Społeczność lokalna chce decydować o swoich prawach

Toczy się spór, czy mieszkańcom gmin przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, dzięki której mogliby przedstawiać pod obrady rady gminy projekty uchwał.

Co prawda konstytucja stanowi, że władza zwierzchnia należy do narodu, okazuje się jednak, że w praktyce są z tym duże problemy. Z ustaw samorządowych prawo do inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców nie wynika wprost. Coraz więcej samorządów przyznaje je jednak swojej społeczności i zapisuje w statucie gminy. Problem jednak w tym, że często wojewodowie i sądy administracyjne nie uznają inicjatywy mieszkańców, gdyż nie ma oparcia w ustawie.

- W obecnym stanie prawnym brakuje generalnej i wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej. Bardzo często to w aktach niższego rzędu, czyli statutach gmin, regulowany jest przedmiotowy i podmiotowy zakres inicjatywy uchwałodawczej. Jednak sposób uregulowania tej kwestii jest odmienny w skali kraju - zauważa prawnik Magdalena Krawczyk z kancelarii KKPW Kaczor Klimczyk Pucher Wypiór.

Idea

Inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców ma na celu umożliwienie wpływania przez mieszkańców na sprawy samorządowe. Dzięki niej mogą aktywnie uczestniczyć w decyzjach gminnych i w efekcie brać udział w stanowieniu obowiązującego ich prawa miejscowego. - Coraz powszechniejsze staje się zjawisko dopuszczania obywateli do udziału w procesie prawotwórczym. Z uwagi na to, że zarówno kryteria bezpośredniego zgłaszania projektów uchwał przez mieszkańców jak i samo występowanie takiej możliwości nie jest ujednolicone, należy się zastanowić, czy obecne uregulowanie nie narusza konstytucyjnej zasady równości - mówi prawnik Magdalena Krawczyk.

Dodaje, że sama inicjatywa obywatelska jest niezwykle pożytecznym narzędziem wpływu mieszkańców na kształt polityki jednostki samorządu terytorialnego. Umożliwia przeforsowanie w prawie lokalnym zagadnień istotnych dla mieszkańców, jak na przykład wprowadzenie - niezwykle popularnych ostatnio - programów pomocowych dla rodzin wielodzietnych czy zawsze aktualny i palący postulat obniżenia ceny biletów komunikacji miejskiej.

W założeniu ma przypominać zgłaszanie projektów uchwał przez wójta, burmistrza czy prezydenta bądź też grupę radnych. W efekcie określona w przepisach grupa społeczności lokalnej może przedkładać radzie gminy propozycję konkretnej uchwały. I tak np. w statucie Przemyśla jest zapisane, że inicjatywa uchwałodawcza przysługuje grupie mieszkańców miasta posiadającej czynne prawo wyborcze do organów samorządu terytorialnego liczącej co najmniej 300 osób. Z dalszych postanowień wynika, że mogą oni wystąpić z taką inicjatywą po złożeniu wymaganej liczby podpisów pod projektem uchwały. Projekt ten może dotyczyć tylko spraw należących do kompetencji rady. Następnie, jeżeli projekt odpowiada wymogom, to nadaje się mu bieg - czyli trafia do prezydenta lub zastępcy prezydenta nadzorującego sprawy będące przedmiotem projektu uchwały w celu wydania przez nich opinii o dokumencie. Po jej uzyskaniu projekt społeczności lokalnej przekazywany jest do kancelarii rady miejskiej.

Możliwość wpływania na lokalne przepisy wywalczyli sobie również mieszkańcy Gdańska i Sopotu. Zaproponowali zmianę statutów Sopotu i Gdańska tak, by mogli sami zgłaszać projekty uchwał do przyjęcia przez radę miasta. Wczesniej z inicjatywą uchwałodawczą - tak jak w innych miastach - mogli występować jedynie: przewodniczący rady, komisje, grupa 7 radnych, prezydent lub zarząd miasta. Ich propozycja została przegłosowana przez radę miasta Sopotu i uzyskali prawo zgłaszania projektów uchwał, jeżeli podpisze je 200 osób. W efekcie każdy z mieszkańców Sopotu może zaproponować projekt uchwały do rozpatrzenia przez Radę Miasta.

Procedura

Zakres inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców nie może wykraczać poza kompetencje rady gminy wymienione w art. 18 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1990 r. nr 16, poz. 95 z późn. zm.).

Projekt uchwały w tym zakresie przygotowany przez mieszkańców powinien zawierać:

wprzedmiot uchwały,

wpodstawę prawną,

wźródło finansowania realizacji uchwały, w przypadku gdy pociąga za sobą wydatki z budżetu,

wustalenie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały,

wwskazanie terminu wejścia w życie.

Uzasadnienie

Tak przygotowany projekt składa się do przewodniczącego rady miasta. Jeżeli wniosek spełnia wymogi formalnoprawne, przewodniczący kieruje go do prezydenta celem zaopiniowania od strony zgodności z prawem. Następnie projekt trafia na obrady właściwej komisji. Po zaopiniowaniu przez nią wniosek jest włączany do porządku obrad na sesji. Rada może przyjąć taki projekt bez poprawek bądź z poprawkami, a także odrzucić go lub skierować do wnioskodawców celem uzupełnienia.

Spór

Zwolennicy inicjatywy uchwałodawczej wskazują na art. 3 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym o ustroju gminy stanowi jej statut. Przekonują, że gmina może skutecznie w statucie umieścić zapisać prawo do inicjatywy ustawodawczej określonej grupie mieszkańców - kilkudziesięciu, kilkuset czy nawet kilku tysiącom. Problem jednak w tym, że prawnicy wskazują, że rada gminy może w statucie regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy jednak wyłącznie wówczas, gdy nie naruszają treści ustawy. A więc nie może przyznać swoim mieszkańcom większych uprawnień niż te, które wynikają bezpośrednio z ustawy.

W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Tak wiec, by mieszkańcy wszystkich gmin w Polsce mieli w pełni zagwarantowane prawo inicjatywy uchwałodawczej i bez przeszkód mogli je realizować, potrzeba wprowadzenia zmian w prawie.

- Procedura inicjatywy uchwałodawczej powinna być jednak opisana w sposób bardziej szczegółowy w akcie rangi ustawowej, gdyż uregulowania wymaga wiele zagadnień związanych z procesem inicjowania uchwał - wyjaśnia Magdalena Krawczyk.

Tłumaczy, że konieczne jest m.in. wskazanie, kto, czyli jaki procent mieszkańców i w jaki sposób opracowuje projekt, a także, jakie są dodatkowe wymogi poprzedzające złożenie propozycji - np. wyłożenie projektu do publicznego wglądu, opiniowanie i uzgadnianie treści dokumentu z mieszkańcami.

- Zważywszy na ciągle rosnącą popularność inicjatywy obywatelskiej należałoby się spodziewać reakcji ustawodawcy i szybkiej odpowiedzi na rozwój świadomości obywatelskiej wśród mieszkańców gmin - dodaje.

Prace nad nową ustawą zostały już rozpoczete. Projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw opracowany został przez grupę doradców przy prezydencie. Trudno jednak przewidzieć, kiedy wejdzie do obiegu prawnego.

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2012/221/i02.2012.221.08800090e.802.jpg@RY2@

Lesław Pisarczyk, prawnik Młynarczyk, Puchała Kancelaria Radców Prawnych Sp. p.

Inicjatywa uchwałodawcza oznacza uprawnienie do przygotowywania i przedkładania tekstów projektów uchwał odpowiedniemu organowi jednostki samorządu terytorialnego. Instytucja ta stanowi więc odpowiednik uregulowanej w art. 118 konstytucji inicjatywy ustawodawczej i stanowi ważny element sprawowania władzy na szczeblu samorządowym. Poprzez podejmowanie uchwał organy jednostek samorzadu terytorialnego (j.s.t.) przyczyniają się bowiem do zaspokajania potrzeb oraz rozwiązywania problemów społeczności lokalnej.

W przeciwieństwie do inicjatywy ustawodawczej, inicjatywa uchwałodawcza nie znajduje jednak w przepisach precyzyjnego uregulowania. Obecnie kompetencje do przygotowywania projektów uchwał pod głosowanie zasadniczo przysługują organom wykonawczym j.s.t.

W przypadku gminy jest to więc, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a na szczeblu powiatowym - zarząd powiatu, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 1998 r. nr 91 poz. 578 z późn. zm.). Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 1998 r. nr 91 poz. 576 z późn. zm.) nie reguluje bezpośrednio tej kwestii. Orzecznictwo uznaje przy tym za dopuszczalne przyznanie inicjatywy uchwałodawczej innym organom samorządu na podstawie statutu danej jednostki. Powyższe regulacje wykluczają możliwość przyznania opisywanego uprawnienia samym mieszkańcom. Dotychczasowe próby przyznania inicjatywy uchwałodawczej społeczności lokalnej są uznawane przez sądy administracyjne za pozbawione podstawy prawnej.

Istnieje zatem potrzeba znowelizowania na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego obowiązujących przepisów w zakresie przyznania inicjatywy uchwałodawczej samym mieszkańcom. Zmiana taka stanowić bowiem będzie przejaw realizacji postulatu art. 4 ust. 1 konstytucji stanowiącego, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do narodu.