Samorządy same ograniczą deficyty i zadłużenie

Łączny deficyt wszystkich samorządów w przyszłym roku powinien wynieść ok. 1 mld zł, jeśli weźmiemy pod uwagę dane z wieloletnich prognoz finansowych. To 10 razy mniej niż pakiet negocjowany z Ministerstwem Finansów. Zgodnie bowiem z propozycją strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w 2012 roku jednostki powinny ograniczyć swój łączny deficyt do 10 mld zł. Wydaje się, że jeżeli dojdzie do porozumienia, to samorządy zaplanują deficyt w maksymalnej wysokości, czyli 10 mld zł. Dane z wieloletnich planów nie są jednak bez znaczenia, ponieważ samorządy muszą ograniczyć długi i deficyt bez względu na porozumienie z rządem.

W przekazanej rządowi pod koniec czerwca propozycji jednostki samorządu terytorialnego wskazują, że podstawowym mechanizmem ograniczenia deficytu podsektora, który już działa, jest sposób planowania i liczenia poziomu zobowiązań, zawarty w obowiązującej ustawie o finansach publicznych. Zdaniem jednostek jest on wystarczający dla ograniczenia deficytu, co potwierdzają dane wynikające z aktualnie obowiązujących wieloletnich prognoz finansowych.

Wyjaśnijmy, że chodzi o mechanizm, zgodnie z którym od 2014 roku jednostki będą mogły zaciągać długi według indywidualnych wskaźników. Obecnie obowiązują dwa wskaźniki: dług jednostki nie może przekroczyć 60 proc. dochodów, a kwota spłaty 15 proc. dochodów.

Co prawda nowe, indywidualne wskaźniki będą obowiązywały dopiero od 2014 roku, ale jednostki już dziś muszą podejmować działania umożliwiające im zadłużanie się w przyszłości. Indywidualny wskaźnik zadłużenia jest bowiem opracowywany na podstawie danych finansowych z ostatnich trzech lat. Skoro wskaźnik ma obowiązywać od 2014 roku, to do jego obliczenia będą brane pod uwagę dane finansowe z lat 2013, 2012 i 2011. Co więcej, wskaźnik jest powiązany z nadwyżką budżetową. W efekcie samorządy już dziś muszą planować swoje dochody i wydatki w ten sposób, aby wypracować nadwyżkę. Dlatego w wieloletnich prognozach finansowych na rok 2012 jednostki zaplanowały tak niski deficyt. Jest to również przyczyna stanowiska samorządów, zgodnie z którym obecnie obowiązujące mechanizmy ograniczania deficytu i długu są wystarczające.

Wykonanie budżetów w 2010 roku pokazuje jednak, że po wprowadzeniu nowych wskaźników niektóre jednostki nie będą mogły się zadłużać. Potwierdza to sprawozdanie z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego w 2010 roku, które ostatnio przedstawiła Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych.

Wynika z niego, że w 2010 roku było o 350 jednostek deficytowych więcej niż w roku 2009. Przeciętne zadłużenie w 2010 roku było wyższe od tego w 2009 roku o 7,8 punktu procentowego i wyniosło 33,8 proc. Poprzedni rok był kolejnym z rzędu, w którym zmniejszyła się liczba jednostek o zadłużeniu nieprzekraczającym 20 proc. w relacji do dochodów (spadek o 22 punkty procentowe do poziomu 32,3 proc.). Ponad dwukrotnie zwiększył się odsetek samorządów, w których wskaźnik zadłużenia przekraczał 40 proc. (z 10,2 proc. w 2009 roku do 25,3 proc.) i prawie trzykrotnie tych, w których zadłużenie mieściło się w przedziale 50 - 60 proc. (z 2,5 proc. do 7,3 proc.).

Ze sprawozdania wynika też, że zwiększające się zadłużenie przełożyło się na wzrost liczby jednostek, które przekroczyły granicę 60 proc. - z 17 w 2009 roku do 70 w 2010 roku. Wyjaśnijmy jednak, że do długu nie są wliczane zobowiązania zaciągnięte na zadania realizowane z udziałem środków unijnych. W rzeczywistości ustawowy 60-proc. limit zadłużania przekroczyło 17 gmin.

Wprowadzenie indywidualnych wskaźników zadłużenia pociąga więc za sobą konieczność wypracowania nadwyżki. Jak wskazuje w sprawozdaniu KRRIO, obliczenie indywidualnych wskaźników zadłużenia oraz ustalenie wyniku operacyjnego, który jest różnicą pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi, pozwoli na oszacowanie skali problemów, które mogą pojawić się w przypadku opóźnień procesu dostosowywania metod planowania budżetowego do nowych regulacji, w szczególności opóźnień przy optymalizacji wydatków bieżących lub zbyt optymistycznym planowaniu dochodów majątkowych.

Najważniejszy problem, który pojawi się, jeśli jednostka nie wypracuje nadwyżki w najbliższych latach, będzie taki, że samorząd nie będzie mógł zaciągać żadnych długów. Biorąc pod uwagę zapowiedzi, zgodnie z którymi w latach 2013 - 2020 do Polski trafi jeszcze większa pula środków unijnych, warto wypracować nadwyżkę. Jeśli zapowiedzi się sprawdzą, to samorządy będą musiały zapewnić sobie środki na wkład własny.

Informacja wynikająca z wieloletnich prognoz finansowych dotycząca wysokości deficytu samorządowego w 2010 roku (ok. 1 mld zł) pozwala z kolei spokojnie myśleć o obecnych inwestycjach samorządów. Skoro samorządy same zaplanowały deficyt w takiej wysokości, to limit wynoszący 10 mld zł nie powinien zaszkodzić inwestycjom.

Sprawozdanie z wykonania budżetów jednostek w 2010 roku nie napawa optymizmem. Autorzy sprawozdania wskazują, że indywidualne limity zadłużenia dla każdej jednostki obliczone na 2011 rok wskazują na znaczące obniżenie liczby samorządów do 437 jednostek (15,6 proc. ogółu), dla których regulacja z art. 243 byłaby korzystniejsza z uwagi na możliwość dokonywania wyższych spłat niż obecny ustawowy limit 15 proc. w relacji do dochodów. Analogiczny limit obliczony na 2010 rok był korzystniejszy dla 721 jednostek (25,7 proc. ogółu). Ponadto z raportu wynika, że spłata kredytów i pożyczek na poziomie niższym niż 10 proc. dotyczyłaby:

● 263 powiatów (83,8 proc.),

● 40 miast na prawach powiatu (61,5 proc.),

● 1203 gmin (49,8 proc.).

Takie dane oznaczają, że jednostki postrzegają nowe wskaźniki jako ograniczające ich rozwój.

Z analizy dokonanej przez KRRIO wynika również, że 74 samorządy (2,6 proc. ogółu) - 46 gmin, 1 miasto na prawach powiatu oraz 27 powiatów - nie mogłyby w 2011 roku dokonywać żadnych spłat zaciągniętych już zobowiązań, gdyż ich indywidualne limity spłat zadłużenia są ujemne.

KRRIO uważa jednak, że mimo powyższych danych idea nowego indywidualnego limitu zadłużenia ma bardzo mocne podstawy ekonomiczne i z tego względu jest znacznie lepszym sposobem regulowania poziomu zadłużenia samorządów niż ciągle obowiązujący, jednakowy 15-proc. limit dla wszystkich jednostek.

Należy wskazać, że dane dotyczące obecnego roku powinny być jeszcze bardziej niekorzystne dla samorządów. Przyczyną jest nowy sposób liczenia długu jednostek, wprowadzony rozporządzeniem ministra finansów. Te działania ministra mogą doprowadzić do zahamowania inwestycji, jeżeli już do tego nie doszło.

Przypomnijmy, że na mocy rozporządzenia ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2010 r. nr 252, poz. 1692) do zadłużenia należy wliczać zobowiązania związane m.in. z umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym czy leasingu (patrz ramka).

Wprowadzenie tych przepisów spowodowało, że z dnia na dzień w wielu samorządach spadły możliwości zadłużania, a niektóre straciły w ogóle możliwość zaciągania długów ze względu na przekroczenie limitu.

● papiery wartościowe, inne niż akcje, z wyłączeniem praw pochodnych, dopuszczone do obrotu zorganizowanego, z uwzględnieniem podziału na:

a) krótkoterminowe papiery wartościowe - o pierwotnym terminie wykupu nie dłuższym niż rok (bony skarbowe, obligacje, bony komercyjne, pozostałe papiery wartościowe),

b) długoterminowe papiery wartościowe - o pierwotnym terminie wykupu dłuższym niż rok (obligacje, obligacje skarbowe, pozostałe papiery wartościowe);

● kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na:

a) krótkoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie,

b) długoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok.

Łukasz Zalewski

lukasz.zalewski@infor.pl

Rozporządzenie ministra finansów 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz.U. nr 252, poz.1692).