Dziecięcą edukację oddam w dobre ręce, choć przepisy to utrudniają

Prawnicy i samorządowcy mają różne zdanie na temat przejmowania nierentownych gminnych szkół podstawowych przez spółki, stowarzyszenia, fundacje, a nawet osoby prywatne. W dodatku swoje odmienne stanowiska uzasadniają, powołując się na aktualnie obowiązujące przepisy, m.in. ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236), ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 95, poz. 425 z późn. zm.), ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.).

Zwolennicy zakładania szkół podstawowych przez osoby fizyczne i prawne, które nie są jednostkami samorządu terytorialnego, podkreślają, że nie ma przepisu, który zabraniałby prowadzenia takiej działalności w formie spółki prawa handlowego. Powołują się również na to, że nie ma zakazu prowadzenia ich w formie spółki komunalnej. Dlatego nie czekając na zmiany w Karcie nauczyciela tworzą takie spółki i zakładają placówki oświatowe.

W sporze o legalność przekształcenia gminnych szkół podstawowych w spółki stanowisko zajęła także rzecznik praw obywatelskich. Na temat możliwości zlikwidowania szkół podstawowych w gminach i przekazania prowadzenia ich spółkom lub fundacjom wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg gmin wnoszonych w związku z rozstrzygnięciami nadzorczymi wojewodów.

Jednak mimo sprzecznych opinii, a nawet opinii wręcz negatywnych w gminach powstają spółki prowadzące szkoły podstawowe, które zajęły miejsce zlikwidowanych przez samorządy. Często uzyskują na to nawet przyzwolenie lokalnej władzy, mimo że w zasadzie gmina nie powinna rezygnować z wykonywania obowiązkowych zadań własnych, do których zalicza się m.in. prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli. Nie może też tych zadań przekazywać do wykonywania innym podmiotom.

Niektórzy samorządowcy są zwolennikami tworzenia spółek przez osoby fizyczne i prawne, które nie są jednostkami samorządu terytorialnego, bo chcą w ten sposób ograniczyć koszty prowadzenia tych placówek oświatowych. Zdarza się jednak, że ich działania kwestionują wojewodowie i kuratoria.

Zadanie własne

Edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy, które polegają na zaspokajaniu potrzeb własnych wspólnoty. Wynika to z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast art. 5 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Zakładane i prowadzone w ten sposób szkoły są jednostkami budżetowymi (art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).

Z kolei art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty zezwala na prowadzenie szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne, bez względu na to, do jakiej kategorii zaliczane są osoby prawne. Przepisy nie zakazują więc prowadzenia ich przez spółki komunalne.

Zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty w szkołach publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne nie obowiązuje wymóg przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora. W dodatku art. 59 ust. 2 tej ustawy nie przewiduje przed zlikwidowaniem placówki wymogu zasięgania opinii np. organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Z kolei art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z art. 91b ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy Karta nauczyciela do nauczycieli zatrudnionych w szkole prowadzonej przez osobę prawną stosuje się tylko część zawartych w karcie przepisów, np. nie muszą być przestrzegane normy dotyczące urlopów i uprawnień socjalnych. Dlatego zmiana organu prowadzącego szkołę ułatwia jej likwidację, a ze względu na mniejsze koszty zatrudnienia pracowników pozwala uzyskać znaczące oszczędności.

Jakie możliwości

Zdaniem niektórych pracowników i samorządowców nawet uznanie za obowiązkowe zadania własnego gminy polegającego na zakładaniu i prowadzeniu szkół oraz placówek za obowiązkowe, nie przesądza wcale o tym, kto powinien faktycznie je tworzyć i prowadzić.

Aby założyć spółkę z udziałem jednostki samorządu terytorialnego mającej na celu prowadzenie szkoły - należy przede wszystkim ustalić czy gmina będzie jej jedynym udziałowcem (wspólnikiem), czy też zostanie jednym z jej kilku udziałowców (wspólników), a także określić wielkość jej udziału.

Istotny jest też wybór partnera oraz decyzje w sprawie: formy spółki, treści umowy spółki, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu jej organów. Trzeba też przy tym uwzględnić szczególne wymogi wynikające z przepisów samorządowych.

Artykuł 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej zezwala na prowadzenie przez jednostki samorządu terytorialnego gospodarki komunalnej w formie spółki prawa handlowego. Mogą to być jednak tylko spółki akcyjne lub z ograniczoną odpowiedzialnością. Jednostki samorządu terytorialnego mogą też przystępować do takich spółek. Oprócz tego - zgodnie z przepisami ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 z późn. zm.) - mogą tworzyć również spółki komandytowe lub komandytowo-akcyjne. Jednakże podmiot publiczny nie może w nich zostać komplementariuszem, czyli wspólnikiem, który za zobowiązania spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej odpowiada bez ograniczenia całym swoim majątkiem.

Tylko takie uprawnienia przyznaje samorządom art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej i w ten sposób ogranicza możliwości prowadzenia gospodarki w formie spółki prawa handlowego. Wprawdzie spółkami prawa handlowego są również spółki jawne i partnerskie, to jednak w tej formie gospodarka komunalna nie może być prowadzona, podobnie zresztą jak w formie umowy spółki cywilnej.

Zgodnie z kodeksem

O tym, jaka ma być treść umowy spółki, stanowi ustawa z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037 z późn. zm.), to jednak przepisy ustawy o gospodarce komunalnej wskazują na dodatkowe elementy, które muszą być w niej uwzględnione. W spółce zawiązanej przez samorządowców musi zawsze działać rada nadzorcza. Natomiast takiego wymogu powołania rady nadzorczej nie ma w spółkach, w których udziału nie posiadają jednostki samorządu terytorialnego. W spółkach z większościowym udziałem samorządu terytorialnego kadencja członka rady nadzorczej trwa trzy lata. Członkowie rady nadzorczej, którzy reprezentują samorząd są powoływani spośród osób, które złożyły egzamin w trybie ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2002 r. nr 171, poz. 1397 z późn. zm.).

Natomiast członków zarządów powołuje i odwołuje rada nadzorcza. Ustala również ich wynagrodzenie.

Liczą się oszczędności

Powołanie spółki do prowadzenia szkoły pozwoli gminie zaoszczędzić i zapewnić uczącym się dzieciom lepszą opiekę ze strony nauczycieli. Na przykład w gminie Cieszanów (podkarpackie) burmistrz szacował oszczędności nawet na pół miliona złotych.

Skoro spółka nie będzie miała statusu jednostki organizacyjnej gminy, a będzie posiadała odrębną osobowość prawną, to wówczas będzie zatrudniała nauczycieli na podstawie umowy o pracę. Dlatego nie skorzystają z uprawnień, jakie zapewnia im Karta Nauczyciela i będą pracować dłużej.

Gdy gmina powoła spółkę z o.o., która poprowadzi nowe szkoły, to wówczas nie straci kontroli nad nimi i nadal będzie sprawowała nadzór nad oświatą na swoim terenie. Nie będzie musiała też prowadzić procedury likwidacyjnej szkół publicznych Zdaniem samorządowców z Cieszanowa uczniowie szkół publicznych przeniosą się do niepublicznych. Publiczne pozostaną szkołami tylko na papierze, bo nie będą miały uczniów, a gmina uniknie kosztów na ich prowadzenie.

Gmina nie może zrezygnować z prowadzenia szkół podstawowych i przedszkoli

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2006 r. (w sprawie sygn. akt I OSK 1372/05) stwierdził, że obowiązkowy charakter zadań własnych gminy - m.in. chodzi o prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli - powoduje, że gmina nie może zrezygnować z prowadzenia tych zadań lub przekazać ich do wykonania innemu podmiotowi, nawet takim, na których powstanie i działalność będzie wywierała znaczący wpływ.

W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę na to, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o systemie oświaty bezpośrednio nie zabraniają organowi prowadzącemu szkoły zlikwidowanie nawet wszystkich szkół i placówek, które prowadzi. W dodatku zamiar takiej likwidacji oraz sama likwidacja są zgodne z prawem.

NSA zwrócił jednak uwagę na art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują m.in. sprawy edukacji publicznej. Z kolei art. 7 ust. 2 określa, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Natomiast art. 104 ust. 1 i art 105 ustawy o systemie oświaty zaliczają do obowiązkowych zadań gminy prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli, co powoduje, że gmina nie może z nich zrezygnować, lub przekazać je do wykonywania innym podmiotom, nawet takim na których powstanie i działalność będzie wywierała znaczący wpływ.

Dlatego gmina zakłada te placówki i je prowadzi oraz odpowiada za ich działalność. Gdyby szkołę prowadziła np. fundacja, to wtedy odpowiedzialność ponosiłyby władze fundacji, a nie gmina.

Jak założyć spółkę

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi podjąć uchwałę o utworzeniu spółki i przystąpieniu do niej. Przewiduje to art. 18, ust. 2 pkt f ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 16, poz. 95 z późn. zm.).

Jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie bądź z inną upoważnioną przez wójta osobą składa oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem. Gdy spowoduje to powstanie zobowiązań pieniężnych, to oświadczenie składa za kontrasygnatą skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Gdy główny księgowy budżetu odmówi kontrasygnaty, to wówczas jego zwierzchnik poleci mu na piśmie, aby ją złożył. Po zrealizowaniu polecenia zwierzchnika księgowy powiadamia o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową.

Notariusz sporządza umowę spółki w formie aktu notarialnego. Zawarta w innej formie nie będzie ważna. Treść umowy spółki z o.o. odpowiada wymogom wskazanymi w ustawie z 15 września 2000 r. w kodeksie spółek handlowych i określa: firmę i siedzibę spółki (mogą być one obrane dowolnie), przedmiot działania spółki (według kwalifikacji PKD), wysokość kapitału zakładowego (wystarczy 5 tys. zł), określenie liczby udziałów (np. rozstrzygnięcie czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział) oraz liczby i wartości nominalnej udziałów objętych przez poszczególnych wspólników, a także czas trwania spółki. Spółki z udziałem gminy mogą zawierać umowy na czas nieograniczony. Gdy jednostka samorządu terytorialnego obejmuje ponad 50 proc. udziałów w spółce, to wówczas w umowie należy zawrzeć informację o tym, że wolno mieć większą liczbę udziałów, a także o tym, że powinny być one równe i niepodzielne.

Wspólnicy wnoszą wkłady na pokrycie całego kapitału zakładowego.

Powołanie władz spółki: zarządu, rady nadzorczej, a nawet komisji rewizyjnej. Rada nadzorcza musi działać w spółce, gdy wspólnikiem jest gmina. Powołuje ją zarząd. Kadencja rady nadzorczej w spółkach z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego trwa trzy lata, mimo że w spółkach z o.o. bez takiego udziału powołuje się ją na rok.

Nowo zawiązaną spółkę należy zgłosić do Krajowego Rejestru Sądowego. Wniosek w tej sprawie składa się w sądzie rejestrowym właściwym ze względu na siedzibę spółki. Podpisują go wszyscy członkowie zarządu. Muszą go złożyć w ciągu sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki. Oprócz tego spółka powinna też uzyskać REGON w urzędzie statystycznym w tym województwie, gdzie ma siedzibę i dokonać zgłoszenia do właściwego urzędu skarbowego.

Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz

malgorzata.piasecka@infor.pl