Włodarze ślą petycje. Nie do końca etycznie

Coraz więcej jednostek samorządu terytorialnego dostrzega, że poprzez złożenie postulatu w trybie określonym w ustawie z 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2014 r. poz. 1195) prędzej można będzie coś wskórać niż w toku znanych do tej pory metod działania. Sęk w tym, że eksperci zwracają uwagę, iż początki wykorzystywania przez samorządowców przysługującego im prawa mogą budzić zastrzeżenia etyczne. O co chodzi? Pokażmy na przykładzie.

Wyobraźmy sobie, że mamy sprawę, która od dawna jest bolączką wielu gmin. Idealnym przykładem mogą być przepisy drogowe, a ściślej rzecz ujmując - te dotyczące naliczania opłat za parkowanie pojazdów w miejscach płatnego parkowania w weekendy. Od dawna toczy się spór na temat tego, czy w soboty samorządy mogą pobierać opłaty za parkowanie, czy nie. Zabiegi zmierzające do zmiany prawa na korzyść gmin nie przynoszą oczekiwanego przez nie rezultatu. Samorządowcy jednej z gmin postanawiają uderzyć więc bezpośrednio do parlamentu. Czynią to na podstawie ustawy o petycjach. Wskazują w swym piśmie, na czym polega problem, oraz sugerują jego rozwiązanie. Tak, by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że naliczanie opłat za parkowanie w soboty jest dopuszczalne. Ale tu ważna uwaga: petycja trafia do parlamentu nie jako pismo wysłane przez gminę, lecz jest sygnowana wyłącznie danymi osobowymi jednego z urzędników. Teoretycznie więc stanowi obywatelski postulat zmiany prawa. W praktyce zaś ewentualna nowelizacja byłaby po myśli jednostki samorządu terytorialnego, a dla większości obywateli niekorzystna.

Opisany wyżej przykład to nie nasz wymysł. Taka historia naprawdę się wydarzyła. W kilku innych przypadkach petycje także sprawiają wrażenie mających na celu realizację postulatów jednostek samorządu terytorialnego, a nie ogółu obywateli, lecz nie mamy na to żadnych dowodów. Najczęściej bowiem osoby fizyczne składające do parlamentu pisma korzystają z możliwości utajnienia swoich danych osobowych. Nie ma więc pewności, że za postulatami stoją samorządowcy.

!Najczęściej osoby fizyczne składające do parlamentu petycje korzystają z możliwości utajnienia swoich danych osobowych. Nie ma więc pewności, że za postulatami stoją samorządowcy.

Eksperci dość jednomyślnie przyznają, że w takich przypadkach nie dochodzi do złamania jakiegokolwiek przepisu prawa. Burmistrz gminy czy kierownik referatu w urzędzie ma w zakresie składania petycji do Sejmu i Senatu dokładnie takie same prawa jak taksówkarz, murarz czy profesor prawa. Zarazem jednak fachowcy podkreślają, że do postępowania samorządowców można mieć zastrzeżenia natury etycznej. Rozpatrujący petycję powinni mieć bowiem jasność co do tego, czyj wniosek jest analizowany i kto z ewentualnej zmiany przepisów odniesie korzyści.

Większość samorządowców, z którymi rozmawialiśmy, twierdzi podobnie. Zaznaczają, że jeśli składają lub będą składać petycje, będą to czynili jako jednostki samorządu terytorialnego, a nie osoby fizyczne - by uniknąć jakichkolwiek podejrzeń o chęć ukrycia swojej działalności publicznej. Jednak są i tacy, którzy ucinają temat krótko: mamy prawo składania petycji jako osoby fizyczne, więc nic nikomu do tego, czy będziemy ze swojego prawa korzystali, czy nie.

WAŻNE Burmistrz gminy czy kierownik referatu w urzędzie ma dokładnie takie samo prawo składania petycji do Sejmu i Senatu jak taksówkarz, murarz czy profesor prawa.

Sprawa jest rozwojowa. Coraz więcej gmin interesuje się bowiem przepisami regulującymi tryb składania petycji. Pojawiają się już deklaracje, że do tej pory dane jednostki nie korzystały z możliwości bezpośredniej prośby o zmianę obowiązującego w Polsce prawa, ale planują posłużyć się petycją.

Kręta droga samorządów

Jeden z najpoważniejszych problemów samorządów w ostatnim czasie dotyczy interpretacji art. 13b ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). W praktyce chodzi o możliwość pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania.

Artykuł 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Dozwolony okres poboru opłaty został jednak określony właśnie w art. 13b ust. 1. Zgodnie z jego brzmieniem opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Rzecz w tym, że ustawodawca posłużył się określeniem "dni robocze". To zaś od lat budzi kontrowersje. Zarówno samorządowcy, jak i często sądy nie mogą dojść do porozumienia, czy sobota jest dniem roboczym, czy też jedynie dniem powszednim. Te wydawałoby się niewiele znaczące dywagacje mają ogromne znaczenie praktyczne. Od ustalenia tego, które dni są robocze, zależą budżety samorządów. Nie jest bowiem tajemnicą, że dla wielu z nich możliwość pobierania opłat za parkowanie jest istotnym źródłem dochodów.

!Postulat w sprawie pobierania opłat za parkowanie pojazdów w soboty zgłoszony na Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego się nie przebił. Samorządowcy próbują więc przeforsować korzystne dla siebie rozwiązania za pomocą petycji. Teraz polityczni decydenci nie mogą zlekceważyć zgłaszanego postulatu. W ciągu kilku miesięcy muszą jasno się opowiedzieć i albo wszcząć prace legislacyjne, albo propozycję odrzucić.

Artykuł 13b ust. 1 został wprowadzony do porządku prawnego ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. nr 200, poz. 1953). Przez wiele lat przepis nie budził wątpliwości. Powszechnie traktowano sobotę jako dzień roboczy, czego efektem było wiele samorządowych uchwał przewidujących płatności za parking w soboty. Od 2013 r. ruszyła jednak lawina skarg do sądów administracyjnych. Obywatele zaczęli zarzucać samorządowcom, że ci niesłusznie obarczają ich opłatami - jako że sobota wcale nie jest dniem roboczym.

Orzecznictwo zaś zamiast pomóc w rozwianiu wątpliwości, jedynie to utrudniło. Wystarczy rzut oka na cztery wyroki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie 24 października 2013 r. uznaje, że sobota nie jest dniem roboczym, w związku z czym pobieranie opłat za parkowanie w soboty jest niezgodne z prawem (sygn. akt III SA/Kr 356/13). W podobnej sprawie WSA w Białymstoku 3 września 2015 r. wskazuje jednak, że sobota jest dniem roboczym na gruncie ustawy o drogach publicznych (sygn. akt II SA/Bk 397/15). To by oznaczało, że pobieranie opłat za parkowanie w soboty jest zgodne z prawem. Podobnie stwierdza WSA w Gliwicach w wyroku z 14 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Gl 354/15).

Radość samorządowców jednak nie trwa długo, gdyż szerokim echem odbija się wyrok WSA w Poznaniu z 2 marca 2016 r., który stwierdza, że sobota nie jest dniem roboczym, a co za tym idzie, pobieranie opłat za parkowanie w soboty jest niezgodne z prawem (sygn. akt III SA/Po 4/16). Poznański sąd wskazał, że dla oceny statusu soboty z ustawy o drogach publicznych trzeba sięgnąć do przepisów innych ustaw, a konkretnie kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny już w uchwale z 15 czerwca 2011 r. stwierdził zaś, że "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 par. 4 kodeksu postępowania administracyjnego" (sygn. akt I OPS 1/11). A skoro tak, to na gruncie ustawy o drogach publicznych należy przyjąć tę samą wykładnię. "Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do nakładania na obywateli obowiązków w większym zakresie, niż było to zamierzeniem ustawodawcy, z naruszeniem ustawowej delegacji do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji publicznej" - wskazał poznański WSA.

Orzeczenie to nie ucieszyło samorządowców. Ale też nie załamało. Cały spór o to, czy za parkowanie w soboty można naliczać opłaty, przypomina bowiem partię ping-ponga. Nawet mając w dłoni korzystny dla siebie wyrok, trzeba się liczyć z tym, że za kilka tygodni pojawi się orzeczenie odmienne o 180 stopni.

Wiele wskazuje jednak na to, że powoli kształtuje się niekorzystna dla samorządów linia orzecznicza. NSA w wyroku z 26 kwietnia 2016 r. uznał bowiem pobieranie opłat za parkowanie w soboty za niedopuszczalne (sygn. akt I OSK 3507/15). Sprawą interesuje się też Prokuratura Krajowa. Zastępca prokuratora generalnego Robert Hernand w piśmie przesłanym do śledczych w czerwcu 2016 r. wskazuje, że, co prawda, kształtują się dwie linie orzecznicze, ale zaczęła przeważać opinia, iż sobota nie jest dniem roboczym. W efekcie prokuratorzy zaczęli w ostatnich tygodniach zaskarżać uchwały samorządów przewidujące pobieranie opłat za parkowanie na drogach publicznych w soboty.

WAŻNE

W Senacie czeka na rozpoznanie obywatelska petycja zmiany treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Szczególnie interesujące jest jednak to, że została złożona przez osobę zajmującą się sprawami poboru opłat za użytkowanie dróg publicznych w jednej z gmin.

Efekt? Niebawem będziemy mieli kolejny tuzin wyroków, z których zapewne znów wyłonią się dwie interpretacje tego samego przepisu.

Krok wyprzedzający

Samorządowcy nie chcą już w napięciu czekać na kolejne wyroki sądów. Postanowili podjąć działania zmierzające do zmiany prawa. Dlatego też 31 sierpnia na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego jednym z poruszanych wątków był właśnie problem z interpretacją art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prezydent Sopotu Jacek Karnowski przekonywał, że najwyższy czas, aby ustawodawca przesądził jednoznacznie, czy za parkowanie w soboty gmina może pobierać opłaty.

- Postulujemy, by umożliwić radzie miasta określenie, w jakie dni powinny być pobierane opłaty. To powinno być w gestii samorządu - wskazywał Karnowski. I dodawał, że wyłączenie sobót i niedziel z przepisów o pobieraniu opłat zupełnie nie sprawdza się w przypadku miejscowości turystycznych. W efekcie w takich miastach jak Sopot główny problem z parkowaniem występuje właśnie w weekendy. A opłaty, które idą m.in. na renowację dróg, nie mogą być pobierane od tych, którzy najbardziej je wykorzystują.

Na razie postulat zgłoszony na posiedzeniu komisji wspólnej nie odbił się szerokim echem. Samorządowcy jednak imają się różnych sposobów. Jednym z nich jest próba przeforsowania korzystnego dla siebie rozwiązania za pomocą petycji. Takie działanie ma jedną niewątpliwą korzyść. Polityczni decydenci nie mogą zlekceważyć zgłaszanego postulatu. W ciągu kilku miesięcy muszą się jasno opowiedzieć: i albo wszcząć prace legislacyjne, albo propozycję odrzucić.

W Senacie właśnie czeka na rozpoznanie obywatelska petycja zmiany treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wnoszący proponuje, by słowo "robocze" zastąpić określeniem "powszednie".

"W ten sposób zostałyby usunięte wątpliwości prawne. Korekta ustawy oszczędziłaby pracy prokuratorom, sądom, radnym i urzędnikom samorządowym" - pisze wnoszący petycje. Nie ukrywa przy tym, że korekta doprowadziłaby do jasnego przesądzenia, że samorządowcy za parkowanie w soboty mogliby pobierać opłaty. Tak jak bowiem są wątpliwości co do tego, czy sobota jest dniem roboczym, tak jest pewność, że jest dniem powszednim.

W petycji szczególnie interesujące jest jednak to, że została złożona tak naprawdę przez osobę zajmującą się sprawami poboru opłat za użytkowanie dróg publicznych w jednej z gmin. Oficjalnie jednak to petycja obywatelska, czyli przekazana przez osobę fizyczną.

Obywatel wójt zastępuje gminę

Zdaniem ekspertów podpieranie się urzędnikami obywatelami to wątpliwa praktyka. Tym bardziej że nic nie stoi na przeszkodzie, by petycja została złożona przez jednostkę samorządową

Możliwość składania petycji jest prawem wynikającym wprost z konstytucji. Artykuł 63 ustawy zasadniczej przewiduje możliwość składania petycji, wniosków i skarg. Przepis ten stanowi, że każdy obywatel ma prawo składać petycje, wnioski, skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami. Ponadto przepis zawiera upoważnienie do uregulowania w ustawie trybu rozpatrywania petycji. Długo przepisów szczególnych brakowało. W 2011 r. podjęto jednak w Senacie prace nad przygotowaniem projektu ustawy o petycjach. W efekcie ustawa uchwalona przez Sejm 11 lipca 2014 r. weszła w życie 6 września 2015 r.

Jeśli nadawca petycji nie wskazuje, że działa w interesie osoby trzeciej, to jej adresat ma prawo wezwania nadawcy do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji pod rygorem jej nierozpatrzenia.

dyrektor departamentu prawa administracyjnego w kancelarii Świeca i Wspólnicy

Jednostka samorządu terytorialnego może składać

Dla oceny, kto może wnosić petycję, kluczowy jest art. 2 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że petycja może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów, zwaną dalej "podmiotem wnoszącym petycję", do organu władzy publicznej, a także do organizacji lub instytucji społecznej w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego ma prawo składania petycji.

Jak widać na przykładzie petycji dotyczącej płatnego parkowania, samorządowcy uważają, że lepiej występować jako osoby fizyczne, zwykli obywatele. Ich zdaniem wtedy są większe szanse na to, że parlamentarzyści pochylą się nad ich postulatami. To stanowisko wydaje się zresztą zasadne. Oglądając obrady komisji ds. petycji w Sejmie i Senacie, rzeczywiście można dojść do wniosku, że większą atencją cieszą się petycje indywidualne składane przez osoby fizyczne niż pisma nadane przez zorganizowane podmioty.

Jednak Konrad Kacprzak, dyrektor departamentu prawa administracyjnego w kancelarii Świeca i Wspólnicy, ma wątpliwości co do właściwości postępowania samorządowców działających jako osoby fizyczne. Mecenas Kacprzak wskazuje, że oczywiście osoba zajmująca kierownicze stanowisko w urzędach administracji publicznej ma takie samo prawo składania petycji jak każda inna osoba. Przedmiot takiej petycji powinien jednak dotyczyć sprawy związanej z osobą wnoszącą petycję, życiem zbiorowym lub wartościami wymagającymi szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego. Każda petycja powinna zaś zostać poddana analizie pod kątem spełnienia tych wymagań.

- Postulat zmiany legislacyjnej zezwalającej na wprowadzenie płatnego parkowania w soboty przede wszystkim dotyczy interesu jednostki samorządu terytorialnego, która będzie beneficjentem tych opłat. Urzędnik pełniący funkcję kierowniczą tej jednostki nie występuje więc w imieniu własnym, ale w interesie dotyczącym podmiotu trzeciego, czyli jednostki samorządu - wskazuje mec. Kacprzak. To oznacza, że fakt ten powinien być ujawniony w treści petycji, a zgoda gminy powinna być dołączona na piśmie wraz z samą petycją. - Jeśli nadawca petycji nie wskazuje, że działa w interesie osoby trzeciej, to jej adresat ma prawo wezwania nadawcy do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji pod rygorem jej nierozpatrzenia - zauważa prawnik.

!Oglądając obrady komisji ds. petycji w Sejmie i Senacie, można dojść do wniosku, że większą atencją cieszą się petycje indywidualne składane przez osoby fizyczne niż pisma nadane przez zorganizowane podmioty.

To jednak teoria. Praktyka jest taka, że ani posłowie, ani senatorowie nie analizują, czy wnoszący petycję pełni jakiekolwiek funkcje publiczne. Dlatego niektórzy postulują drobne zmiany legislacyjne. ⒸⓅ

@RY1@i02/2016/185/i02.2016.185.18300140d.802(c).jpg@RY2@

Petycje  wniesione do parlamentu

W czyim interesie gmina składa petycję

publicznym

własnym

lub podmiotu trzeciego za jego zgodą

@RY1@i02/2016/185/i02.2016.185.18300140d.101(c).gif@RY2@

agp

W czyim interesie gmina składa petycję

OPINIE EKSPERTÓW

@RY1@i02/2016/185/i02.2016.185.18300140d.803.jpg@RY2@

Rafał Górski prezes Instytutu Spraw Obywatelskich

Wykorzystanie petycji przez jednostki samorządu terytorialnego to przejaw aktywności samorządowej. Jeżeli służy ona dobru wspólnemu - to dobrze. Życzyłbym sobie jednak jako obywatel, żeby wystąpieniom przedstawicieli samorządu towarzyszyła informacja o tym, czy piastują, a jeśli tak, to jakie stanowisko w administracji samorządowej. Obywatele mają prawo wiedzieć, kto jest kim. Szczególnie jeśli petycja wcale nie służy dobru wspólnemu, tylko dobru tej czy innej grupy interesu. Polityka to dbałość o dobro wspólne. Ustawa o petycjach jest bez wątpienia narzędziem robienia polityki. Myślę, że dobrym rozwiązaniem mogłaby być internetowa publiczna baza danych, w której znalazłyby się nie tylko treści kolejnych petycji, lecz także podstawowe informacje o ich autorach, w tym np. czy zajmują stanowiska w administracji samorządowej, czy są członkami partii, a może są działaczami organizacji obywatelskiej.

dyrektor programowy fundacji Państwo

Petycja okazała się tą metodą wpływania na proces legislacyjny, która zdaje się mieć większe szanse na sukces z uwagi na to, że organy mają obowiązek się do niej odnieść. Petycje ze względu na obowiązek ich publikowania mają również znaczenie wizerunkowe. Dzięki temu można wytworzyć wrażenie, że to obywatele bądź ich grupa, reprezentując interes publiczny, słusznie domagają się uregulowania danej kwestii. Petycje dotyczące propozycji legislacyjnych należy oceniać w kontekście przejrzystości procesu legislacyjnego. Powinien być znany autor proponowanych rozwiązań. Trudno będzie jednak udowodnić, że osoby podpisane pod petycją realizują interes urzędów, i nie widzę możliwości precyzyjnego określenia normy zabraniającej działania na zlecenie instytucji. Pozostaje zatem kwestia standardów polegających nie tylko na respektowaniu zasady przejrzystości procesu legislacyjnego, ale również na wykorzystywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego przysługujących im możliwości, chociażby poprzez pracę Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu.

@RY1@i02/2016/185/i02.2016.185.18300140d.804.jpg@RY2@

Grzegorz Kubalski zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich

Nie widzę żadnych przesłanek do zakazania takich działań jak składanie petycji przez osoby pełniące funkcje w jednostkach samorządu terytorialnego. Ustawa o petycjach dopuszcza składanie petycji zarówno przez osoby fizyczne, jak i przez osoby prawne - a zatem i jednostki samorządu terytorialnego. Parlamentarzyści są zobligowani do rozpatrzenia każdej petycji, niezależnie od tego, jaki podmiot ją wnosi. Obecne zjawisko składania petycji przez osoby zajmujące stanowiska w administracji samorządowej nie wynika zatem z barier prawnych, ale innych przyczyn, np. uproszczenia procedury w ramach danej jednostki lub osobistego zaangażowania piastujących funkcje samorządowe.

@RY1@i02/2016/185/i02.2016.185.18300140d.801.jpg@RY2@

Patryk Słowik

patryk.slowik@infor.pl

@PatrykSlowik