Jeśli firma ponosi ryzyko, dług publiczny nie powstaje

W każdym przypadku zależy to od założeń przyjętych dla konkretnego projektu PPP, a w szczególności od rozkładu ryzyk pomiędzy partnerem prywatnym a stroną publiczną. Zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa, do państwowego długu publicznego będą zaliczane umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Rozporządzenie nie mówi generalnie o wszystkich projektach PPP. Kluczowe znaczenie ma więc wyjaśnienie następującej kwestii: które z umów o PPP będą zaliczane do długu publicznego? Przygotowując odpowiedź na to pytanie, należy sięgnąć do decyzji Eurostatu z 11 lutego 2004 r. Stanowi ona, iż jeśli partner prywatny przyjmie na siebie ryzyko związane z budową obiektu określonego w projekcie PPP oraz co najmniej jedno z następujących ryzyk: popytu lub dostępności, to wówczas zobowiązania z tytułu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie będą zaliczane do długu sektora finansów publicznych.

Niestety, ten przepis rozporządzenia już odbił się dużym, negatywnym echem wśród samorządów, które chciały zainicjować inwestycje w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Samorządy nabrały wątpliwości, czy umowy o partnerstwie mają być zaliczane do państwowego długu publicznego. Wątpliwości te zostały wprawdzie rozwiane, ale niepewność co do stosowania PPP pozostała. Tymczasem rozporządzenie ministra finansów w istocie nic nie zmienia w dotychczasowym traktowaniu umów o PPP i w ich zaliczaniu do państwowego długu publicznego. Wciąż do państwowego długu publicznego będą zaliczane umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Oznacza to, że - po staremu - jest to zależne od odpowiedniego podziału ryzyk pomiędzy stronami partnerstwa. Potwierdził to zresztą sam minister finansów w wydanej pisemnej interpretacji w przedmiocie relacji wyżej wspomnianego rozporządzenia z 23 grudnia 2010 r. do decyzji Eurostat z 11 lutego 2004 r.

Wytyczne Eurostatu mają tu olbrzymie znaczenie. To one kreują ramy i tworzą możliwości takiego ukształtowania przedsięwzięcia PPP, które będzie pociągało za sobą powstanie zobowiązania zaliczanego do długu publicznego bądź też nie. Obciążenie finansów publicznych bądź nie zależy z kolei od projektowanego podziału ryzyk między partnerów projektu - stronę publiczną i prywatną. Warto pamiętać, że ów podział ryzyk jest kluczową kwestią przy konstruowaniu przedsięwzięcia w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.

Brak ustawowego uregulowania tej kwestii nie jest przeszkodą proceduralną. Jednak przyczynia się do powstawania swoistego rodzaju barier mentalnych, które nie pomagają, w szczególności stronie publicznej, w pełny sposób otworzyć się na partnerską współpracę z sektorem prywatnym. Ziarno niepewności kiełkuje i jednocześnie kwestionuje u podstaw zasadność inwestycji w formule PPP. Widać w tym pokłosie niezrozumienia przepisów rozporządzenia ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. Ustawowe uregulowanie tej kwestii pomogłoby ostatecznie rozwiać wątpliwości co do zaliczania umów o PPP do długu publicznego. Waga regulacji ustawowej ma, jak pokazuje praktyka, szerszy wydźwięk i większy ciężar gatunkowy niż regulacja na poziomie rozporządzenia. W szczególności rozporządzenia niejasnego dla wielu osób. Pomysł przygotowania kolejnej nowelizacji jest więc uzasadniony. Otwarta pozostaje kwestia, w której ustawie należy doprecyzować ową kwestię budzącą niepewność - w ustawie o PPP czy też może w ustawie o finansach publicznych.

@RY1@i02/2011/099/i02.2011.099.183.012b.001.jpg@RY2@

Fot. Wojciech Górski

Tomasz Korczyński, adwokat, senior associate w kancelarii Wierzbowski Eversheds

ROZMAWIAŁ KRZYSZTOF POLAK