Pieniędzy brak, a spory o naprawę arterii komunikacyjnych i tak rozwiązać trzeba

W zeszłym tygodniu opisaliśmy jeden ze sporów z Mazowsza pomiędzy powiatem a gminą dotyczący remontu drogi samorządowej należącej do tego pierwszego podmiotu. Lokalni włodarze przerzucają się odpowiedzialnością za naprawę nawierzchni arterii. Powiat jako zarządca co prawda przyznaje, że odpowiada za remonty, ale domaga się dofinansowania prac przez gminę. Ta odmawia, tłumacząc się brakiem odpowiednich środków w budżecie.

Dialog i PPP

W takim przypadku zasadne staje się pytanie, jak w sytuacjach konfliktowych powinny sobie radzić samorządy. Rozwiązaniem dostępnym dla bogatszych gmin jest przejęcie zarządzania drogami powiatowymi.

- Przejmując władztwo nad drogą, gmina przestaje być uzależniona od powiatu w zakresie tego, czy i kiedy zrobić remont. Jednocześnie jednak odpowiada za drogę finansowo. Musi dbać o jej utrzymanie. Dlatego jest to opcja zarezerwowana dla bogatszych gmin - zastrzega Agata Kozłowska, ekspert Instytutu Sobieskiego w dziedzinie infrastruktura/partnerstwo publiczno-prywatne.

Częstsza jest jednak sytuacja, gdy zarówno powiat, jak i gminy, przez które przebiega droga, mają braki budżetowe, więc wspomniana wyżej opcja jest dla nich niedostępna. W takim przypadku można skorzystać z instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Takie uprawnienie zostało wprost wskazane w art. 19 ust. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Przepisy wymieniają, jakie zadania zarządcy może przejąć na siebie partner prywatny. Wśród nich znajdują się remonty i utrzymanie drogi w dobrym stanie. I nie chodzi tu tylko o faktyczne wykonywanie czynności, jak naprawa czy położenie nowej warstwy asfaltu. Ważne jest także zaplanowanie remontu oraz koordynacja całego procesu robót drogowych. Szczegóły proceduralne uruchomienia PPP znajdują się w ustawie z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 ze zm.).

- To się sprawdza, gdy naprawy wymagają większe odcinki drogi i podmiot publiczny chce przenieść na partnera szerszy zakres prac, jak utrzymanie dróg w dłuższym okresie czasu - wskazuje Agata Kozłowska. W przypadku niewielkich odcinków jest to nieopłacalne.

Samorządowcy często rezygnują z walki o PPP dla remontu drogi publicznej, będąc przekonanymi, że nikt z partnerów prywatnych nie będzie zainteresowany tego typu aktywnością. W końcu droga samorządowa to nie autostrada, gdzie firma prywatna może w zamian za wykonaną inwestycję pobierać opłaty za przejazd. Eksperci krytykują jednak takie podejście. Przekonują, że również PPP opłaca się wszystkim stronom także w kontekście dróg samorządowych.

- Zobowiązujemy wówczas partnera prywatnego do podjęcia pewnych działań, jak np. utrzymanie i zarządzanie drogą, zebranie dokumentacji technicznych i załatwienie kwestii formalnoprawnych. Następnie przez kilka lat płacimy mu w ratach za tak wykonaną pracę. Koszty rozbijają się więc na dłuższy czas, co jest zaletą, gdy samorząd nie może jednorazowo wyłożyć z budżetu dużej sumy pieniędzy - dodaje nasza rozmówczyni.

Uzupełnieniem podstawowego wynagrodzenia może być umożliwienie prywatnemu partnerowi pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania zlokalizowanej w sąsiedztwie zmodernizowanych dróg.

Samorządowcy powinni pomyśleć o PPP, bo w ramach nowej perspektywy finansowej Unii Europejskiej to rozwiązanie będzie wspierane i promowane. A za tym mogą pójść środki z funduszy UE.

Przedwyborcze naciski

W okresie przedwyborczym może sprawdzić się jeszcze jedno rozwiązanie.

- Jest to uprawianie przez gminy, w tym radnych i mieszkańców, polityki nacisków na władze powiatu, by te zdecydowały się na wykonanie remontu. Może się to przejawiać wysyłaniem listów czy też wielokrotnie ponawianych petycji. Bardzo często ta metoda okazuje się najbardziej efektywna - stwierdza Agata Kozłowska.

Nie zmienia to faktu, iż eksperci wskazują na potrzebę zmiany stanu prawnego w opisywanym zakresie. Z jednej strony chodzi o rozwiązanie wspomnianej kwestii partycypacji gmin w kosztach remontu dróg powiatowych. Z drugiej powinno się dać gminom narzędzia prawne, które pozwoliłyby im reagować na sytuacje, w których powiat odmawia naprawy drogi, mimo że ta znajduje się w kiepskim stanie.

- Chodzi o wprowadzenie formalnego uprawnienia dla gmin do domagania się reakcji przez powiat. W końcu to na władzach gmin najczęściej skupia się niezadowolenie mieszkańców za zły stan dróg. Mimo to wójt nie może wymóc na starostwie powiatowym decyzji o remoncie - podsumowuje nasza rozmówczyni.

Winne ograniczone środki

Konieczność szukania rozwiązań sporów pojawia się, bo w systemie finansowania remontów dróg samorządowych po prostu brakuje pieniędzy.

- Proporcja zadań powiatu do przyznanych mu źródeł pozyskiwania środków na ich realizację jest bardzo krzywdząca. Powiat ma najmniej możliwości w samodzielnym pozyskiwaniu środków na swoją ustawową działalność ze wszystkich jednostek samorządowych - zauważa dr Przemysław Niemczuk ekspert w zakresie prawa samorządowego z Wyższej Szkoły Prawa i Administracji Rzeszów-Przemyśl.

Dodatkowo niejasne są regulacje prawne. Nie przewidują one, czy i w jakim stopniu gminy powinny partycypować w kosztach remontów dróg powiatowych. Przepisy nie określają widełek takiej partycypacji. Praktyka jest więc na tym polu różna.

- Powiat ma utrzymywać drogi służące przede wszystkim gminom, ale nie może prawnie domagać się od nich środków na ich utrzymanie. Dlatego też, nie mogąc działać prawnie, posługuje się naciskami pozaprawnymi, lecz nie bezprawnymi, jak chociażby odkładaniem remontu konkretnej drogi. Cel to zmobilizowanie konkretnych gmin do partycypacji w kosztach remontu - wskazuje na konsekwencje istniejącego stanu rzeczy dr Niemczuk.

TRZY PYTANIA DO EKSPERTA

Jest projekt zmian, ale nie wszystkie problemy obejmie

@RY1@i02/2014/160/i02.2014.160.08800030a.802.jpg@RY2@

Andrzej Porawski dyrektor Biura Związku Miast Polskich

Pojawia się pomysł, by ułatwić przejmowanie dróg powiatowych przez miasta, które nie mają praw powiatu. Przewiduje to projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego*.

Podstawową zaletą rozwiązania jest logika. Proszę zauważyć, że drogi w granicach miasta de facto stanowią jeden system ulic. Tak więc formalnie też powinny być zarządzane przez jeden podmiot, a więc władze miasta. Myślę, że takie rozwiązanie część powiatów przyjmie z zadowoleniem, które przekazując zarząd nad drogą pozbywają się pewnego obciążenia finansowego. Jeden zarządca wszystkich dróg samorządowych w mieście to lepsza koordynacja remontów, a co za tym idzie szansa na obniżanie kosztów. Remontując w jednym czasie większe odcinki dróg można zaoszczędzić. Dziś często zdarza się tak, że miasto remontuje swoją drogę, a powiatowa jest naprawiana w innym czasie. Tymczasem warto to zsynchronizować.

Czy podobne rozwiązanie udałoby się zastosować w gminach wiejskich?

Takich zmian się nie przewiduje, co wynika z naturalnych różnic. W mieście drogi powiatowe wpasowują się w system ulic. W przypadku gmin wiejskich mamy niewielkie drogi gminne, które prowadzą do głównej drogi powiatowej przebiegającej przez gminę. System nie jest więc tak skomplikowany i rozbudowany, jak w miastach. Przejmowanie zarządu dróg nie zawsze jest więc uzasadnione.

Czy remedium na brak środków na remonty dróg samorządowych może być partnerstwo publiczno-prywatne?

Nie wyobrażam sobie, by takie rozwiązanie w tym przypadku się sprawdziło. PPP ma sens wtedy, gdy partner prywatny wchodząc w kooperację z podmiotem publicznym spodziewa się osiągnięcia zysków. Tak jest w przypadku autostrad, gdzie strona publiczna udostępnia grunt, a prywatna firma buduje drogę w zamian za co, przez kolejnych kilkadziesiąt lat jest uprawniona do pobierania opłat od kierowców za przejazd. W przypadku dróg samorządowych nie ma myta drogowego, więc trudno mówić tu o zyskach. Partner prywatny na takiej drodze nie zrobi więc interesu. Jedynym sensownym rozwiązaniem w tym zakresie wydaje się rozwiązanie zastosowane chociażby w Sopocie. Dzięki partnerom prywatnym modernizowane jest centrum miasta. Prace obejmują remont dworca, budowę centrum handlowego. Oczywiście nie są omijane drogi, które znajdują się na tym obszarze, ale one stanowią jednocześnie fragment większej całości. Są więc remontowane niejako przy okazji.

*Jak poinformował nas Olgierd Dziekoński, sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta "Prace nad projektem zostaną wznowione we wrześniu, kiedy zajmą się nim komisje sejmowe".

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl