Kiedy opinia negatywna, a kiedy tylko z uwagami

Regionalne izby obrachunkowe (RIO) stanowiące organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego (j.s.t.) na podstawie art. 13 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm., dalej ustawa) mają obowiązek wydania opinii o:

- możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych (na wniosek organu wykonawczego),

- przedkładanych projektach uchwał budżetowych j.s.t.,

- przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze,

- przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia j.s.t. i objaśnieniami,

- wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących j.s.t. w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium,

- przedkładanych projektach uchwał o wieloletnich prognozach finansowych.

Opinie wydawane są przez trzyosobowe składy orzekające i służą od nich odwołania do kolegium izby.

Mają one charakter opinii pozytywnej, pozytywnej z uwagami bądź też negatywnej. Ustawodawca nie rozgraniczył jednak sytuacji, w których opinia będzie miała charakter pozytywnej z uwagami, a kiedy przybierze postać negatywnej. Wskazuje jedynie w art. 21 ust. 1 ustawy w odniesieniu do opinii negatywnej, że wydanie przez izbę takiej o projekcie budżetu j.s.t. nie wstrzymuje procedury jego uchwalania, jednak organ wykonawczy j.s.t. obowiązany jest przed uchwaleniem budżetu przedstawić tę opinię organowi stanowiącemu j.s.t. wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty. Na mocy art. 21 ust. 2 o negatywnej opinii wydanej w sprawie określonej w art. 13 pkt 5 (sprawozdania z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego) prezes izby informuje właściwego wojewodę i ministra finansów, zaś zgodnie z art. 21 ust. 3 negatywną opinię izby o sprawozdaniu z wykonania budżetu j.s.t. organ wykonawczy przedstawia radzie wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego. Uregulowania powyższe wskazują, że w opinii negatywnej zawarte są zarzuty w stosunku do opiniowanej kwestii. Problem jednak w tym, że w opiniach pozytywnych z uwagami zawarte są również zarzuty. Kwestią nieuregulowaną i podlegającą subiektywnej ocenie składu orzekającego jest więc to, czy dojdzie w danej sytuacji do wydania opinii pozytywnej z uwagami czy też negatywnej. Weryfikacja tego osądu podlega co prawda kolegium izby, ale tylko w sytuacji, gdy opiniowana j.s.t. działając w trybie 20 ust. 1 ustawy wniesie odwołanie od opinii składu. Ponadto weryfikacja dokonywana w tym trybie przez kolegium izby nadal będzie mieć charakter subiektywny, a inne kolegium, bądź też to samo kolegium rozpatrujące tę samą sprawę w innym składzie, mogłoby dokonać innej oceny w takiej samej sytuacji.

Pamiętać należy, że opinie wydawane przez RIO nie stanowią rozstrzygnięć w danych sprawach, wskazują one natomiast na istnienie pewnych nieprawidłowości bądź też grup ryzyka i wpływają niewątpliwie na pogląd podmiotu, który zapoznaje się z nią w zakresie określonej tematyki.

Nadzór RIO ma charakter oceny zgodności z prawem. Zasadne wydaje się więc, że pomimo braku ustawowego rozgraniczenia, w jakiej sytuacji uwagi zawarte w opinii składu orzekającego mogą kwalifikować ją do kategorii pozytywnych z uwagami, a jakie spowodują jej negatywny charakter, opinię negatywną należy wydawać wówczas, gdy sytuacja narusza porządek prawny w sposób, który nie da się usunąć na skutek działań organu, który zwrócił się o wydanie opinii. Nawet gdy ten zapozna się z uwagą w niej zawartą. Mam na myśli np. opiniowanie możliwości spłaty kredytu w warunkach gdy zadłużenie j.s.t. po uwzględnieniu opiniowanego kredytu przekracza 60-proc. próg zadłużenia wynikający z art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. nr 249 poz. 2104 z późn. zm.), obowiązujący obecnie na podstawie art. 121 ustawy z 27 sierpnia 2009 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.).

Niestety ustawodawca nie rozgraniczył sytuacji określających charakter opinii

@RY1@i02/2012/118/i02.2012.118.08800020b.802.jpg@RY2@

Monika Dębowska-Sołtyk, członek kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach

Monika Dębowska-Sołtyk

członek kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach