zlikwidowane z dniem 30 czerwca 2010 r. Po upływie tego terminu nieściągnięte należności i nieuregulowane zobowiązania przejmie jednostka budżetowa, która gromadziła środki na rachunku funduszu motywacyjnego. Środki pieniężne zlikwidowanego funduszu zostaną odprowadzone na rachunek pomocniczy właściwej państwowej jednostki budżetowej i będą przeznaczane na regulowanie zobowiązań przejętych przez te jednostki.

Zmiany obejmują również zasady gospodarki budżetowej samorządów. Jak mówiła w wywiadzie dla DGP Elżbieta Suchocka-Roguska, wiceminister finansów, samorządy powinny przygotować budżety na 2010 rok według zasad obecnie obowiązujących. Minister stwierdziła, że nawet jeśli uchwała budżetowa będzie podjęta po 1 stycznia 2010 r., to budżety na 2010 r. należy przygotować według dziś obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że według nowych zasad budżetowania jednostki muszą opracować budżety na 2011 rok.

Nowe regulacje wprowadzają m.in. obowiązek zrównoważenia budżetu, określają elementy uchwały budżetowej. Ponadto samorządy będą miały mniej czasu na uchwalenie budżetu, ale więcej czasu na udzielenie absolutorium. Określono też elementy sprawozdania z wykonania budżetu, ustalono zasady tworzenia rezerw celowych i informowania organów stanowiących.

Obowiązek zrównoważenia budżetu oznacza, że wydatki bieżące na koniec roku nie mogą być wyższe od dochodów bieżących powiększonych o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. W rezultacie samorząd nie może zadłużać się na wydatki bieżące, tylko musi je sfinansować z dochodów bieżących.

Przepisy określają również zasady tworzenia rezerw celowych. Jak wynika z art. 222 ustawy o finansach w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną w wysokości nie niższej niż 0, 1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. Samorząd może tworzyć także rezerwy celowe na ściśle określone wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem m.in. środków unijnych oraz gdy odrębne ustawy tak stanowią. Suma rezerw celowych nie może jednak przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Jeśli chodzi o uchwałę budżetową, to zgodnie z art. 239 ustawy o finansach organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien ją podjąć przed rozpoczęciem roku budżetowego i nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. Oznacza to skrócenie czasu na uchwalenie budżetu. Jeśli rada gminy, miasta, powiatu lub sejmik województwa nie uchwali budżetu na czas, zrobi to za nie regionalna izba obrachunkowa. Z kolei uchwałę w sprawie absolutorium organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi podjąć nie później niż 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym.

Najważniejsza zmiana dotycząca kontroli budżetu jednostki samorządowej polega na wprowadzeniu obowiązku corocznego badania przez biegłego rewidenta sprawozdania finansowego jednostki, w której liczba mieszkańców, ustalona przez Główny Urząd Statystyczny, na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok, za który sporządzono sprawozdanie, przekracza 150 tysięcy.

Jedną z budzących wątpliwości samorządowców zmian jest nowy wskaźnik zadłużenia. Kontrowersje wokół jego konstrukcji spowodowały odsunięcie jego wprowadzenia do roku 2014. Już obecnie pojawiają się jednak opinie, zgodnie z którymi konstrukcja wskaźnika powinna się zmienić. Przypomnijmy, że obecna ustawa o finansach publicznych przewiduje dwa wskaźniki zadłużenia dla wszystkich jednostek, bez względu na to, czy jest to gmina wiejska dysponująca co najwyżej setkami tysięcy złotych, czy miasto Warszawa, dysponujące miliardami złotych. Obecny wskaźnik zadłużenia wynosi 60 proc., a wskaźnik spłaty 15 proc. Wskaźnik, który ma wejść w życie od 2014 roku, ma być ustalany indywidualnie dla każdej jednostki według wzoru określonego w art. 243 nowej ustawy o finansach publicznych. Przy jego ustalaniu brane pod uwagę mają być dane finansowe jednostki z trzech ostatnich lat.

Nowością dla jednostek samorządowych będzie obowiązek sporządzania wieloletniej prognozy finansowej. Jak wynika z ustawy, prognoza powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą (ma być określana na cztery lata: obecny i trzy przyszłe) co najmniej: dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia; dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego; wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego; przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, oraz sposób sfinansowania spłaty długu, a także objaśnienia przyjętych wartości.

Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może także zawierać upoważnienie dla zarządu do zaciągania zobowiązań: związanych z realizacją zamieszczonych w niej przedsięwzięć, a także z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.

Ustawa o finansach przewiduje, że kwoty zapisane w prognozie można będzie zmienić. Zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć będzie mogła nastąpić w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia. Ponadto, jeżeli organ stanowiący jednostki nie postanowi o zaniechaniu realizacji, okresowym wstrzymaniu realizacji lub ograniczeniu rzeczowego zakresu przedsięwzięcia, a wydatki zaplanowane w projekcie budżetu przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego nie różnią się od wydatków przewidzianych na realizację przedsięwzięcia, to organ stanowiący jednostki nie może bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego zmniejszyć wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej na realizację przedsięwzięcia. Zmian w wieloletniej prognozie finansowej, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na przedsięwzięcia, dokonywać ma co do zasady zarząd jednostki samorządu terytorialnego.

Jednostki, które zostaną przekształcone w agencje wykonawcze, to:

● Agencja Nieruchomości Rolnych

● Wojskowa Agencja Mieszkaniowa

● Agencja Mienia Wojskowego

● Agencja Rezerw Materiałowych

● Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości

● Agencja Rynku Rolnego

● Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

● Narodowe Centrum Badań i Rozwoju

Nowa ustawa o finansach publicznych co do zasady wchodzi w życie 1 stycznia 2010 r. z wieloma wyjątkami. Dotyczy to m.in. wejścia w życie przepisów o nowym wskaźniku zadłużenia, które mają wejść w życie 1 stycznia 2014 r.

Dla samorządów istotne jest również, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy o finansach publicznych, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2010 r. Uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu organ stanowiący jednostki uchwala po raz pierwszy nie później niż z uchwałą budżetową na rok 2011. W latach 2011-2013 zarząd jednostki samorządowej musi do wieloletniej prognozy finansowej dołączyć informacje o nowym wskaźniku zadłużenia.

Łukasz Zalewski

lukasz.zalewski@infor.pl

Podstawa prawna

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240).

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241).