Poważne błędy w finansowaniu aktywności fizycznej

Ubiegły rok był pierwszym, podczas którego obowiązywała ustawa sportowa znosząca rozróżnienie na sport profesjonalny i amatorski oraz indywidualny i kwalifikowany. Jednostki samorządu terytorialnego, do których była ona przede wszystkim skierowana, nadal mają problemy z jej prawidłowym wdrażaniem.

Przypomnijmy, że na mocy uchwalonej 25 czerwca 2010 r. ustawy o sporcie (Dz.U. z 2010 r. nr 127, poz. 857 z późn. zm.) tworzenie warunków organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu i kultury fizycznej jest zadaniem własnym samorządu. Sportem są "wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach".

Warunki określa natomiast organ stanowiący w drodze uchwały. Wspieranie może być, zgodnie z art. 27 i 28 ustawy, realizowane poprzez dotacje celowe z budżetu jednostek samorządu terytorialnego dla działających na terenie danej jednostki klubów nienastawionych na zysk (non profit). Dotacje mogą być także udzielane z zastosowaniem przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), w zakresie przyznawania wsparcia celowego dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Nowe prawo nie odsyła co prawda do ustawy o pożytku publicznym, ale art. 221 ustawy o finansach publicznych formułuje zasadę zlecania tego rodzaju zadań w trybie prawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Drugą fakultatywną formą finansowania jest sprzyjanie rozwojowi sportu w trybie uchwały organu stanowiącego, czyli gminy lub powiatu określającej warunki i tryb tego rozwoju i wsparcia. Jest to niezależna od poprzedniej forma, która może być wykorzystywana szczególnie w odniesieniu do klubów działających w celu osiągnięcia zysku. Warto przy tym pamiętać, że w momencie wejścia w życie nowego prawa uchwały w sprawie wspierania tzw. sportu kwalifikowanego straciły moc automatycznie.

Czy to już korupcja

Już realizacja zapisów poprzedniej ustawy napotykała trudności. Najwyższa Izba Kontroli w swoim opublikowanym niedawno raporcie negatywnie oceniła działania jednostek samorządu terytorialnego w latach 2009 - 2010. Najczęstszym błędem były dotacje, które wykraczały poza dozwolone przepisami zakres i formy. Zastrzeżenia budziły działania klubów sportowych podczas wykorzystania subwencji na realizację zadań. Część środków kluby wykorzystywały niezgodnie z umowami, a wsparcie przeznaczane było na dotowanie w formie niedozwolonej sportu kwalifikowanego. Przykładem jest np. osiem dotacji na sumę 1,2 mln zł dla SPR Lublin SSA - taki wniosek, niezgodny ze stanem faktycznym, zawarto w ofertach. W niektórych przypadkach wsparcie zostało przyznane na realizację zadań, które nie wymagały dotacji. Tak było np. w przypadku trzech klubów w Poznaniu. Kwota dotacji opiewała na sumę 1,3 mln zł.

Często powtarzającym się błędem było także prowadzanie przez samorządy kontroli tylko na podstawie przedstawianych przez kluby sprawozdań. Odstępstwa od postanowień umów i związanych z nimi przepisów prawa NIK stwierdziła w realizacji 16 z 22 skontrolowanych przedsięwzięć. Nieprawidłowości, dotyczące głównie niezgodnego z warunkami umów wykorzystania lub rozliczenia dotacji, wyniosły ogółem 3,7 mln zł, co stanowiło 20 proc. wartości. Często zdarzało się także niewyodrębnianie w ewidencjach księgowych środków otrzymanych od samorządów, co z kolei utrudniało kontrolę. Zdaniem NIK niektóre rozwiązania, stosowane przez gminy, dotyczące oceny ofert i udzielonych na ich podstawie dotacji, świadczyły o występowaniu mechanizmów korupcjogennych. Polegały one przede wszystkim na rozpatrywaniu wniosków z zastosowaniem niejednolitych zasad oceny (tak było np. w Poznaniu) oraz braku rzetelności w prowadzonej analizie przez komisje konkursowe (tu NIK wskazuje przykład Lublina).

Ale samorządy nie najlepiej sobie radzą także z zapisami nowej ustawy. Z raportu NIK wynika, że między 2009 roku a pierwszym półroczem ubiegłego roku jednostki samorządu terytorialnego sfinansowały lub wsparły przedsięwzięcia z zakresu kultury fizycznej i sportu łączną kwotą 103,5 mln zł. Podstawową formą było zlecanie zadań do realizacji. W ten sposób wydano ogółem 91,3 mln zł, w tym 7 mln zł na dofinansowanie pozalekcyjnych zajęć sportowych w placówkach oświatowych. Ale, jak zauważa NIK, składane przez kluby, oferty i wnioski o zlecenie, nie zawsze zawierały wymagane ustawą z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) lub warunkami postępowań, dane. Często były one niezgodne ze stanem faktycznym w chwili składania wniosków lub dniu podpisania umowy. Dotyczyło to przede wszystkim oświadczeń o niepodleganiu pod postępowanie egzekucyjne, deklaracji o niepobieraniu opłat od adresatów zadań, które mogły mieć wpływ na decyzje o wysokości przyznawanych kwot. Wiele klubów nie spełniało też ustawowego wymogu wyodrębnienia otrzymanych od samorządów umów na realizację środków w ewidencji księgowej. Przy wykonywaniu zadań występowały odstępstwa od umów i przepisów, dotyczące np. rozliczania dotacji, tzw. zakresów rzeczowych, bądź ewidencji księgowej otrzymanych środków i kosztów prowadzonych przedsięwzięć.

Na co subwencje

Najwięcej nieprawidłowości dotyczyło jednak wykorzystania przez kluby otrzymanych subwencji. W badanym przez NIK okresie samorządy wsparły lub powierzyły realizację zadań o łącznej wartości 91,3 mln zł. Z tego 22,5 mln zł przeznaczono na zadania z zakresu tzw. sportu kwalifikowanego. Nieprawidłowo, zdaniem Izby, zostało rozdysponowanych aż 3,7 mln zł, czyli blisko 20 proc. całej kwoty. Często popełnianym błędem było udzielanie zlecenia w trybie otwartych konkursów ofert (95 proc.) i w formie tzw. zakupu usług, zazwyczaj na zlecenie klubów.

Tymczasem w ustawie o sporcie kwalifikowanym nie ma delegacji do wspierania takich zadań w formie dotacji. Ponadto takie dotacje nie zaliczają się do przewidzianego prawem zaspokajania tzw. potrzeb publicznych o zakresie lokalnym. Nie wchodzą też w zakres tzw. potrzeb zbiorowych wspólnoty. W postępowaniach konkursowych na ogół brane są pod uwagę przepisy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zakresie ogłaszania otwartych konkursów ofert i ich wyników. A zadania są realizowane w oparciu o zawierane umowy.

Nieprawidłowości zauważone przez NIK dotyczą występowania mechanizmów korupcjogennych w ocenie ofert (Lublin, Poznań), braku wymaganych danych (art. 14, ust. 1, pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego), zwłoki podczas podpisywania umów po ogłoszeniu wyników sięgającej nawet do 228 dni), braku kontroli zleconych zadań oraz dokumentacji z ich przeprowadzenia. W tym ostatnim przypadku podawana jest w raporcie warszawska dzielnica Śródmieście.

Nieprawidłowości często występują także podczas obiegu rozliczeń, który w wielu wypadkach powoduje przekroczenie terminu. Gminy, np. Bydgoszcz, Lublin i Szczecin bywają akcjonariuszami funkcjonujących w formie spółek kapitałowych klubów sportowych. Tymczasem utworzenie lub przystąpienie do takich struktur miało często miejsce przed 16 października 2010 r. A takie działanie umożliwiła dopiero zmiana art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. W jednej z lubelskich spółek samorząd objął akcje po tej dacie, ale decyzję o przystąpieniu organ stanowiący podjął przed datą graniczną. Spółki generowały przy tym straty, które na koniec 2010 roku wyniosły 12 mln zł (75 proc. wartości objętych akcji).

Możliwości coraz więcej

NIK pozytywnie oceniła natomiast udostępnianie przez samorządy obiektów sportowych na zasadach preferencyjnych klubom sportowym i mieszkańcom. Działania gmin, powiatów i województw w tym zakresie sprzyjały zwiększeniu dostępności do tych obiektów i właściwą realizację zadań na rzecz upowszechniania kultury fizycznej i sportu. Zróżnicowany był natomiast zakres i tryb preferencyjnego udostępniania. Raport NIK pozytywnie ocenił dofinansowanie pozalekcyjnych zajęć sportowych, mimo stwierdzonych nieprawidłowości. Dotyczyły one przede wszystkim zwłoki w rozliczaniu dotacji (jako przykład podano m.in. Gdańsk i Poznań), nieprzejrzystych kryteriów podziału funduszy (dzielnica Śródmieście) i oceny ofert, mimo braku w nich danych wymaganych przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego (tak stwierdzono w przypadku Lublina).

A w Bydgoszczy prezydent nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 18c nie obowiązującej już ustawy z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej i nie powołał rady sportu. W pozostałych, objętych kontrolą samorządów, rady zostały powołane. Na nielicznych ich posiedzeniach, np. w Gdańsku, Poznaniu i Lublinie, w ograniczonym jednak zakresie, podejmowano zadania do realizacji (art. 18a ust. 2 ww. ustawy). Ale były i przykłady pozytywne - dużą aktywnością wykazała się np. rada w Szczecinie.

Uchwały podejmowane w sprawach kultury fizycznej przez samorządy w ponad 17 proc. przypadków były kwestionowane (w części) w trybie nadzoru przez wojewodów. Nie zapewniło to jednak wyeliminowania z obrotu uchwał np. Rady Miasta Bydgoszczy i Lublina oraz stanowiska Poznania, podjętych w sprawach sportu kwalifikowanego z przekroczeniem uprawnień wynikających z art. 2 ust. 2 i 3 uchylonej ustawy z 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U. z 2005 r. nr 155, poz. 1298 z późn. zm.). Uprawnienia te ograniczone były bowiem wyłącznie do określania przez organ stanowiący w drodze uchwały warunków i trybu wspierania, w tym finansowego, rozwoju sportu, a nie jego form. Na ich podstawie, z naruszeniem przepisów ustawy o sporcie kwalifikowanym, wydano łącznie 22,5 mln zł.

Nieco lepiej wygląda także udzielanie wsparcia w postaci stypendiów sportowych. Skontrolowane samorządy w analizowanym okresie przyznały tego rodzaju dotacje w kwocie 10,9 mln zł, wypłacając 9,5 mln zł. Oznacza to, że 92 proc. stypendiów przyznano zgodnie z przepisami. Błędy dotyczyły jedynie 7,4 proc. dotacji, o wartości 200 tys. zł. Polegały one m.in. na nieogłoszeniu wykazu zawodników, którym przyznano stypendia (np. w Gdańsku) oraz na wypłacie dofinansowania pomimo niespełnienia wymogów określonych przepisami ustawy o sporcie kwalifikowanym i uchwałami organu stanowiącego (np. w Lublinie). Wątpliwości NIK nie budziło też przyznawanie wyróżnień i nagród. W badanym okresie wypłacono z tego tytułu 1,8 mln zł.

Promocja zgodna z zasadami

Istotną formą wspierania sportu jest też zawieranie przez samorządy umów sponsoringowych z podmiotami realizującymi zadania w zakresie, które dotyczą promocji regionu. Suma określonych nimi kwot w analizowanym okresie wyniosła 28,2 mln zł. Izba stwierdziła prawidłową ich realizację, z niewielkimi odstępstwami od umów w dokumentowaniu rozliczeń. Częstym błędem była natomiast nieskuteczna weryfikacja zawartych w niektórych ofertach i wnioskach danych, lub ich ocena z pominięciem wymaganych elementów. Ujawnione odstępstwa od postanowień umów były zazwyczaj skutkiem braku wnikliwości podczas prowadzonych przez samorządy kontroli. Sprzyjało temu również nieegzekwowanie przez jednostki samorządowe ewidencyjnego wyodrębnienia przez kluby otrzymanych środków. Chociaż jest taki wymóg.

Jak twierdzi NIK, realizacja wniosków pokontrolnych będzie wpływała na eliminowanie w przyszłości zauważonych przez Izbę nieprawidłowości.

@RY1@i02/2013/011/i02.2013.011.08800080f.804.jpg@RY2@

Preferowane rodzaje aktywności (proc.)

@RY1@i02/2013/011/i02.2013.011.08800080f.805.jpg@RY2@

Infrastruktura sportowa

Aleksandra Kozicka-Puch

dgp@infor.pl

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2013/011/i02.2013.011.08800080f.806.jpg@RY2@

Jan Lampart, specjalista do spraw finansowania samorządów

Żeby zapewnić uczciwą konkurencję na etapie postępowań w zakresie zlecenia zadań dotyczących kultury fizycznej, bardzo istotna jest poprawa efektywności ich finansowego wsparcia przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zapewnienie zgodności realizacji z prawem i postanowieniami zawieranych z klubami sportowymi umów. W tym celu zlecanie zadań powinno dotyczyć wyłącznie podmiotów składających oferty. Wnioski spełniające wymogi określone prawem i warunki organizowanych w tym celu postępowań muszą także zapewniać prowadzenie wyodrębnionej ewidencji księgowej dotacji. Konieczne jest też uwzględnienie rodzajów działalności, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego. Ważne jest również poprawienie przez samorządy rzetelności przeprowadzanych kontroli wykonania zadań podejmowanych przez kluby sportowe oraz ich prowadzenie, z uwzględnieniem analizy ryzyka. Nie można opierać sie jedynie na materiałach przedkładanych przez kluby w załączeniu do sprawozdań. Niezbędny jest także wgląd do prowadzonych przez nie ewidencji księgowych przychodów i kosztów oraz wprowadzenie mechanizmów bieżącej kontroli realizacji, zapewniających zgodne z zawartymi umowami ich wykonanie oraz wykorzystanie dotacji, z uwzględnieniem analizy ryzyka występowania w tym zakresie zagrożeń.

Samorządy powinny także podjąć, z czym nie zawsze sobie radzą, działania na rzecz organizacji pracy komisji konkursowych w sposób gwarantujący wyeliminowanie stwierdzonych mechanizmów korupcjogennych w ocenie ofert. Pilnym zadaniem ustawodawcy jest natomiast rozwiązanie problemu udziału jednostek samorządu terytorialnego w klubach sportowych stale ponoszących straty, ze względu na ich finansowanie w części ze środków publicznych.