Poradnia samorządowa

● Jakie są skutki uchwalenia regulaminu bez wcześniejszego przyjęcia programu

● Jaka jest treść uchwały, a jaka regulaminu

● Jak określić krąg uprawnianych do korzystania ze stypendiów

Niezależnie od form pomocy materialnej dla uczniów, regulowanych w rozdziale 8a ustawy o systemie oświaty (dalej: u.s.o.), jednostki samorządu terytorialnego z własnej inicjatywy mogą wypłacać stypendia materialne lub motywacyjne dla uczniów i młodzieży. Kierunek działań w tym zakresie określa się w regionalnym lub lokalnym programie:

● wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży (pomoc o charakterze socjalnym, art. 90t ust. 1 pkt 1 u.s.o.),

● wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (pomoc o charakterze motywacyjnym, art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o.).

Na realizację tych programów jednostki samorządu terytorialnego przeznaczają środki z dochodów własnych lub środki z budżetu Unii Europejskiej. Programy mogą być tworzone we współpracy z organizacjami, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Chodzi m.in. o organizacje pozarządowe, kościelne osoby prawne i jednostki organizacyjne czy stowarzyszenia jednostek samorządowych.

Po przyjęciu programu organ stanowiący JST podejmuje uchwałę określającą szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży (najczęściej zwaną regulaminem). Artykuł 90t u.s.o., a zwłaszcza przepisy dotyczące tworzenia planów, sprawiają samorządowi sporo problemów. Jakie są różnice między lokalnymi a regionalnymi programami, czy można w jednej uchwale przyjąć program i regulamin, jaka powinna być treść tych dokumentów, jak określić krąg uprawnionych? To tylko niektóre z pytań zadawanych w praktyce przez samorządowców. Przestawiamy odpowiedzi na niektóre z nich. ©?

@RY1@i02/2016/066/i02.2016.066.088000700.101.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl

● Rada gminy chce przyjąć program wspierania uzdolnionych uczniów. Wraz z nim zamierza w jednym akcie określić szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach. Czy jest to dopuszczalne?

Nie jest to dopuszczalne. Organ stanowiący JST nie może przyjąć programu edukacyjnego (art. 90t ust. 1 u.s.o.) i określić warunków udzielania stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach w jednej uchwale (art. 90t ust. 4 u.s.o.). Tak wyraźnie orzekł wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 31 lipca 2014 r. (znak: NK-N.4131.65.3.2014.RJ1, LEX nr 1491173). Prawidłowe działanie powinno polegać na przyjęciu w pierwszej kolejności programu wspieranie edukacji dzieci i młodzieży, a następnie podjęciu stosownej uchwały na podstawie ust. 4 art. 90t u.s.o., na mocy której zostałyby określone szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody opolskiego z 1 czerwca 2015 r., znak: NK.III.4131.2.2.2015.AR, LEX nr 1730155).

Łączne wydanie tych dwóch aktów w jednej uchwale nie jest dopuszczalne nie tylko ze względu na ich odmienną treść, lecz także z uwagi na ich inny charakter prawny. Lokalny program jest bowiem aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 28 kwietnia 2015 r., znak: PN-II.4131.181.2015, Legalis Nr 966098). Uchwała wydawana na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. jest natomiast aktem prawa miejscowego (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 23 czerwca 2015 r., znak: PN.4131.158.2015, Legalis nr 1249772).

Ponadto wydanie jednej uchwały oznacza naruszenie zasad prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Normy stanowione przez samorząd powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Wystąpienie tej wady może powodować trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym adresatem danych zapisów.

Ponadto zgodnie z par. 115 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: r.z.t.p.) w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W tym przypadku przepisem upoważniającym do przyjęcia programu jest art. 90t ust. 1 u.s.o., a regulaminu (będącego aktem prawa miejscowego) - art. 90t ust. 4 u.s.o. Niezależnie od tego - według par. 119 ust. 1 r.z.t.p. - na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Obowiązuje więc zasada "jedno upoważnienie - jeden akt wykonawczy". Reguła ta - na mocy par. 143 r.z.t.p. - znajduje zastosowanie do oceny prawidłowości podejmowania uchwał będących aktami prawa miejscowego. Z kolei par. 135 w związku z par. 143 r.z.t.p. przesądza o tym, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy, należące do zadań lub kompetencji organu wydającego akt (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 4 kwietnia 2014 r., znak: NK-N.4131.28.4.2014.MS6).

● Organ stanowiący przyjął regulamin określający zasady i tryb przyznawania pomocy materialnej. Wcześniej jednak nie przyjął programu lokalnego tej pomocy. Jakie będą skutki tej sytuacji?

Podjęcie uchwały w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy materialnej, czyli aktu wydawanego na mocy art. 90t ust. 4 u.s.o. bez wcześniej przyjętego programu lokalnego stanowi istotne naruszenie prawa, co w konsekwencji oznacza jej nieważność (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 28 lipca 2015 r., znak: NK-N.4131.7.14.2015.MS1, Legalis nr 1310297).

Wojewoda opolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 1 czerwca 2015 r. (znak: NK.III.4131.2.2.2015.AR, Legalis nr 1245598) wyjaśnił, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w zakresie wyrównywania szans edukacyjnych. Następnie w oparciu o dany program organ stanowiący JST powinien określić szczegółowe warunki, zakres oraz tryb wyrównywania szans edukacyjnych uczniów. Zdaniem wojewody organ ten nie może zatem realizować delegacji wynikającej z art. 90t ust. 4 u.s.o. bez wcześniejszej realizacji art. 90t ust. 1 u.s.o. Wynika to wprost z art. 90t ust. 4 u.s.o., który mówi, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący określa m.in. szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, jej formy i zakres czy tryb postępowania w tych sprawach.

● Organ stanowiący może przyjąć program wyrównywania szans edukacyjnych i wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a następnie określić zasady przyznawania tej pomocy. Jaka powinna być treść programu, a jaka regulaminu?

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien w dokumencie programowym ustalić techniczne aspekty udzielania pomocy, czyli wskazać podmioty ją przyznające oraz sposób, w jaki pomoc będzie przydzielana. Ponadto należy określić, czy pomoc będzie miała charakter rzeczowy, czy pieniężny oraz w jaki sposób i w jakiej wysokości będzie udzielana (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 6 czerwca 2012 r., znak: PN.4131.160.2012, LEX nr 1168079).

W orzecznictwie wskazuje się, że przez pojęcie programu należy rozumieć zestaw pewnych założeń i wytycznych działania mającego te założenia realizować. Jest to więc akt ramowy, który określa mniej lub bardziej szczegółowe wytyczne dotyczące sposobu postępowania w danym zakresie, odnoszące się do organów wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego i ewentualnie jej jednostek organizacyjnych. Powinien on wyznaczać kierunki działań JST w zakresie edukacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 146/09, LEX nr 563962).

Program stanowi podstawę do podjęcia przez organy samorządu terytorialnego odpowiednich działań organizatorskich, w tym w zakresie zabezpieczenia środków finansowych na realizację programu, a także do uchwalenia zasad i trybu przyznawania stypendium (wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 895/12, LEX nr 1248644).

Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów (art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym). Analogiczne postanowienia zawierają art. 12 pkt 10a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 19a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, określające wyłączną właściwość odpowiednio rady powiatu oraz sejmiku województwa. Zasady udzielania stypendiów, o których mowa we wskazanych przepisach, są wiążące dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta (starosty lub marszałka województwa) w zakresie ustanawiania określonych świadczeń indywidualnym osobom. Uchwała w tej sprawie powinna określać m.in. cele i przesłanki przyznawania stypendiów, ich wysokość, okres, na jaki mogą być udzielane, w tym możliwość ich przedłużenia, a także kwestie odwołania się od niekorzystnej dla zainteresowanego decyzji włodarza.

Podstawą szczególną wydania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego regulaminu przyznawania stypendiów motywacyjnych jest art. 90t ust. 4 u.s.o. Przepis ten określa też zakres regulacji, zgodnie z którą organ stanowiący JST powinien w regulaminie ustalić:

wszczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży,

wformy i zakres pomocy,

wtryb postępowania w tych sprawach,

wosoby lub grupy osób uprawnionych do pomocy.

● Rada powiatu przyjęła uchwałę w sprawie lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów publicznych szkół ponadgimnazjalnych. W jednym z jej zapisów ustalono, że przewidziane tym aktem stypendia lub nagrody przeznaczone są dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych, dla których organem prowadzącym jest powiat. Czy lokalny program prawidłowo określa zakres osób uprawnionych?

Nie, program nieprawidłowo określa krag uprawnionych do ubiegania się o stypendium bądź nagrodę. Oznacza bowiem, że z możliwości ubiegania się o przyznanie stypendium bądź nagrody wykluczeni zostali uczniowie będący mieszkańcami tego powiatu, ale uczęszczający do szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez inny powiat. Z innej strony przewidziane w programie nagrody i stypendia mogą być przyznane uczniom szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez ten powiat, nawet jeśli uczniowie ci nie są jego mieszkańcami (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1319/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 20 lutego 2015 r., znak: PN.4131.26.2015, LEX nr 1646354).

Krąg osób uprawnionych do uzyskania stypendium ze środków pozostających w dyspozycji powiatu powinien ograniczać się wyłącznie do jego mieszkańców. Wyłączenie możliwości ubiegania się o świadczenie przez pozostałych uczniów nie narusza zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 konstytucji. Należy wskazać, że każdy uczeń potencjalnie może ubiegać się o przyznanie stypendium od tego powiatu, na obszarze którego zamieszkuje. Zapis, że stypendium przysługuje uczniom szkół prowadzonym przez powiat, bez określenia, że muszą zamieszkiwać na jego terenie, może doprowadzić do nieuzasadnionego uprzywilejowania uczniów niebędących jego mieszkańcami, względem tych, którzy ten warunek spełniają. Ponadto taki zapis stwarza też możliwość uzyskania przez nich prawa do stypendium nawet w sytuacji, gdyby pobierali oni już takie świadczenie od innego powiatu, którego są mieszkańcami (wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 146/09, Legalis nr 167046).

Analogicznie błędny będzie zapis dokumentu programowego, który wskazuje, że program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży w gminie obejmuje uczniów szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów, dla których organem prowadzącym jest dana gmina. W takim przypadku o stypendia motywacyjne mogliby ubiegać się wszyscy uczniowie uczęszczający do szkół prowadzonych przez gminę, bez względu na miejsce zamieszkania.

Podstawa prawna

Art. 90 ust. 1 i 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm.).

Art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.).

Art. 12 pkt 10a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.).

Art. 18 pkt 19a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z z 2015 r. poz. 1392 ze zm.).

Par. 115, par. 119 ust. 1, par. 135, par. 143 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283).

©?